II GSK 2552/15

II GSK 2552/15 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2015-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Zajda /przewodniczący sprawozdawca/
Zofia Borowicz
Zofia Przegalińska
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Prawo miejscowe
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
II GSK 1360/13 - Postanowienie NSA z 2015-09-16
I SA/Kr 14/13 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-03-12
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 161 par. 1 pkt 3, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Policealnej Szkoły Ekonomicznej Ż., Policealnej Szkoły Prawa i Administracji Ż., Policealnej Szkoły Informatyki Ż., Policealnej Szkoły Urządzeń Sanitarnych Ż., Policealnej Szkoły Organizacji Reklamy Ż., Policealnej Szkoły Budownictwa Ż., Policealnej Szkoły Kosmetyki Ż., Policealnej Szkoły Centrum Nauki i Biznesu Ż., Policealnej Szkoły Rachunkowości Ż., Policealnej Szkoły Fryzjerstwa Ż., Policealnej Szkoły Hotelarstwa Ż., Policealnej Szkoły Bezpieczeństwa i Higieny Pracy Ż., Policealnej Szkoły Spedycji Ż., Policealnej Szkoły Logistyki Ż., Policealnej Szkoły Informatyki Naukowej Ż., Policealnej Szkoły Gastronomii Ż., Policealnej Szkoły Fotografii Ż., Szkoły Detektywów i Ochrony Fizycznej Mienia Rutkowski i Czerwiński, Policealnej Szkoły Zawodowej Ż., Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Ż., Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 14/13 w sprawie ze skarg Policealnej Szkoły Ekonomicznej Ż., Policealnej Szkoły Prawa i Administracji Ż., Policealnej Szkoły Informatyki Ż., Policealnej Szkoły Urządzeń Sanitarnych Ż., Policealnej Szkoły Organizacji Reklamy Ż., Policealnej Szkoły Budownictwa Ż., Policealnej Szkoły Kosmetyki Ż., Policealnej Szkoły Centrum Nauki i Biznesu Ż., Policealnej Szkoły Rachunkowości Ż., Policealnej Szkoły Fryzjerstwa Ż., Policealnej Szkoły Hotelarstwa Ż., Policealnej Szkoły Bezpieczeństwa i Higieny Pracy Ż., Policealnej Szkoły Spedycji Ż., Policealnej Szkoły Logistyki Ż., Policealnej Szkoły Informatyki Naukowej Ż., Policealnej Szkoły Gastronomii Ż., Policealnej Szkoły Fotografii Ż., Szkoły Detektywów i Ochrony Fizycznej Mienia Rutkowski i Czerwiński, Policealnej Szkoły Zawodowej Ż., Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Ż., Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia [...] stycznia 2010 r.; nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji postanawia: uchylić zaskarżony wyrok w punkcie I sentencji i w tym zakresie umorzyć postępowanie sądowe.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 12 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 14/13 oddalił skargę Policealnej Szkoły Ekonomicznej Ż., Policealnej Szkoły Prawa i Administracji Ż., Policealnej Szkoły Informatyki Ż., Policealnej Szkoły Urządzeń Sanitarnych Ż., Policealnej Szkoły Organizacji Reklamy Ż., Policealnej Szkoły Budownictwa Ż., Policealnej Szkoły Kosmetyki Ż., Policealnej Szkoły Centrum Nauki i Biznesu Ż., Policealnej Szkoły Rachunkowości Ż., Policealnej Szkoły Fryzjerstwa Ż., Policealnej Szkoły Hotelarstwa Ż., Policealnej Szkoły Bezpieczeństwa i Higieny Pracy Ż., Policealnej Szkoły Spedycji Ż., Policealnej Szkoły Logistyki Ż., Policealnej Szkoły Informatyki Naukowej Ż., Policealnej Szkoły Gastronomii Ż., Policealnej Szkoły Fotografii Ż., Policealnej Szkoły Detektywów i Ochrony Fizycznej Mienia Rutkowski i Czerwiński, Policealnej Szkoły Zawodowej Ż., Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Ż., Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Ż. w części dotyczącej § 8 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w T. z [...] stycznia 2010 r., Nr [...], w przedmiocie trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie tj. § 7 w/w uchwały.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] stycznia 2010 r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji. Uchwała ta w § 8 ust. 4 regulowała sposób rozliczania udzielonej dotacji, wskazując na obowiązek opisywania dokumentów księgowych obrazujących wydatki objęte dotacją w następujący sposób: "Sfinansowano z dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasta T. do wysokości...zł".
Po wezwaniu Rady Miasta T. do usunięcia naruszenia prawa, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Policealna Szkoła Ekonomiczna Ż. i inne ww. podmioty domagały się stwierdzenia nieważności § 8 ust. 4 oraz § 7 uchwały z [...] stycznia 2010 r., wskazując na naruszenie art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572) poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu kwestionowanego aktu. W uzasadnieniu środka prawnego podniesiono, że organy jednostek samorządu terytorialnego są na podstawie delegacji ustawowej upoważnione jedynie do określania w drodze aktu prawa miejscowego trybu i zakresu, nie zaś kontroli wydatkowania dotacji. Natomiast przepis § 7 uchwały wprowadza możliwość wstrzymania udzielania dotacji w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującym prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę w zakresie zaskarżonego § 8 ust. 4 uchwały oraz umorzył postępowanie w zakresie § 7 uchwały Rady Miejskiej w T. z [...] stycznia 2010 r.
Stwierdził, że postępowanie zakresie § 7 uchwały stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na wydaną - przed rozpoznaniem skargi - uchwałę nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., orzekającą nieważność uchwały nr [...] z [...] stycznia 2010 r. w zakresie § 3 ust. 3-5, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 oraz § 7. Powyższe uzasadniało umorzenie postępowania w części, w jakiej dotyczy § 7 uchwały.
Odnośnie zakwestionowanego przez skarżących przepisu § 8 ust. 4 uchwały Sąd I instancji stwierdził, że nie jest on sprzeczny z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie wykracza poza zakres delegacji z niego wynikającej, jak również nie jest sprzeczny z art. 94 Konstytucji RP oraz przepisami innych ustaw. Kwestionowany przepis nie narzuca dodatkowych obowiązków, które muszą być spełnione, aby otrzymać dotację, a co w istocie stanowiłoby naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Regulacja z § 8 ust. 4 uchwały wskazuje jedynie, w jaki sposób skarżący mają rozliczyć uzyskane wcześniej dotacje. Zdaniem Sądu I instancji dotacja, o której mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty ma charakter podmiotowo celowy, jest udzielana jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej. Zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji", ponieważ daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d. W ocenie Sądu, obowiązek umieszczenia na dokumentach księgowych adnotacji opisanej w § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały służy rzetelnej kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i innym placówkom z budżetów tych jednostek. Stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zobowiązują beneficjenta do prowadzenia rozbudowanej księgowości związanej z dotacją, a czynienie stosownych zapisków na fakturach i innych dokumentach księgowych nie wiąże się z dużą uciążliwością, bowiem nie wymaga zatrudnienia dodatkowego pracownika ani poniesienia wysokich kosztów.
Powyższy wyrok zaskarżyła Policealna Szkoła Ekonomiczna Ż. i inni uczestnicy postępowania, wnosząc o jego uchylenie w części oddalającej skargę na uchwałę, przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Naruszenie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) w związku z art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz w związku z § 8 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w T. z [...] stycznia 2010 r. poprzez naruszenie prawa materialnego, z uwagi na wydanie uchwały z naruszeniem zasady przyznawania i rozliczania dotacji;
2. Naruszenie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz w związku z § 8 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w T. z [...] stycznia 2010 r. poprzez naruszenie prawa materialnego, z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 30 października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. w sprawie sygn. akt I SA/Kr 1446/14, w której przedmiotem postępowania była m.in. ważność przepisu § 8 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2010 r.
Postępowanie w sprawie zostało podjęte postanowieniem NSA z 16 września 2015 r., w związku z uprawomocnieniem się wyroku WSA w K. w sprawie sygn. akt I SA/Kr 1446/14, którym to orzeczeniem stwierdzona została m.in. nieważność przepisu § 8 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 189 ppsa, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia podstaw prawnych umorzenia, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i umorzenia postępowania. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ppsa jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Obowiązek uchylenia zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 189 ppsa odnosi się nie tylko do przypadków odrzucenia skargi, ale również umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, a więc do sytuacji wskazanych w art. 161 ppsa (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). NSA ma obowiązek z urzędu badać, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania.
Przesłanki umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego wymienione zostały w art. 161 § 1 ppsa. Zgodnie z pkt 3 wskazanego przepisu sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że 10 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę H. T. (sygn. akt I SA/Kr 399/12) na uchwałę Rady Miasta T. z [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia dotacji, w zakresie jej § 8 ust. 3, 4 i 5. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone skargą kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1482/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W jego następstwie WSA w K. wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. Akt I SA/Kr 1446/14 stwierdził nieważność § 8 ust. 3, 4 i 5 kwestionowanej uchwały Rady Miasta T. z [...] stycznia 2010 r. Orzeczenie to uprawomocniło się 20 stycznia 2015 r.
W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że zanim w niniejszej sprawie zapadł wyrok Sądu pierwszej instancji, uchwała Rady Miasta T. z [...] stycznia 2010 r., nr [...] była wcześniej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, która ostatecznie doprowadziła do stwierdzenia jej nieważności w zakresie m.in. przepisu § 8 ust. 4. W dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, tj. 12 marca 2013 r., na rozpoznanie oczekiwała skarga kasacyjna od wyroku z 10 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 399/12. W tej sytuacji Sąd winien po wniesieniu skargi w sprawie zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, bowiem rozstrzygnięcie zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.
Skoro zakwestionowane przez stronę skarżącą zapisy uchwały nr [...] zostały po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie wyeliminowane z przestrzeni prawnej z mocą ex tunc, procedowanie przed tym Sądem w tym przedmiocie należało zatem uznać za bezprzedmiotowe, a w konsekwencji postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa.
Uzasadnione jest więc uchylenie wyroku Sądu I instancji i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.