II GSK 2554/24

II GSK 2554/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III SA/Gl 516/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1 i 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 320
art. 40 ust. 2, 7, 8 i 9
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Dąbrowa Górnicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 516/24 w sprawie ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.318.2024 w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 516/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r., w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Dąbrowa Górnicza, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320; powoływanej dalej jako: u.d.p.), poprzez błędną wykładnię ust. 8 i 9 poprzez błędne założenie, że ustalenie odrębnych wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego pod ogródki przy lokalach gastronomicznych, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej w wyniku zastosowania kryteriów ustalania stawek nieznanych ustawie i uznanie przy tym, że przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. stanowi katalog zamknięty kryteriów różnicowania opłat, a ponadto pominięcie celów z art. 40 ust. 2 u.d.p., które też powinny być brane przy ustalaniu wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, bowiem korelują z kryteriami określonymi w art. 40 ust. 9 u.d.p., a Sąd I instancji w ogóle nie zastosował przepisu ust. 2 do oceny prawidłowości i legalności uchwały oraz rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody;
2. przepisów postępowania, a to art. 148 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mające wpływ na zaskarżone orzeczenie sądu, polegające na nieuchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.318.2024. w sytuacji, kiedy takie uchylenie winno nastąpić z uwagi na to, że uchwała Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej LXIV/1137/2024 nie narusza przepisów prawa z uwagi na zarzut nr 1.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 40 ust. 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że uchwała ustalająca wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego nie może różnicować stawek za zajęcie tego pasa w oparciu o kryterium rodzaju działalności prowadzonej na zajętym odcinku pasa drogowego w ramach jednej kategorii zajęcia pasa określonej w art. 40 ust. 9 u.d.p.
Jako, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w tym zakresie w zaskarżonym wyroku, to nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przepisu tego wynika, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto dodać należy, że normy kompetencji "prawotwórczej" powinny być interpretowane w sposób ścisły. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, opubl. OTK 2000/5/141). Dlatego wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego jest oceniane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2460/13 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontrolowanej sprawie podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Przypomnieć należy, że przepisem art. 40 ust. 8 tego aktu ustawodawca przyjął, iż wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, przy czym dla określonych przypadków zajęcia pasa drogowego zastrzeżono górną granicę stawki, nie określając stawki minimalnej. Dodatkowo, w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały, zgodnie z ust. 9 cytowanego artykułu, przy ustaleniu stawek uwzględniało się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; zajętą część drogi; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia obcego umieszczonego w pasie drogowym.
Powyższy przepis daje zatem możliwość zróżnicowania stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ze względu na określone w nim przesłanki. Taki też pogląd został wyrażony w zaskarżonym wyroku.
Jak zasadnie w tym zakresie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (zob. m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 1829/13; z dnia 8 maja 2015 r.; sygn. akt II GSK 1017/14; z dnia 13 maja 2015 r.; sygn. akt II GSK 681/14, z dnia 14 stycznia 2016 r.; sygn. akt II GSK 2693/14; z dnia z dnia 13 września 2016 r.; sygn. akt II GSK 649/15; z dnia z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II GSK 1063/17 oraz z dnia 1 grudnia 2020 r.; sygn. akt II GSK 1000/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, że podejmując w oparciu o normę ustawową akty prawne, w tym prawa miejscowego, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą (art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych), co z reguły wiąże się z istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r.; sygn. akt II GSK 1017/14 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wyżej podkreślono, enumeratywne wyliczenie czynników, które winna uwzględnić rada powiatu ustalając stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, oznacza, iż organ nie może brać pod uwagę innych czynników. Powinien jedynie zastosować kryteria, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Inna interpretacja byłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalna w świetle zasady równego traktowania podmiotów i wiążącego się z tą zasadą zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Jak wynika z powyższego sama możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest kwestionowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 151/08, LEX nr 534818; wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r.; sygn. akt II GSK 1017/14 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnieniu tej możliwości nie zaprzecza także NSA orzekający w sprawie. Jednakże różnicowanie to może się wyłącznie opierać na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących, czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego.
Ponownie należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny wskazywany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek wedle kryteriów niewskazanych w ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r.; sygn. akt II GSK 1017/14 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem NSA prawidłowe jest zatem stanowisko WSA i organu nadzoru, że w art. 40 ust. 9 u.d.p. wśród kryteriów różnicujących stawki opłat za zajęcie pasa drogowego ustawodawca nie wymienia:
- kryterium celowego (odnoszącego się szczegółowo do celów w jakim urządzenia bądź obiekty zostały umieszczone w granicach pasa drogowego albo dopuszczającego - z uwagi na określone rodzaje aktywności - takie kryterium determinujące różne stawki opłat zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały dodającej do uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 24 listopada 2021 r., w sprawie ustalenia dla dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta, wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - § 9 ust. 3);
oraz
- kryterium czasowego (temporalnego) odnoszącego się do zajęcia pasa drogowego w danym okresie roku kalendarzowego (takie kryterium wynika z § 1 zaskarżonej uchwały – dodającej do ww. uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 24 listopada 2021 r. - § 9 ust. 3 pkt 1 i 2).
Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż skoro zatem przepisy ustawy o drogach publicznych, które - jak wskazano wcześniej - stanowiły podstawę podjęcia kwestionowanej uchwały nie upoważniały Rady Miejskiej Dąbrowa Górnicza do wprowadzenia w treści zaskarżonej uchwały dodatkowych, nieznanych ustawie o drogach publicznych kryteriów ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazane regulacje uchwały ocenić należało jako przyjęte z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a., który ma charakter wynikowy, stanowiący o tym, że sąd - uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru - uchyla ten akt.
Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.