II GSK 351/23

II GSK 351/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca zdanie odrebne/
Małgorzata Rysz /autor uzasadnienia/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Symbol z opisem
6176 Komornicy i syndycy upadłości
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1360/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-24
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 121
art. 19 ust. 1 pkt 2, art. 280, art. 281
Ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1360/22 w sprawie ze skargi A.M. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DWOIP-IV.6340.325.2020 w przedmiocie zawiadomienia o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza bezskuteczność zawiadomienia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DWOIP-IV.6340.325.2020 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia powołania na stanowisko komornika sądowego; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A.M. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. v.s.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 24 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1360/22 oddalił skargę A. M. (dalej: skarżący) na pismo Ministra Sprawiedliwości z 20 stycznia 2021 r. nr DWOIP-IV.6340.325.2020 w przedmiocie zawiadomienia o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z 23 listopada 2020 r. Minister Sprawiedliwości (dalej: Minister) zawiadomił skarżącego, że zgodnie z art. 281 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.k.s.), jego powołanie na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. wygaśnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r. Organ wskazał, że powołanie na stanowisko komornika osób, które przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy ukończyły 65 lat, wygasa z upływem 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy, nie później jednak niż z dniem ukończenia 70 roku życia. Skoro skarżący w dniu wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 2019 r. miał już ukończone 65 lat, jego powołanie wygaśnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r. Jednocześnie organ wskazał, że z urzędu stwierdza wygaśnięcie powołania, o czym skarżący zostanie poinformowany odrębnym pismem.
Zaskarżonym pismem z 20 stycznia 2021 r. Minister zawiadomił skarżącego, że zgodnie z art. 280 i art. 281 u.k.s., jego powołanie na stanowisko komornika wygasło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r.
Skarżący wniósł na powyższe pismo skargę do WSA w Warszawie. Podniósł, że procedura odwołania komornika z zajmowanego stanowiska ze względu na ukończenie przez niego 65 roku życia ukształtowana została jako postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przez Ministra z urzędu decyzji administracyjnej (art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s.) mogącej stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego.
WSA w Warszawie postanowieniem z 13 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 975/21 odrzucił skargę A. M. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżone pismo stanowiło jedynie informację o skutku wynikającym bezpośrednio z mocy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. M., postanowieniem z 13 stycznia 2022 r. o sygn. akt II GSK 2153/22, uchylił zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji stwierdzając, że zaskarżone pismo Ministra z 20 stycznia 2021 r. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która potwierdza jedynie skutek zdarzenia, które nastąpiło w określonym dniu, tj. 1 stycznia 2021 r. z mocy ustawy, niemniej stanowi faktyczną czynność organu dotyczącą uprawnień i obowiązków skarżącego z zakresu administracji publicznej, wynikających z przepisu prawa (art. 280 u.k.s.), która podlega kontroli przez sąd administracyjny. W ocenie NSA przyjęcie w tej sprawie, że komornik nie ma prawa do sądu w sprawie wygaśnięcia jego powołania na stanowisko komornika na podstawie art. 281 u.k.s. narusza konstytucyjne prawo do sądu.
Ponownie rozpatrując sprawę, WSA w Warszawie stwierdził, że skarga strony na pismo (czynność) Ministra z 20 stycznia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r. powołania na stanowisko komornika sądowego, jako niezasadna podlega oddaleniu.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżone pismo Ministra z 20 stycznia 2021 r., stanowiące "zawiadomienie" o wygaśnięciu powołania skarżącego na stanowisko komornika sądowego, odnosi się do jego uprawnień i obowiązków mających swoje źródło w przepisie powszechnie obowiązującym i stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
WSA analizując zasadnicze regulacje ustawy o komornikach sądowych, związane z zajmowaniem stanowiska przez komornika, tj.: art. 19 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 2 oraz art. 281 stwierdził, że przepis art. 281 u.k.s., który przewiduje, że powołanie na stanowisko komornika osób, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy ukończyły 65 lat, wygasa z upływem 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy, nie później jednak niż z dniem ukończenia 70 roku życia, stanowi przepis przejściowy dla art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. i pełni funkcję ochronną dla tych komorników sądowych, którzy w dacie wejścia w życie ustawy ukończyli 65 rok życia, ponieważ na jego mocy ustawodawca przedłużył okres zajmowania stanowiska o kolejne 2 lata, o ile w tym czasie nie ukończą oni 70 roku życia. WSA wskazał, że wprowadzenie tej regulacji było spowodowane skróceniem w ustawie o 5 lat maksymalnego wieku komorników – w stosunku do rozwiązań przewidzianych w poprzedniej regulacji art. 15a ust. 3a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1309; dalej: u.k.s.e.).
W ocenie WSA poza sporem pozostaje, że skarżący skorzystał z ochrony przewidzianej w art. 281 u.k.s. w zw. z art. 280 u.k.s., bowiem uwzględniając jego datę urodzenia (9 lutego 1952 r.), w dniu wejścia w życie ustawy miał skończone 66 lat. Organ powiadamiając skarżącego o terminie wygaśnięcia powołania wskazywał zatem jedynie jego podstawę prawną oraz termin, w którym ma ono nastąpić. Pismo to było czynnością o charakterze informacyjnym, potwierdzającą wiedzę organu co do określonych faktów.
Odnosząc się do zarzutów nierównego traktowania komornika w porównaniu z innymi zawodami prawniczymi o podobnym statusie, sąd pierwszej instancji wskazał, że tylko notariusze mają zagwarantowaną swobodę wykonywania pracy do 70-tego roku życia, bez wymogu uzyskania jakiejkolwiek dodatkowej zgody. Zawody takie jak sędziowie i prokuratorzy tej swobody nie mają, bowiem możliwość wykonywania pracy zawodowej do 70 roku życia istnieje o ile, po osiągnięciu 65 roku życia, uzyskają zgodę udzieloną odpowiednio przez Krajową Radę Sądownictwa lub Prokuratora Generalnego. Inne zawody prawnicze podlegają ogólnym zasadom ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przysługuje im emerytura po osiągnięciu wieku emerytalnego wynoszącego (obecnie) co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn. W świetle regulacji emerytalnych innych zawodów prawniczych, dyskryminacja komorników ze względu na wiek miałaby miejsce wówczas, gdyby stosowanie art. 281 u.k.s. było niekorzystnym odstępstwem od ogólnie powołanych zasad. Tymczasem analizowany przepis art. 281 u.k.s. umożliwił skarżącemu przedłużenie wykonywania zawodu do ukończenia 68 roku życia.
WSA podkreślił również, że w chwili powoływania skarżącego na stanowisko komornika sądowego, tj. dnia 24 lutego 1998 r., granica wiekowa odwołania komornika przez Ministra ze względu na wiek wynosiła 65 lat, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. Oznacza to, że przyjmując powołanie na stanowisko komornika sądowego skarżący był świadom tego, że powołanie zakończy się z dniem ukończenia przez niego 65 roku życia. Wskazana granica wiekowa obowiązywała do 2012 r., kiedy to ustawą z dnia 23 listopada 2012 r. o zmianie niektórych ustaw, w związku z podwyższeniem wieku emerytalnego, uchylono m.in. przepisy przewidujące odwołanie komornika, który ukończył 65. rok życia. Dopiero na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013 r. poz.829) zmieniono u.k.s.e., nadając nowe brzmienie m.in. art. 15a, gdzie po pkt 3 dodano pkt 3a w brzmieniu: "ukończył 70 rok życia".
Z tych przyczyn uznanie regulacji art. 281 u.k.s. za przepis stanowiący przejaw dyskryminacji bezpośredniej w rozumieniu art. 2 ust. 2 (a) dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólnej warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudniania i pracy (Dz.Urz.UE. L Nr 303, str. 16; dalej: dyrektywa 2000/78/WE), nie jest uzasadnione. Dokonane przez organ "zawiadomienie" o zastosowaniu art. 281 w związku z art. 280 ust. 1 u.k.s. było zdaniem sądu pierwszej instancji prawidłowe i nie naruszało art. 2 ust. 2 (a) i art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady, nie doszło również do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.
A. M. zaskarżył w całości wyrok sądu pierwszej instancji i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:
1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 dyrektywy nr 2000/78/WE oraz art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE (Dz.Urz.UE C 202, s.1; dalej: Karta Praw Podstawowych) w zw. z art. 281 u.k.s. poprzez ich błędną wykładnię, w konsekwencji której sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że w realiach niniejszej sprawy wygaśnięcie powołania skarżącego na stanowisko komornika sądowego ze względu na osiągnięcie określonego wieku i upływ określonego czasu od wejścia w życie ustawy o komornikach sądowych, na mocy przepisu art. 281 tej ustawy, nie stanowiło przejawu dyskryminacji bezpośredniej z uwagi na wiek i mogło wywołać skutki prawne przewidziane w ww. przepisie;
2. obrazę przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP polegającą na jego niewłaściwej wykładni, skutkującej uznaniem za dopuszczalne zastosowanie w odniesieniu do skarżącego przepisu art. 281 u.k.s. będącego sprzecznym z wywodzonymi z powołanej regulacji Ustawy Zasadniczej zasadami zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pismem z 25 października 2023 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił argumentację wniesionej skargi kasacyjnej z powołaniem się na wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 257/23 zapadły w analogicznej sprawie. Jednocześnie skarżący zmodyfikował wnioski skargi kasacyjnej i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; stwierdzenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. bezskuteczności zawiadomienia Ministra z 20 stycznia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia powołania skarżącego kasacyjnie na stanowisko komornika sądowego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej z uwagi na rodzaj i zawiłość sprawy oraz ponadprzeciętny nakład pracy adwokata (w sprawie odrzucono skargę, co zostało skutecznie zaskarżone skargą kasacyjną, a rozpoznanie sprawy opiera się na wieloaspektowej ocenie przepisów krajowych przez pryzmat prawa unijnego i zasad wynikających z Konstytucji RP).
W odpowiedzi pismem z 24 listopada 2023 r. Minister podtrzymał uprzednio zaprezentowane w sprawie stanowisko i odniósł się do argumentacji podniesionej przez skarżącego w piśmie z 25 października 2023 r.
Pismem z 30 listopada 2023 r. (które wpłynęło w dniu 5 grudnia 2023 r.) skarżący ponownie podkreślił, że w jego ocenie na mocy przepisów ustawy z 13 czerwca 2013 r. nabył prawo do wykonywania obowiązków komornika aż do 70. roku życia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna A. M. oparta została na obu podstawach kasacyjnych, bo jako podstawę strona wskazała art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak zarzuty tej skargi odnoszą się tylko do naruszeń prawa materialnego.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia bezskuteczności zawiadomienia Ministra z 20 stycznia 2021 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia powołania na stanowisko komornika sądowego.
W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 281 u.k.s. w związku z art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 dyrektywy nr 2000/78/WE oraz art. 2 Konstytucji RP, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu, że skarżącemu kasacyjnie wygasło powołanie na stanowisko komornika sądowego w związku z osiągnięciem przez niego wieku 65 lat, są zasadne.
NSA podziela stanowisko zawarte w przywołanym przez skarżącego judykacie w sprawie sygn. akt II GSK 257/23 o treściowej, funkcjonalnej oraz celowościowej tożsamości regulacji prawnej zawartej art. 19 ust. 1 pkt 2 oraz art. 281 u.k.s. Ocena zgodności z prawem kontrolowanego wyroku, a co za tym idzie zaskarżonej czynności w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia powołania na stanowisko komornika sądowego, która została podjęta przez organ nie może abstrahować od ocen i poglądów prawnych wyrażanych w jednolitym orzecznictwie odnośnie do art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. oraz jego związku z prawem unijnym, w tym zwłaszcza w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/78/WE (zob. np. wyroki NSA z: 12 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 435/22; 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 296/22; 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2281/21; 16 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1933/21 i II GSK 1794/21; 7 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1060/21 oraz II GSK 1278/21; 7 września 2021 r., sygn. akt II GSK 585/21 i II GSK 962/21; 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 560/20; 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II GSK 582/21; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA).
Z uzasadnienia projektu omawianej ustawy jasno i wyraźnie wynika bowiem, że istota treści, funkcji oraz celów ustanowienia przepisów art. 19 ust. 1 pkt 2 oraz art. 281 ustawy o komornikach sądowych, w przywołanym ich brzmieniu, były tożsame.
W zakresie odnoszącym się do założeń oraz motywów towarzyszących uchwaleniu wymienionej ustawy, z uzasadnienia jej projektu – w istotnym dla rozpatrywanej sprawy zakresie – wynika, że "[...] w art. 19 ust. 1 projektu ustawy uporządkowano kwestie związane z odwoływaniem przez Ministra Sprawiedliwości komornika z zajmowanego stanowiska. Wśród przesłanek odwołania komornika z urzędu wskazano [...] również ukończenie 65 roku życia. [...]. Przedstawione rozwiązanie w zakresie obniżenia górnej granicy wieku komornika jest uzasadnione szczególnymi okolicznościami towarzyszącymi wykonywaniu przez komornika sądowego czynności w terenie. Nie bez znaczenia jest bowiem stan fizyczny (kondycja) funkcjonariusza publicznego w odniesieniu do warunków oraz ryzyka związanego z osobistym wykonywaniem tego typu czynności. Stąd też zawód komornika sądowego wymaga, poza wysokimi kwalifikacjami prawniczymi, również szczególnej dobrej kondycji fizycznej i odporności psychofizycznej [...]. Podkreślenia wymaga, że komornik sądowy [...], jest funkcjonariuszem publicznym. Wykonuje on powierzone mu przez państwo zadania, będąc, jako organ egzekucyjny w sprawach cywilnych, organem władzy publicznej. Komornik, działając w ramach określonych ustawowo kompetencji, realizuje jedno z głównych zadań państwa, jakim jest zapewnienie przestrzegania prawa przez przymusowe wprowadzanie wyroków sądowych w życie. [...] w obowiązującym stanie prawnym cezura wieku obowiązuje także sędziów, którzy również są funkcjonariuszami publicznymi. [...] Biorąc pod uwagę powyższe oraz specyfikę zawodu komornika sądowego, należy stwierdzić, że uzasadnione przypuszczenie, iż osiągnięcie pewnego wieku (65 lat) uniemożliwi sprostanie przewidzianym ustawowo obowiązkom, a także wpłynie negatywnie na prawidłowy przebieg postępowania egzekucyjnego, jest przesłanką odwołania komornika z urzędu, która nie może zostać uznana za dyskryminującą. [...]. Zaproponowane rozwiązanie ma na celu przede wszystkim zapewnienie ochrony praw i interesów stron postępowania egzekucyjnego, znajdując tym samym uzasadnienie w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przewidującym, że ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanawiane wyłącznie, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, wolności i praw innych osób. [...] projektowana górna granica wieku dla komorników sądowych, określona jako 65 rok życia, wiąże się z osiągnięciem przez nich uprawnień emerytalnych i rozwiązanie to uwzględnia wspomnianą wyżej zasadę proporcjonalności. Zadania stojące przed komornikami sądowymi są bardziej wymagające fizycznie niż te, które wiążą się z wykonywaniem zawodu sędziego, czy prokuratora (którzy znakomitą większość czynności wykonują zza biurka). Wobec powyższego [...] uzasadnionym jest arbitralne określenie górnej granicy wieku dla funkcjonariuszy publicznych wykonujących określone zadania, jeżeli uzyskanie tego wieku wiąże się jednocześnie z uzyskaniem uprawnień do świadczeń emerytalnych [...] Wydaje się, że obecna maksymalna górna granica wieku określona na poziomie 70 lat jest równie arbitralna i odwoływanie się do wyniku badań lekarskich jest bezprzedmiotowe. Można zupełnie teoretycznie wyobrazić sobie przypadki, w których osoba ponad siedemdziesięcioletnia będzie w na tyle dobrym stanie fizycznym i psychicznym, aby wykonywać obowiązki komornika osobiście i w terenie. Jednak nie zmienia to faktu konieczności ustalenia maksymalnej granicy aktywności zawodowej tych funkcjonariuszy publicznych, z uwzględnieniem specyfiki ich służby. Co do zasady sędziowie i prokuratorzy również będą od 1 października 2017 r. przechodzić w stan spoczynku z ukończeniem 65 roku życia. [...] wydaje się, że brak przesłanek, aby automatycznie powielać te rozwiązania w odniesieniu do komorników sądowych, od których wymaga się osobistego wykonywania czynności terenowych i to w warunkach stresu zawsze towarzyszącego stosowaniu przymusu państwowego, zwłaszcza w jego najbardziej drastycznych postaciach jak np. eksmisje czy wprowadzanie w posiadanie nieruchomości. Należy zwłaszcza wskazać na okoliczność, że przy w miarę stałej, ograniczonej liczbie wpływających spraw egzekucyjnych, także liczba efektywnie działających kancelarii komorniczych musi być z natury rzeczy ograniczona. Stwierdzenie to musi być odniesione również do racjonalnego i oczekiwanego społecznie założenia, że wspomniana efektywność będzie rezultatem przede wszystkim samodzielnej pracy komorników sądowych."
O celu zaś, któremu w omawianym zakresie miała służyć nowa regulacja, należy wnioskować z kolei na tej podstawie, że z uzasadnienia jej projektu wynika, że "[...] Każde wydłużenie wieku emerytalnego odnoszące się do komorników sądowych uniemożliwia jednocześnie, a przynajmniej znacznie utrudnia, tworzenie kancelarii przez młodych komorników. Z dostępnych danych statystycznych wynika, że najlepiej funkcjonują kancelarie komornicze obecne »na rynku« od wielu lat i rozwinięcie działalności nowej kancelarii w rewirze takiego komornika nie jest łatwe. [...] Granica 65 lat pozwoli z jednej strony zabezpieczyć emerytalnie odchodzących komorników, z drugiej zaś umożliwi niezbędną wymianę pokoleniową w tym zawodzie."
Istnienie wspólnego mianownika przepisów art. 19 ust. 1 pkt 2 oraz art. 281 u.k.s. w przedstawionym wyżej rozumieniu, uzasadnia wniosek o pełnej aktualności ocen i poglądów prawnych wyrażonych w przywołanych orzeczeniach.
Podzielając te oceny i poglądy prawne NSA stwierdza, że na ich gruncie zostało wyrażone jednoznaczne stanowisko, a mianowicie, że art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. stanowi przejaw dyskryminacji bezpośredniej w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy Rady 2000/78/WE. Sąd drugiej instancji stwierdza jednocześnie, że przywołany przepis ustawy krajowej, jako niezgodny z wymogami prawa unijnego, nie może być stosowany, albowiem jak wynika z orzecznictwa TSUE, na sądzie krajowym spoczywa obowiązek zagwarantowania przestrzegania zasady niedyskryminacji – w tym przypadku ze względu na wiek – skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78/WE.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE, zakazana jest wszelka dyskryminacja, w szczególności ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną.
W tym też kontekście przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE zasada równego traktowania oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1 tej dyrektywy, co – w świetle lit. a) ust. 2 art. 2 – oznacza, że do celów ust. 1 dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku, gdy osobę traktuje się mniej przychylnie, niż traktuje się inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1 tejże dyrektywy. W tej mierze zaś, z orzecznictwa TSUE wynika, że zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy wymienionej dyrektywy, odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne (por. np. wyroki TSUE z: 6 listopada 2012 r., w sprawie C – 286/12; 5 lipca 2012 r. w sprawie C-141/11).
Przepisy, na podstawie których okoliczność osiągnięcia określonego w nich wieku dla celów przejścia na emeryturę skutkuje rozwiązaniem z mocy prawa stosunku pracy, należy niewątpliwie uznać za wprowadzające gorsze traktowanie osób, które ten wiek osiągnęły w relacji do pozostałych osób czynnych zawodowo. Takie przepisy wprowadzają zatem odmienne traktowanie bezpośrednio ze względu na wiek, o którym stanowi art. 2 ust. 1 i art. 2 ust, 1 lit. a) dyrektywy 2000/78/WE (por. wyrok TSUE w sprawie C-286/12, pkt 51; podobnie wyrok TSUE z 16 października 2007 r. w sprawie C-411/05, pkt 51; zob. w tej mierze również uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II PZP 13/08).
Zasada niedyskryminacji ze względu na wiek jest podstawową zasadą prawa Unii Europejskiej, a każdy wyjątek od niej powinien być uzasadniony celem publicznym z zakresu polityki społecznej (zob. np. wyrok TSUE z 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04; art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej).
Z kolei z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE wynika, że celami, które można uważać za zgodne z prawem w jego rozumieniu, i co za tym idzie za mogące uzasadnić odstępstwo od zakazu dyskryminacji ze względu na wiek, są cele z zakresu polityki społecznej, takie jak cele związane z polityką zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego.
Z orzecznictwa TSUE w omawianym zakresie wynika zaś, że obiektywne i racjonalne uzasadnienie stanowienia odstępstw od omawianej zasady nie może przebiegać w sposób dowolny, niemający racjonalnych podstaw. Tym samym na Państwa Członkowskie został nałożony obowiązek wykazania, że obrany cel, o którym mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, nie jest celem hipotetycznym, zaś jego realizacja jest konieczna i uzasadnia w rezultacie odejście od zasady niedyskryminacji ze względu na wiek. Do sądu krajowego należy zaś ustalenie, czy uregulowania, których dotyczy zawisły przed nim spór, mają zgodny z prawem cel i czy krajowe władze ustawodawcze lub wykonawcze mogą w sposób zasadny twierdzić, że przy wzięciu pod uwagę zakresu uznania, którym dysponują państwa członkowskie w zakresie polityki społecznej, wybrane środki są właściwe i konieczne dla osiągnięcia tego celu (pkt 52 wyroku TSUE z 5 marca 2009 r., w sprawie C-388/07).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ani z uzasadnienia projektu ustawy o komornikach sądowych, ani też z jej przepisów – w tym również art. 281 – nie wynika, aby projektodawca wykazał w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów stawianych przez prawo unijne, w tym zwłaszcza w sposób odwołujący się do obiektywnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentów, że mechanizm prawny wynikający ze stosowania art. 281 u.k.s. jest uzasadniony i odpowiada wymogom art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE.
Zwłaszcza, gdy opozycji do argumentów "natury zdrowotnej" podnieść należy, że tendencje demograficzne i niekwestionowany postęp w zakresie medycyny powodują, że jest faktem niezaprzeczalnym zwiększająca się długość życia oraz to, że ludzie dożywają starszego, czy wręcz podeszłego wieku w lepszej niż kiedyś kondycji, a struktura demograficzna społeczeństw zmienia się w stosunku do wcześniejszej w kierunku coraz większego odsetka ludzi starszych. Zatem uwzględnienie ewentualnej degradacji stanu zdrowia w stopniu uniemożliwiającym wykonywanie czynności zawodowych, może być w wystarczającym stopniu zapewnione przez poddawanie pracowników (funkcjonariuszy) okresowym badaniom lekarskim i okresowej ocenie stanu zdrowia, a nie arbitralnym (niższym niż w innych porównywalnych zawodach prawniczych) wyznaczeniu limitu wieku (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 582/21). W opozycji natomiast do prezentowanego w uzasadnieniu projektu ustawy argumentu z potrzeby uwzględnienia "umożliwienia niezbędnej wymiany pokoleniowej" trzeba stwierdzić, że tak określony cel – wobec lakoniczności jego uzasadnienia, a tym samym teoretycznej możliwości adaptowania tego rodzaju uzasadnienia dla potrzeb projektowania każdego innego tego typu rozwiązania – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie uzasadnia, że wprowadzona zmiana jest dopuszczalnym i zgodnym z dyrektywą wyjątkiem od zasady niedyskryminacji w zatrudnieniu ze względu na wiek. Wręcz przeciwnie, może raczej potęgować wątpliwości co do naruszania projektowanym rozwiązaniem wymienionej zasady. Jedynym argumentem w tym zakresie jest bowiem – co trzeba podkreślić – wyrażenie woli i zamiaru doprowadzenia do usunięcia starszych komorników i zastąpienia ich młodszymi (zob. w tej mierze również przywołany wyżej wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 582/21).
Wobec tego rodzaju deficytów – jasno i wyraźnie wynikających z uzasadnienia projektu ustawy – wymaga wyjaśnienia, że w celu odparcia zarzutu stosowania zakazanej dyskryminacji ze względu na wiek, konieczne jest spełnienie wysokich wymagań dowodowych. Z orzecznictwa luksemburskiego w omawianym zakresie wynika, że akceptowane przez TSUE dowody to przede wszystkim dokumenty krajowej procedury legislacyjnej mogące przedstawiać uwarunkowania polityczne, gospodarcze, społeczne, demograficzne, finansowe, czy analizujące sytuację na krajowym rynku pracy. Trybunał podkreślał również, że aby wykazać właściwy i konieczny charakter danego środka, środek ten nie może okazać się nierozsądny z punktu widzenia realizowanego celu i musi być oparty na informacjach, których wartość dowodową oceni sąd krajowy. Informacje te mogą zawierać w szczególności dane statystyczne (por. w tej mierze wyroki TSUE z: 5 marca 2009 r. w sprawie C-388/07; 21 lipca 2011 r. w sprawie C-159/10; por. również M. Domańska, Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek w orzecznictwie TS, Europejski Przegląd Sądowy 2011 r., nr 4; za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II GSK 560/20 i II GSK 582/21).
Przedstawione argumenty przekonują o zasadności zarzutów kasacyjnych, a co za tym idzie o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
Sąd pierwszej instancji w niedostatecznym stopniu uwzględnił znaczenie konsekwencji wynikających z przywołanej regulacji unijnej, w tym zwłaszcza jej funkcji odnośnie do przyjętych na gruncie art. 281 u.k.s. rozwiązań prawnych, których istota, funkcje i cele są tożsame z rozwiązaniami zawartymi w art. 19 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tym samym, w pełni zasadne jest przyjęcie, że istota oraz funkcje przywołanej regulacji unijnej, wobec ich ochronnego charakteru, nie mogły być pomijane w procesie kontroli zaskarżonego działania organu, albowiem stanowiły i wyznaczały one zasadnicze kryteria podejścia do rozumienia art. 281 u.k.s., a w konsekwencji do oceny legalności kontrolowanego działania Ministra.
W świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony należało więc uznać wniosek, że art. 281 u.k.s. nie odpowiada wymogom prawa UE w zakresie odnoszącym się do zasady niedyskryminacji ze względu na wiek. W rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się zatem przesłanki do odstąpienia od jego stosowania, jako naruszającego wymienioną zasadę ogólną.
Przedstawione argumenty nie pozostają bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 2 Konstytucji RP – co nie pozostaje również bez wpływu na konsekwencje wynikające z dokonanej ad casum oceny art. 281 ustawy o komornikach sądowych ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym. Zwłaszcza, że przyjęcie w art. 281 u.k.s. mechanizmu wygaszenia powołania, z uwagi na konieczność realizacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, nie realizuje funkcji ochronnej.
Mając zatem na uwadze, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na pismo (czynność) z 20 stycznia 2021 r. stwierdzające wygaśnięcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r. powołania na stanowisko komornika sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta jest zasadna, w związku z czym należało ją uwzględnić i stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności.
W związku z powyższym, NSA na podstawie art. 188 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.