II GSK 2577/21

II GSK 2577/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2692/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-30
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
art. 37ao ust. 1, art. 99 ust. 3 pkt 3, art. 120 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 170, art. 171
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 18
art. 494 § 2
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych C. Sp. z o.o. w G., Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2692/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 listopada 2020 r. nr POD.503.183.2020.SP.3 w przedmiocie nakazu unieruchomienia apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz C. Sp. z o.o. w G. 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 4. zwraca Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 500 (pięćset) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2692/20 oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję z dnia 5 listopada 2020 r. (nr POD.503.183.2020.SP.3), którą Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt t i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 120 ust. 2 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944; dalej: "u.p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 14 września 2020 r. (nr 14/NAK/2020) w przedmiocie unieruchomienia apteki ogólnodostępnej "D." znajdującej się przy ul. [...] w K., prowadzonej przez skarżącą Spółkę.
Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny ostateczną decyzją z 22 kwietnia 2005 r. udzielił spółce "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w przy ul. [...] w K.
W dniu 15 grudnia 2014 r. C. Sp. z.o.o. z siedzibą w G. wystąpiła do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o zmianę zezwolenia z dnia 22 kwietnia 2005 r., w zakresie zmiany oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki (z "M." Sp. z o.o. w W. na C. Sp. z o.o. we W.) oraz zmiany nazwy apteki (z "M." na "D."). Strona uzasadniła wniosek tym, że z dniem 1 września 2014 r. Spółka "M." została przejęta, na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.; zwanej dalej: k.s.h.), przez skarżącą Spółkę, która tym samym wstąpiła w ogół praw i obowiązków spółki "M.".
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z 19 marca 2015 r. (nr 14/ZZ/2015) zmienił zezwolenie z dnia 22 kwietnia 2005 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej przy ul. [...] w K. w zakresie nazwy apteki i odmówił dokonania zmiany tego zezwolenia w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia, a Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z 7 października 2015 r. (nr GIF-P-L-0740/260-4/JM/15), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji GIF podał, że zmiana zezwolenia w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki nie może być dokonana, gdyż spowodowałaby, że grupa kapitałowa, której skarżąca spółka jest członkiem przekroczyłaby limit aptek, o jakim mowa w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dale: "u.p.f."), które może prowadzić na trenie województwa łódzkiego grupa kapitałowa. Zdaniem organu, przepis ten wyłącza przejście na skarżącą spółkę zezwolenia na prowadzenie ww. apteki na podstawie art. 494 § 2 k.s.h.
Na powyższe rozstrzygnięcie spółka C. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie skargę kasacyjną od niekorzystnego wyroku z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 3197/15 do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
NSA wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 3573/17 oddalił skargę kasacyjną skarżącej.
Sąd II instancji zwrócił uwagę na to, że zasada sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków nie ma nieograniczonego charakteru, albowiem we wskazanym zakresie ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi może stanowić inaczej (art. 494 k.s.h.)
Zdaniem NSA, przejęcie zezwolenia i wykonywanie wynikających z niego uprawnień, nie może abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia, a zatem orzekając w sprawie zmiany pierwotnie wydanej decyzji w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, należało rozważyć, czy uwzględnieniu żądania wniosku nie sprzeciwiała się ustawa Prawo farmaceutyczne, a ściśle rzecz ujmując te spośród jej przepisów, które określają warunki (zarówno pozytywne, jak i negatywne), od których uzależnione jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W konkluzji NSA stwierdził, że organy administracji publicznej mając na uwadze, że zaistniał negatywny warunek udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 99 ust. 3 u.p.f., zasadnie odmówiły uwzględnienia żądania strony odnośnie do zmiany zezwolenia w zakresie obejmującym zmianę podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia, a rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny przeprowadził w dniu 14 września 2020 r. kontrolę doraźną w aptece ogólnodostępnej "D." przy ul. [...] w K. (podczas której ustalił, że apteka nadal funkcjonuje, właścicielem apteki jest skarżąca Spółka i na nią są adresowane faktury zakupu towarów) i w tym samym w dniu wydał decyzję, którą nakazał skarżącej Spółce unieruchomić sporną aptekę z datą otrzymania niniejszej decyzji.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od tej decyzji, GIF decyzją z 5 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy odwołał się do art. 65 ust. 1 i art. 99 ust. 1 u.p.f. i podniósł, że obrót produktami leczniczymi może być prowadzony wyłącznie na zasadach określonych w ustawie, i tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Prowadzenie działalności aptecznej bez wymaganego zezwolenia stanowi zatem naruszenie najbardziej podstawowego wymogu dotyczącego obrotu (detalicznego) produktami leczniczymi. Jednocześnie, skoro nie potwierdzono przez stosowne zezwolenie, że prowadzona działalność spełnia wymogi ustawowe, należy uznać, że taki stan rzeczy może powodować zagrożenie życia i zdrowia pacjentów, co uzasadnia unieruchomienie apteki zgodnie z art. 120 ust. 2 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. GIF w uzasadnieniu decyzji dodał, że skoro ustawodawca wprowadził sankcję karną za tego rodzaju naruszenie (art. 125 ust. 2 pkt 2 u.p.f.) zatem uznał, że prowadzenie apteki bez zezwolenia jest stanem rzeczy niepożądanym nie tylko na gruncie przepisów karnych ale też przepisów administracyjnych.
W konkluzji GIF stwierdził, że nieposiadanie przez skarżącą zezwolenia na prowadzenie apteki, wskazuje na ryzyko niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia pacjentów, stanowiąc naruszenie przepisów regulujących obrót detaliczny produktami leczniczymi. W konsekwencji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie jest konieczne zbadanie, czy doszło do dalszych naruszeń przepisów regulujących obrót detaliczny produktami leczniczymi.
Na powyższą decyzję C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zarzuciła m. in., że organy inspekcji farmaceutycznej orzekły o unieruchomieniu działalności apteki z powodu domniemanego zagrożenia zdrowia i życia ludzi i podkreśliła, że kontrola apteki w dniu wydania decyzji o jej unieruchomieniu (14 września 2020 r.) nie wykazała żadnych nieprawidłowości w jej funkcjonowaniu. Skarżąca dodała, że organy pominęły, że w dniu jej połączenia ze Spółką M. sp. z o.o. nie istniały przepisy szczególne wyłączające sukcesje uniwersalną z art. 494 § 2 k.s.h., nadto niezasadnie przyjęły, że zezwolenie z 22 kwietnia 2005 r., wydane spółce M. nie obowiązuje, mimo że nie zostało cofnięte ani nie stwierdzono jego wygaśnięcia (w dniu 26 października 2020 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał decyzję o umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 kwietnia 2005 r. udzielonego spółce "M."). Skarżąca podniosła, że wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 3573/17 rozstrzygał wyłącznie o legalności decyzji w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie spornej apteki.
Skarżąca w skardze zawarła wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w jej treści.
Pismem z 28 grudnia 2020 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do postępowania w niniejszej sprawie na prawach przysługujących prokuratorowi, na podstawie art. 8 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oraz przedstawił stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolowanym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2692/20, oddalił skargę C. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 5 listopada 2020 r. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji odwołał się do art. 170 i art. 171 p.p.s.a. i podniósł, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jednakże w literaturze zwraca się uwagę, że powagą rzeczy osądzonej (res iudicata) są objęte również motywy wyroku.
W konsekwencji, skoro NSA w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II GSK 3573/17 podzielił stanowisko Sądu I instancji, że zezwolenie należące do "M." Sp. z o.o. nie przeszło na skarżącą w trybie art. 494 § 2 k.s.h. (z uwagi na art. 99 ust. 3 pkt 3 P.f.), to organy inspekcji farmaceutycznej nie mogły przyjąć, że pomimo tego Spółka legitymuje się zezwoleniem na prowadzenie spornej apteki ogólnodostępnej.
Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że "zezwolenie obowiązuje tak długo, jak długo nie zostanie cofnięte albo nie wygaśnie", WSA w Warszawie podał, że skarżąca nie uwzględnia tego, że zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zezwoleniem podmiotowo-przedmiotowym, wydawanym określonemu podmiotowi na określony lokal, po spełnieniu warunków określonych w przepisach u.p.f. i w przepisach wykonawczych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zatem podzielić stanowisko organu, że skarżąca nie wykazała, że dysponuje zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej bowiem zezwolenie to nie zostało na nią skutecznie przeniesione w drodze czynności prawnej.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, w których skarżąca zakwestionowała istnienie domniemanego zagrożenia życia i zdrowia ludzi w sytuacji gdy w kontrolowanej aptece nie ustalono żadnych konkretnych niezgodności, w szczególności wskazanych w art. 120 ust.2 w zw. z art. 120 ust.1 pkt. 2 u.p.f., Sąd I instancji podniósł, że skoro wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu produktami leczniczymi bez wymaganego zezwolenia, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5 (art. 125 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.p.f.), to nie może ono również znaleźć aprobaty na gruncie przepisów administracyjnych. Wbrew zarzutom skargi, GIF nie dopuścił się uchybienia uznając, że w sytuacji gdy określony podmiot nie posiada zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to nie jest konieczne dodatkowe badanie, czy w danej aptece dochodzi do nieprawidłowości w zakresie obrotu detalicznego produktami leczniczymi. W ocenie WSA w Warszawie już sam fakt, że w takiej aptece dany podmiot - Spółka, prowadzi obrót detaliczny produktami leczniczymi bez zezwolenia jest wystarczający do wszczęcia procedury unieruchomienia danej placówki. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której apteka ogólnodostępna funkcjonuje bez zezwolenia, co jest niezgodne z art. 99 ust. 1 u.p.f., a także stanowi podstawę do potencjalnej odpowiedzialności karnej z art. 125 ust. 2 pkt 2 u.p.f.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w oparciu o art. 99 ust. 1 i art. 120 ust. 2 u.p.f. organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżąca dopuściła się naruszenia prawa prowadząc aptekę bez zezwolenia, co w konsekwencji mogło spowodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.
WSA w Warszawie nie uwzględnił również zarzutów procesowych postawionych w skardze, obejmujących naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu oraz 10 § 2 k.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, przez niezawiadomienie Spółki o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że nie dopatrzył się wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. GIF nie przeprowadzał bowiem nowych dowodów, a stanowisko merytoryczne strony wynikało ze złożonego przez nią odwołania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, Sąd podał, że w sprawach dotyczących warunków obrotu produktami leczniczymi w imię dobra ogólnego liczy się szybka reakcja na zaistniałe nieprawidłowości, jaką jest m. in. możliwość unieruchomienia apteki w razie stwierdzenia nieprawidłowości w jej funkcjonowaniu.
Sąd I instancji nie uwzględnił również wniosków dowodowych sformułowanych w skardze do Sądu przez skarżącą.
Od tego wyroku Sądu I instancji złożono dwie skargi kasacyjne – uczynili to zarówno skarżąca Spółka (C. sp. z o.o. z siedzibą w G.), jak i uczestnik postępowania – Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.
C. sp. z o.o. z siedzibą w G. zaskarżyła wyrok w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 120 ust.2 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt. 2 u.p.f. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi;
b. art. 170 i art. 171 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 3573/17 przesądził w sposób wiążący o tym, że zezwolenie na prowadzenie spornej apteki nie przeszło na skarżącą po połączeniu ze spółką M. Sp. z o.o., podczas gdy powołany wyrok wydany był w sprawie dotyczącej zmiany zezwolenia, a nie w sprawie o jego cofnięcie lub wygaśnięcie, zgodnie zaś zgodnie z art. 171 p.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia,
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 494 § 2 k.s..h. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie uwzględniły faktu, że zezwolenie z 22 kwietnia 2005 r. wydane spółce M. przeszło z mocy samego prawa na skarżącą jako następcę prawnego z dniem 28 listopada 2014 r. (dzień połączenia), a w świetle stanu prawnego obowiązującego w tamtym czasie nie istniały przepisy szczególne wyłączające sukcesje uniwersalną wynikającą z art. 492 § 2 k.s.h.
d. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37ao ust. 1 p.f. w zw. z art. 42 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292), poprzez ich niezastosowanie i nieprawidłowe podzielenie stanowiska organów obu instancji, że zezwolenie wydane spółce M. sp. z o.o. nie obowiązuje, pomimo że nie zostało cofnięte ani nie stwierdzono jego wygaśnięcia, podczas gdy zezwolenie wydaje się na czas nieoznaczony i obowiązuje ono tak długo, dopóki nie zostanie cofnięte albo nie wygaśnie;
e. art.145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ar w zw. z art. 99 ust.2 p.f. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że wyrok NSA o sygn. akt II GSK 3573/17, dotyczył skargi na decyzję o odmowie zmiany zezwolenia, a w konsekwencji nie przesądza o bycie prawnym zezwolenia;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi, mimo że organ I instancji nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a organ II instancji z tego powodu nie uchylił tej decyzji;
b. art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi w sytuacji gdy organy obydwu instancji rażąco naruszyły zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu i nie umożliwiły stronie zajęcia końcowego stanowiska przed wydaniem decyzji w I instancji jak również w II instancji, pomimo braku ziszczenia się przesłanki zagrożenia życia i zdrowia ludzi;
c. art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organy obydwu instancji rozpoznały sprawę bez dopuszczania jakichkolwiek dowodów, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że organ opierał się na dokumentach w postaci protokołu kontroli oraz wyroku NSA o sygn. akt II GSK 3573/17, które formalnie dowodami nie były.
W skardze kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej prof. dr. hab. J. J. z 29 maja 2021 r., na okoliczność wykazania błędnej wykładni prawa w zakresie przejścia zezwolenia po połączeniu na następcę prawnego oraz dowodów zawnioskowanych w skardze do Sądu I instancji, lecz nieprzeprowadzonych przez WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że stosownie do art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f., w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Według art. 120 ust. 2 ustawy tej ustawy, jeżeli naruszenia, o których mowa w ust. 1, mogą powodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, unieruchomienie apteki.
W niniejszej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie została spełniona. Organy Inspekcji Farmaceutycznej nie stwierdziły naruszenia wymagań produktami leczniczymi, a co więcej – uznały, że nie musiały być one stwierdzone, z uwagi na treść wyroku NSA z 11 sierpnia 2020 r.
Spółka odwołując się do art. 171 p.p.s.a. wywiodła, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Moc wiążącą posiada sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie. Uzasadnienie ma jedynie pomocnicze znaczenie dla odczytania znaczenia sentencji (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. I FSK 2082/14). W orzecznictwie NSA podnosi się, że zakres związania prawomocnym orzeczeniem odnosi się do konkretnego przedmiotu rozstrzygnięcia i nie może automatycznie determinować orzeczenia w innej sprawie, nawet jeśli te sprawy są ze sobą zbliżone (wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1054/18). NSA podkreśla, że treść prawomocnego i wiążącego wyroku nie zastępuje konieczności rozstrzygania w innej sprawie administracyjnej, nawet gdy jej przedmiot pozostaje zbliżony do sprawy rozstrzygniętej (wyrok NSA z 24 czerwca 2014 r. I GSK 446/13).
Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, której stan faktyczny pokrywa się ze stanem faktycznym prawomocnie zakończonej sprawy, jednak ich przedmiot jest różny - sprawa zakończona dotyczyła odmowy zmiany zezwolenia, a obecna sprawa dotyczy unieruchomienia apteki z powodu zagrożenia dla życia lub zdrowia pacjentów.
Fakt, że NSA uznał (pobocznie) w uzasadnieniu wyroku, że przeniesienie zezwolenia prowadziłoby do obejścia prawa, nie znaczy że przesądził o tym że zezwolenie nie przeszło. Skarżąca stwierdziła, że uzasadnienie wyroku NSA "jest bardzo wyważone" i NSA wyraźnie (wprost) nie stwierdził, że zezwolenie nie przeszło na Spółkę.
Konkluzja NSA zawarta w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 3573/17 jest taka, że art. 99 ust.3 u.p.f. może wyłączać stosowanie art. 494 § 2 k.s.h. gdy spółka przekracza 1% aptek w województwie. Konkluzja ta w ocenie Spółki jest błędna i niezgodna z utrwaloną linią orzeczniczą NSA zaprezentowaną w ośmiu wyrokach w analogicznych sprawach (wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), zgodnie z którą art. 99 ust.3 p.f. dotyczy wyłącznie wydawania nowych zezwoleń i nie może być stosowany w drodze analogi do cofania, wygaszania lub odnowy zmiany zezwolenia.
Jednocześnie Spółka podniosła, że rozstrzygnięcie NSA mimo jej zdaniem błędnego uzasadnienia jest zasadne, gdyż zgodnie z utrwalonym poglądem NSA, zezwolenie (w stanie prawnym przed 25 czerwca 2017 r.) przechodziło z mocy prawa na następcę prawnego i nie było podstaw do jego zmiany po połączeniu. W takiej sytuacji konieczne było jedynie nie uzyskanie zaświadczenia, którego wydanie stanowi czynność materialno-techniczną. Zaświadczenie to ma na celu jedynie zapewnienie bezpieczeństwa prawnego, jednak nie warunkuje przejścia zezwolenia. NSA w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 2510/17 wywiódł, że przepis art. 494 k.s.h. nie jest przepisem wystarczającym do prowadzenia apteki na podstawie przejętego zezwolenia, co należy rozumieć w ten sposób, że spółka powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo do prowadzenia apteki przejętej. Potwierdzenie istniejącego prawa nie jest jednak tożsame z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki, czy jego zmianą poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 120 ust. 2 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r., Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ), poprzez pominięcie przy możliwości wystąpienia ryzyka bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w branży związanej z ochroną zdrowia od 1993 r. i jest z nią powszechnie kojarzona, a sporną aptekę prowadziła od 2015 r. oraz że przyczyną odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą spornej apteki było stwierdzenie naruszenia przepisów antykoncentracyjnych, a nie obniżona jakość świadczonych przez nią usług, zagrażających zdrowiu lub życiu ludzi w rozumieniu art. 120 ust. 2 f.p., pominięcie naruszenia przez organ zasady proporcjonalności (art. 12 Prawa przedsiębiorców) i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi;
b. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 8 § 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 120 ust. 2 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f. poprzez oddalenie skargi z pominięciem stanowiska Rzecznika jako uczestnika postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi, wyrażonego w piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r., w którym argumentował, że zaskarżona decyzja została wydana w okolicznościach faktycznych wyłączających możliwość zastosowania art. 120 ust. 2 w związku z art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f.,
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 120 ust. 2 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 3 u p.f. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez: błędne uznanie przez Sąd, że w okolicznościach faktycznych sprawy było możliwe zastosowanie przez organ art. 120 ust. 2 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f, w sytuacji kiedy okoliczności faktyczne sprawy, przyjęte przez Sąd za podstawę orzekania nie uzasadniały jego zastosowania i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę przedstawił argumentację na poparcie zasadności zarzutów. M. in. podniósł, że organy i Sąd I instancji błędnie uznały, że z faktu wydania przez NSA wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 3573/17 należy wnioskować, że spełniona została przesłanka unieruchomienia apteki z uwagi na możliwe bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi w rozumieniu art. 120 ust. 2 p.f. w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców podał, że jego zdaniem nie istnieje bezpośredni związek między powołanym wyrokiem a ustawowymi przesłankami wydania nakazu zaprzestania działalności apteki.
Główny Inspektor Farmaceutyczny w pismach z 7 i z 27 października 2021 r., stanowiących odpowiedzi na skargi kasacyjne, wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie od wnoszących skargi kasacyjne zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie ich zarzuty okazały się zasadne.
W sprawie niniejszej wniesiono dwie skargi kasacyjne, oparte na licznych zarzutach. Zarzuty skarg kasacyjnych w istotnej części wzajemnie się pokrywają, co uzasadnia - w tej części - łączne je rozpoznanie.
W wyroku zaskarżonym skargami kasacyjnymi Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że prowadzenie przez Spółkę "C." apteki "D." usytuowanej przy ul. [...] w K., bez wymaganego zezwolenia w konsekwencji mogło spowodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i tym samym uzasadniało podjęcie przez organy nadzoru farmaceutycznego na podstawie art. 120 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 u.p.f. decyzji nakazującej bezterminowe unieruchomienie tej apteki.
Za podstawę przyjęcia, że Spółka "C." nie posiada zezwolenia na prowadzenie tej apteki "D." organy nadzoru farmaceutycznego obu instancji uznały decyzje administracyjne: Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 19 marca 2015 i Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 7 października 2015 r. zawierające odmowę zmiany zezwolenia z dnia 22 kwietnia 2005 r., w zakresie zmiany oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z "M." Sp. z o.o. w Warszawie na C. Sp. z o.o. we W., utrzymane w mocy wskutek wyroków sądowych, oddalających skargi na te decyzje : wyroku WSA w Warszawie z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 3197/15 i wyroku NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 3573/17.
W tych wyrokach WSA we Warszawie i NSA podzieliły stanowisko organów, że zmiana zezwolenia w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki nie może być dokonana, gdyż spowodowałaby, że grupa kapitałowa, której skarżąca spółka jest członkiem przekroczyłaby limit aptek, o jakim mowa w art. 99 ust. 3 pkt 3 u.p.f., które może prowadzić na trenie województwa łódzkiego grupa kapitałowa. W konsekwencji sądy stwierdziły, że przepis ten wyłącza przejście na skarżącą spółkę zezwolenia na prowadzenie tej apteki na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., który stanowi, że na spółkę przejmującą przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej spółki z o.o. C., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tę sprawę, na podstawie art. 171 p.p.s.a. jest związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 3573/17, a w konsekwencji jest zobowiązany przyjąć, że Spółka nie posiada zezwolenia na prowadzenie apteki "D." w K.
Odnosząc się do argumentacji autora skargi kasacyjnej dotyczącej zakresu związania prawomocnym wyrokiem, należy zauważyć, że stosownie do art. 171 p.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wynikająca z powołanego przepisu powaga rzeczy osądzonej obejmuje nie tylko sentencję wyroku, ale również jego uzasadnienie w takich granicach, w jakich stanowi konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują również motywy rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 1079/22, z 9 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 351/20, z 26 stycznia 2023r., sygn. akt II OSK 126/20).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że NSA akceptując odmowę przeniesienia zezwolenia na skarżącą Spółkę stanął na stanowisku, że ze względu na tzw. progi koncentracyjne nie nastąpiło przejście z mocy prawa tego zezwolenia, z uwagi na treść art. 99 ust. 3 u.p.f.
Z tych wszystkich względów nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej wywiedzionej przez skarżącą Spółkę, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 i art. 171 p.p.s.a., a także art. 494 § 2 k.s..h. i art. 37ao ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 42 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez ich niezastosowanie i nieprawidłowe podzielenie stanowiska organów obu instancji, że zezwolenie wydane spółce M. sp. z o.o. nie obowiązuje, mimo że wyrok NSA o sygn. akt II GSK 3573/17 dotyczył skargi na decyzję o odmowie zmiany zezwolenia i w konsekwencji nie przesądził o bycie prawnym zezwolenia.
NSA nie podziela natomiast wyprowadzonych z tego stanu faktycznego i prawnego wniosków co do istnienia podstawy prawnej, w postaci art. 120 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 u.p.f. uzasadniającego nakazanie Spółce "C." unieruchomienie tej apteki. Stanowisko Sądu I instancji, że prowadzenie apteki bez wymaganego zezwolenia wyczerpuje znamiona zachowania określonego w art. 120 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 u.p.f. polegającego na naruszeniu wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, mogącego powodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nie znajduje prawnego i faktycznego uzasadnienia.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepis art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 dotyczy sytuacji, w których dopuszczający się naruszeń określonych tam wymagań posiada zezwolenie na prowadzenie apteki. Świadczy o tym treść art. 37ap ust. 1 pkt 3 u.p.f. dającego podstawę do cofnięcia zezwolenia, jeżeli przedsiębiorca nie usunął, w wyznaczonym przez organ zezwalający terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem, a więc w tym naruszeń, o których mowa w art. 120 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Istotne w tym względzie jest również czasowe ograniczenie (na okres nie dłuższy niż 3 miesiące) nakazu unieruchomienia apteki (art. 120 ust. 2 zdanie ostatnie u.p.f.) Nie miałoby ono sensu, gdyby chodziło o przedsiębiorcę prowadzącego aptekę bez zezwolenia).
Abstrahując od tych uwag trzeba podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odróżnia się uchybienia podlegające usunięciu, których nieusunięcie może spowodować cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki (fakultatywnie), od sytuacji, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. To odróżnienie ma uzasadnienie w treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.f. i w systematyce ustawy.
Według tych przepisów organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy: przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (ust. 1 pkt 2), przedsiębiorca nie usunął, w wyznaczonym przez organ zezwalający terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem (ust. 1 pkt 3). Przesłanki cofnięcia zezwolenia określone w tych przepisach mają charakter rozłączny, nie mogą być uznane za tożsame. W przeciwnym razie norma wyrażona w art. 37ap ust. 1 pkt 2 tej ustawy byłaby zbędna (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2020r., VI SA/Wa 1111/20, wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 853/18).
Można dodać, powołując się na systematykę ustawy, że kwestie wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi zostały uregulowane w rozdziale 5 u.p.f. Przepis art. 99 ust. 1 który stanowi o pozwoleniu na prowadzenie apteki znajduje się natomiast w rozdziale 7 tej ustawy pt. Apteki.
Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 120 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedsiębiorca prowadzi aptekę bez wymaganego zezwolenia, nie stanowi to bowiem naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi w rozumieniu tych przepisów.
Z art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.f. wynika, że stwierdzone naruszenia z założenia mają charakter przejściowy, skoro wymagają usunięcia w ustalonym terminie. Ta zakładana czasowość stwierdzonych uchybień znajduje potwierdzenie w ostatnim zdaniu ust. 2 art. 120 u.p.f., które stanowi, że decyzję nakazującą unieruchomienie apteki wydaje się na okres nie dłuższy niż 3 miesiące (w rozpatrywanej sprawie wydano decyzję o bezterminowym unieruchomieniu apteki). Brak zezwolenia na prowadzenie apteki jest natomiast przeszkodą w zasadzie trwałą i jak w rozpatrywanej sprawie nieusuwalną.
Trzeba też podnieść, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że zachodzi przesłanka unieruchomienia apteki, określona w art. 120 ust. 2 związku z ust. 1 pkt 2 u.p.f. posługując się wyłącznie wnioskowaniem z tego, że Spółka C. prowadzi aptekę bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem przepis ten odwołuje się okoliczności faktycznych - bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, wymagającego co najmniej uprawdopodobnienia. Sąd nie wypowiedział się na temat jakichkolwiek faktów, towarzyszących działalności Spółki "C.", które mogłyby rodzić takie zagrożenia albo je co najmniej uprawdopodabniać. .
W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie podnosi się zgodnie, że przepisy typu sankcyjnego (represyjnego) należy interpretować i stosować restrykcyjne, a nie rozszerzająco. Dyrektywy te odnoszą się również do art. 120 ust. 2 w związku z art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. Przepisy te mogą zatem znaleźć zastosowanie do przypadków, w których prawdopodobieństwo bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi jest znaczne i realne i może wystąpić w najbliższym czasie (por. wyrok SN z dnia 25 lipca 1996 r., V KKN 48/96, Prok. i Pr.-wkł. 1997, nr 3, poz. 5). Nie jest zatem dopuszczalne wyrokowanie o istnieniu zagrożeń życia lub zdrowia odpowiadających tym cechom wyłącznie na podstawie faktu nieposiadania zezwolenia na prowadzenie apteki. Dlatego też zarzut naruszenia art. 145 ust 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo że organy obydwu instancji rozpoznały sprawę bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów ma okoliczność możliwości wystąpienia ryzyka bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi jest uzasadniony.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że są usprawiedliwione zarzuty obu skarg kasacyjnych, dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 120 ust.2 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt. 2 u.p.f. i w konsekwencji zarzuty niezasadnego oddalenia tych skarg.
Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych, sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Przede wszystkim należy podkreślić, że w przypadku wniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z: 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23, z 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 889/22, z 27 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 1610/21).
W ocenie NSA, Spółka wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, jakie negatywne dla niej konsekwencje miało niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), jakich w związku z tym nie dokonała czynności procesowych i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, niedoręczenie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz niedoręczenie zawiadomienia o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organy obu instancji (art. 10 § 2 k.p.a.), w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie uszczupliło to praw strony, która po otrzymaniu decyzji organu I instancji złożyła od niej odwołanie, a następnie skargę do sądu.
Na koniec, ustosunkowując się do skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, w której zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., należy zauważyć, że w istocie zarzuty te nie korespondują z treścią tych przepisów. Twierdzenie Rzecznika, że Sąd I instancji pominął jego stanowisko wyrażone w piśmie z 28 grudnia 2020 r., w którym argumentował, że zaskarżona decyzja została wydana w okolicznościach faktycznych wyłączających możliwość zastosowania art. 120 ust. 2 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f., nie stanowi jeszcze o naruszeniu przeze WSA w Warszawie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
O naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd oddalił skargę, mimo niekompletnych akt sprawy oraz gdyby oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, natomiast o naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. wówczas, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Takich okoliczności w sprawie nie stwierdzono i nie wskazał ich również Rzecznik w skardze kasacyjnej. Co więcej, w odniesieniu do uzasadnienia jego skargi kasacyjnej, należy dodać, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania wniosków, co do zastosowania prawa materialnego wyprowadzanych na podstawie akt sprawy ani oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji. Można dodać, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że w ten sposób nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez ten sąd. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu nie stanowi o naruszeniu tego przepisu (por. np. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt I FSK 703/21, z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1388/24, z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 551/22). Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z 28 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 819/24, z 8 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 2843/23, z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1871/23). Warto również dodać, że Sąd nie ma obowiązku odnosić się do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt III FSK 1005/22).
Uzasadniając odmowę przeprowadzenia dowodu w postępowaniu kasacyjnym, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA prezentowane są w tym zakresie dwa rozbieżne poglądy. Według jednego z nich NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1368/21). W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęto, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe, dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyroki NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, z 27 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2500/21, z 16 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 427/22; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia za pomocą uzupełniającego postępowania dowodowego, co więcej zarzuty procesowe skarg kasacyjnych nie zostały uznane za usprawiedliwione.
Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję GIF nakazującą unieruchomienie apteki prowadzonej przez skarżącą Spółkę jest wadliwy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę oceni zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem wytycznych, wynikających z niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., natomiast orzeczenie o zwrocie Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 500 złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, wydane zostało na podstawie art. 225 w zw. z art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym art. 15 pkt 9 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz.U. z 2025 r., poz. 769) w zw. z art. 39 tej ustawy.