II GSK 2569/21

II GSK 2569/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 244/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-06-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, art. 13b ust. 4 pkt 1 lit. a, art. 13b ust. 4 pkt 3, art. 13f ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 10, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 67 ust. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1540
art. 60 par. 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 244/21 w sprawie ze skargi S.K. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 30 lipca 2020 r. nr XXII/551/20 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 czerwca 2021r., sygn. akt I SA/Gl 244/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę S.K. (dalej też: "strona", "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 30 lipca 2020 r. nr XXII/551/20 w przedmiocie pobierania opłat za parkowanie.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z żądaniem skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.:
1) obrazę art. 10 i art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, że upoważnienie rady gminy zawarte w art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p.") pozwala na wyłączenie w akcie prawa miejscowego zasady wynikającej z art. 60 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zakresie sposobu i terminu zapłaty opłaty za parkowanie;
2) obrazę art. 13b ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie, że opłata uiszczona za postój nie podlega zwrotowi, w sytuacji gdy opłata uiszczona jest wyższa od należnej rozumianej jako odpowiadającej rzeczywistemu czasowi postoju;
3) obrazę art. 72 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, że opłata za parkowanie uiszczona w wysokości wyższej niż odpowiadająca czasowi faktycznego postoju nie stanowi nadpłaty w rozumieniu ustawy;
4) obrazę art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. poprzez uznanie, że zakres tej delegacji tj. określenie sposobu pobierania opłaty obejmuje także ustalenie kiedy opłata podlega zwrotowi, a kiedy jest bezzwrotna;
5) obrazę art. 13f ust. 2 u.d.p. poprzez uznanie, że zakres tej delegacji w zakresie ustalenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej obejmuje także możliwość ustalenia sposobu powstania opłaty, a w szczególności, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje z mocy prawa;
6) obrazę art. 189b k.p.a. poprzez uznanie, że opłata dodatkowa nie jest administracyjną karą pieniężną;
7) art. 60 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: "u.f.p.") poprzez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje z mocy prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej;
8) art. 2 § 2 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje z mocy prawa bez konieczności wydawania decyzji w przedmiocie jej ustalenia.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Rada Miasta Katowice, udzielając odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył wskazanych w jej zarzutach przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała nr XXII/551/20 Rady Miasta Katowice z dnia 30 lipca 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta Katowice (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2020 r., poz. 3041). Jako podstawę wydania wskazano w niej m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 13b ust. 3 i ust. 4 pkt 1 lit. a, 2, 3, art. 13f ust. 2 u.d.p. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Skarżący w skardze do Sądu I instancji domagał się:
1) stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 i § 4 ust. 5 załącznika do uchwały XXII/551/20 Rady Miasta Katowice z dnia 30 lipca 2020 r zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta Katowice,
2) stwierdzenia nieważności § 1 załącznika do uchwały wskazanej w pkt 1 w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość uiszczenia opłaty za parkowanie w sposób przewidziany w art. 60 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, tj. bezgotówkowo na rachunek bankowy.
Skarżący wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały kwota opłaty za niewykorzystany czas postoju nie podlega zwrotowi. Zgodnie zaś z § 4 ust. 5 zaskarżonego załącznika do uchwały obowiązek dokonania opłaty dodatkowej wynikającej z nieuiszczenia opłaty za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta Katowice powstaje z mocy prawa i jego powstanie jest niezależne od faktycznego otrzymania zawiadomienia opisanego w ust. 2.
Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z § 1 zaskarżonego załącznika opłatę za postój pojazdów uiszcza się poprzez:
1) wniesienie opłaty przy pomocy aplikacji mobilnej jednego z operatorów wskazanych przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Katowicach (MZUiM),
2) wniesienie opłaty w automatach do poboru opłat za postój pojazdów (parkomaty),
3) wniesienie opłaty abonamentowej gotówką do kasy MZUiM znajdującej się w Katowicach na ul. Warszawskiej 19 lub przelewem na wskazany w zarządzeniu Prezydenta Miasta Katowice rachunek bankowy za korzystanie z czasowego lub całodobowego zastrzeżonego stanowiska postojowego (koperty), oraz za "kartę mieszkańca" i "kartę parkingową" dla przedsiębiorców,
4) wniesienie opłaty abonamentowej przelewem na wskazany w zarządzeniu Prezydenta Miasta Katowice rachunek bankowy za "kartę pojazdu współdzielonego" dla operatorów floty.
Według skarżącego zaskarżone przez niego postanowienia naruszają prawo.
W ocenie Sądu I instancji, żaden z podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wskazanych przez skarżącego jednostek redakcyjnych kwestionowanej uchwały nie zasługiwał na uwzględnienie i tym samym nie mogły odnieść skutku żądania skargi, dotyczące stwierdzenia nieważności wskazanych przez skarżącego postanowień tej uchwały. Wskazane przez skarżącego jednostki redakcyjne zaskarżonej uchwały odpowiadają bowiem prawu.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej obrazy art. 10 i art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, że upoważnienie rady gminy zawarte w art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych pozwala na wyłączenie w akcie prawa miejscowego zasady wynikającej z art. 60 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zakresie sposobu i terminu zapłaty opłaty za parkowanie, należy wskazać, że norma z art. 10 Konstytucji RP dotyczy podziału władzy i nie mogła stanowić podstawy skutecznego zarzutu w tej sprawie, a w szczególności nie można stwierdzić, że Sąd I instancji w jakikolwiek sposób wkroczył w kompetencję władzy wykonawczej lub ustawodawczej. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że przepis art. 10 Konstytucji RP dzieli się na dwie jednostki redakcyjne (ustępy), a skarżący nie wskazał konkretnie, której z tych jednostek dotyczy analizowany zarzut.
Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wskazywanego naruszenia art. 94 Konstytucji RP. W świetle art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. Analizując cytowany przepis, należy dojść do wniosku, że Konstytucja pozwala organom samorządu terytorialnego ustanawiać akty prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a więc zezwala tym organom na poruszanie się jedynie w granicach upoważnień ustawowych.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, którą pobiera się z tytułu zajęcia miejsca parkingowego w celu postoju pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, w określone dni oraz godziny lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 13 b ust. 4 pkt 3 u.d.p. rada ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Przez pojęcie "sposób" należy rozumieć formę, zasadę czy też ogół czynności technicznych umożliwiających osiągnięcie celu w postaci dokonania opłaty za parkowanie w strefie. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy zwrot "sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Niewątpliwie chodzi tu zatem o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. Ustawa o drogach publicznych nie narzuciła zatem organom stanowiącym gmin sposobu poboru opłaty, pozostawiając im dokonanie wyboru formy (metody), w jakiej będzie ona uiszczana. Rada Miasta Katowice, przyjmując różne możliwości płacenia za parkowanie w strefie, określiła kilka wariantów uiszczania opłaty, pozostawiając osobom korzystającym ze strefy płatnego parkowania wybór metody regulowania tych opłat. W ramach przyjętych wariantów ponoszenia opłat za parkowanie istnieją więc alternatywne metody regulowania płatności, co także mieści się w zakresie semantycznym zwrotu "sposób pobierania opłaty" i świadczy, że ustawowy obowiązek określenia sposobu pobierania opłaty został przez Radę wypełniony, poprzez sprecyzowanie w § 1 załącznika metod uiszczenia należnych opłat.
Użytkownikom strefy, w tym skarżącemu, zapewniono alternatywne możliwości uiszczenia opłaty np. przy użyciu elektronicznych form płatności i wyłącznie od woli skarżącego lub osób zamierzających korzystać z miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania zależy wybór sposobu uiszczenia opłaty. Przewidziane regulaminem poboru opłat wniesienie opłaty przy pomocy aplikacji mobilnej jest również bezgotówkową formą uiszczenia opłaty za parkowanie. Skarżący ma zatem możliwość uiszczenia opłaty za parkowanie w formie bezgotówkowej.
Choć z punktu widzenia skarżącego brak każdorazowo możliwości płatności przelewem na rachunek bankowy może wskazywać na pewne niedogodności w płaceniu za parkowanie, nie można jednak na tej płaszczyźnie wywodzić, że wskutek tego rodzaju rozwiązań ucierpiał interes prawny skarżącego. Kwestionowane przepisy uchwały nie powodują przy tym sytuacji nierównego traktowania skarżącego względem innych osób korzystających ze strefy płatnego parkowania.
Nie mogły również odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie żądania skarżącego stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiącego, że kwota opłaty za niewykorzystany czas postoju nie podlega zwrotowi.
Trafnie Sąd I instancji zauważył, iż zakończenie parkowania przez upływem zadeklarowanego czasu parkowania nie czyni uiszczonej opłaty za postój nienależną, gdyż pomimo wcześniejszego zakończenia parkowania w dalszym ciągu, aż do czasu upływu zadeklarowanego czasu w danym dniu, parkowanie jest możliwe, bez powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Należy podkreślić, iż czas faktycznego postoju w strefie zależy od wyłącznie od korzystającego z tej strefy. Korzystający ze strefy płatnego parkowania, wnosząc opłatę sam deklaruje czas postoju, w którym może korzystać z miejsca postojowego w strefie płatnego parkowania oraz w jakiej wysokości uiszcza opłatę za postój. Skoro czas faktycznego postoju w strefie zależy od wyłącznie od korzystającego z tej strefy, to skrócenie czasu postoju nie stanowi podstawy do uznania, iż opłata uiszczona jest wyższa od należnej. Jeżeli bowiem opłata została wniesiona w wysokości prawem przewidzianej, to nie może być ona nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej.
Zdaniem NSA niezasadne są także pozostałe zarzuty kasacyjne. Ich konstrukcja zasadza się na założeniu, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem Sąd I instancji przyznaje, że opłata dodatkowa za parkowanie ma źródło w ustawie, a nie indywidualnym akcie administracyjnym. We wszystkich tych przypadkach strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia stosownych przepisów Ordynacji podatkowej i u.f.p. i kwalifikuje te naruszenia jako naruszenia prawa materialnego.
Zarzuty tak skonstruowane są nietrafne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w tych zarzutach chodzi o brak wydania decyzji. Decyzja to forma działania administracji, zatem problematyka dotycząca tej materii to także zagadnienie procesowe, a nie tylko materialne. Z kolei stawianie zarzutów w niewłaściwej podstawie kasacyjnej to błąd formalny skargi, który uniemożliwia jej rozpoznanie. Wniosek ten wypływa wprost z przepisów prawa, które określają skargę kasacyjną na gruncie p.p.s.a. jako środek prawny sformalizowany. Z tego powodu przepisy powierzają jej sporządzenie profesjonalnemu podmiotowi. Zarzuty postawione w niewłaściwej podstawie kasacyjnej zawsze prowadzą do ich niezasadności. Zatem już tylko z tego powodu należałoby uznać je za nieskuteczne. Jednak niezależnie od tego, gdyby nawet były formalnie poprawne, to i tak byłyby nietrafne. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie ma źródło w przepisach prawa i nie wymaga on konkretyzacji w decyzji (por. wyroki NSA z: 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1683/15; 3 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 844/22; 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1944/19; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA).
Skoro więc wskazany obowiązek powstaje z mocy prawa, to w tym zakresie nie prowadzi się postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, gdy przysługuje mu w tym zakresie norma kompetencyjna do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W analizowanym stanie prawnym ustawodawca normy takiej nie przewidział, co jest konsekwencją braku przedmiotu rozstrzygania w sprawie, skoro obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy samego prawa.
Nie mógł także zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 189b k.p.a. w związku z art. 67 ust. 2 u.f.p., co miało być skutkiem błędnego uznania przez WSA, że opłata dodatkowa nie jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. i nie stosuje się do niej przepisów tego kodeksu.
Podkreślić trzeba, że opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania (analogicznie opłaty dodatkowe) nie mają związku z naruszeniem zakazu lub niedostosowaniem się do nakazu określonego w przepisach prawa, z którymi ustawodawca wiąże nałożenie pieniężnych kar administracyjnych. Charakter tych opłat wynika z przesłanek ich powstania, które zostają zrealizowane w konkretnym, obiektywnie występującym stanie faktycznym, w którym realizuje się obowiązek świadczenia pieniężnego na rzecz uprawnionego podmiotu (gminy) z tytułu samego faktu postoju samochodu na miejscu wyznaczonym dla postoju pojazdów, znajdującym się w strefie płatnego parkowania. Strefą taką jest obszar, dla którego właściwa rada gminy wprowadziła odpłatność za zajęcie wyznaczonego w nim miejsca postoju.
Ma to istotne znaczenie dla oceny charakteru prawnego powstającego z tego tytułu obowiązku, gdyż zachowanie się użytkownika drogi publicznej, polegające na postoju pojazdu, którym ten użytkownik dysponuje, jest w sposób zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i z tej racji nie jest zagrożone sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji. Sankcja taka, o ile prawidłowo zostaje określona w ustawie, nakładana jest bowiem jedynie w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu (art. 189b k.p.a.).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.