II GSK 255/07

II GSK 255/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Czesława Socha
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
III SA/Łd 395/06 - Wyrok WSA w Łodzi z 2007-02-27
II GSK 483/08 - Wyrok NSA z 2008-12-12
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Cezary Pryca (spr.) NSA Czesława Socha Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 395/06 w sprawie ze skargi D. R. na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia 8 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o uchylenie zarządzenia w przedmiocie powołania gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 395/06, oddalił skargę D. R. - P.H.U. "[...]" (dalej: skarżący) na zarządzenie Wójta Gminy L. z 8 stycznia 2003 r., nr [...], w przedmiocie wniosku o uchylenie zarządzenia w sprawie powołania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym. Zaskarżonym zarządzeniem z 8 stycznia 2003 r. Wójt Gminy L., działając na podstawie art. 41 ust. 3 i 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.), powołał gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych. W treści zarządzenia wymieniono imiennie członków komisji wskazując jednocześnie, że do zadań komisji w szczególności należy inicjowanie zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz podejmowanie czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osób uzależnionych od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Następnie zarządzeniem z 7 października 2003 r. Wójt Gminy L. uzupełnił skład osobowy komisji o jednego członka.
Pismem z 2 czerwca 2006 r. D. R. wezwał Wójta Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z wydaniem zarządzenia z 8 stycznia 2003 r. Wskazał, że w skład komisji powinny wchodzić osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a osoby wymienione w zarządzeniu takiego przeszkolenia w momencie powołania nie posiadały. Ponadto podniósł, że w skład komisji wchodzi Wójt Gminy L. jako jej przewodniczący, a jednocześnie do kompetencji wójta należy wydawanie zezwoleń na sprzedaż alkoholi, do czego konieczne jest uzyskanie pozytywnej opinii tejże właśnie komisji. D. R. wskazał, że w związku z posiadaniem zezwolenia na sprzedaż alkoholu i przyszłą koniecznością ubiegania się o takie zezwolenie, jego interes prawny jest uzasadniony.
W odpowiedzi na powyższe pismo, Wójt Gminy L. poinformował skarżącego, że z treści przepisu art. 41 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie wynika, aby osoby wchodzące w skład komisji musiały być przeszkolone z chwilą powołania. Ponadto ustawodawca nie wskazuje w jakim terminie przeszkolenie to musi nastąpić. Wójt Gminy L. zapewnił, że każdy z członków komisji posiada stosowne przeszkolenie, a ponadto wyjaśnił, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera zakazu, z którego wynikałoby, że wójt nie może być przewodniczącym komisji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. R. powołał argumenty wskazane w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, oraz wskazał, że udział wójta w pracach komisji w charakterze jej przewodniczącego, narusza art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając dodatkowo, że do naruszenia art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a. nie doszło, wobec braku ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta i przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.
Pełnomocnik organu podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym złożył kopię Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy L. z 27 listopada 2006 r., uchylające zaskarżone zarządzenie i zarządzenie z 7 października 2003 r. wraz z załącznikami.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie stanowi o kompetencjach nadzorczych, ale jest podstawą prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego i w tym zakresie stanowi przepis szczególny w stosunku to przepisów regulujących tę materię w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że instytucja określona w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym określana bywa jako skarga powszechna (actio popularis), jednakże w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że skarga złożona na podstawie tego przepisu, nie ma takiego charakteru, bowiem do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszenia prawa ani też wyłącznie sprzeczność uchwały z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1990 r. SA/Wr 952/90, ONSA z 1990 r., Nr 4 poz. 4). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r., (sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376) podkreślił, że uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ma nie tylko mieszkaniec tej gminy, której organ podjął kwestionowaną uchwałę lub wydał zarządzenie, ale każdy, czyj interes prawny został naruszony (nie wystarczy samo zagrożenie) aktem organu gminy.
Sąd I instancji podkreślił także, że skarżący wskazał, iż jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie sprzedaży alkoholi i w związku z powyższym, aby tę działalność kontynuować będzie musiał wystąpić o ponowne wydanie zezwoleń (po upływie okresu ważności obecnie posiadanych). Ponowny wniosek skarżącego opiniowany będzie przez komisję powołaną niezgodnie z prawem. Jednoznacznie z pism skarżącego wynika, że naruszenia interesu prawnego doszukuje się on w zdarzeniu przyszłym i niepewnym, powołuje się zatem na zagrożenie naruszenia, które może nastąpić, ale nie musi. W ocenie Sądu taka okoliczność wyłącza skarżącego z kręgu osób legitymowanych do złożenia skargi na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, a to z kolei uzasadniania oddalenie skargi. Sąd podał, że brak legitymacji do wniesienia skargi prowadzi do jej oddalenia, bez badania jej legalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 1994 r., publ. ONSA-OZ z 1997 r., Nr 2, poz. 1).
Ponadto Sąd stwierdził, że bez znaczenia dla treści niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że skarżący jako podstawę wniesienia skargi do Sądu wskazał art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a. Samo powołanie jako podstawy skargi do sądu, przepisów dających szersze uprawnienia w zakresie legitymacji skargowej stronie, nie uzasadnia konieczności ich zastosowania, bowiem to obowiązujące przepisy prawa stanowią podstawę uprawnień procesowych strony postępowania sądowoadministracyjnego. W tym przypadku jest to art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będący uszczegółowieniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do konkretnej kategorii skarg na akty organów gminy.
Sąd stwierdził, że podnoszona przez skarżącego okoliczność uwzględnienia przy ocenie zaskarżonego zarządzenia jego zmiany wynikającej z zarządzenia z 7 października 2003 r. nie ma znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia ponieważ Sąd nie oceniał legalności zaskarżonego zarządzenia wobec wykazanego braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi.
W skardze kasacyjnej D. R. - Przedsiębiorstwo Handlowo- Usługowe "[...]" w L. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uwzględnienie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:
- naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegającą na zawężeniu legitymacji skargowej do sytuacji, w których interes prawny został naruszony w sposób wymierny, podczas gdy właściwa wykładnia art. 101 ust. 1 powołanej ustawy w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzi do odmiennego wniosku;
- niezastosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 p.p.s.a., polegające na niepouczeniu skarżącego, działającego bez profesjonalnego pełnomocnika o skutkach niewykazania konkretnego naruszenia interesu prawnego.
W ocenie skarżącego Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione zawężenie legitymacji skargowej. Wbrew wywodom Sądu, uregulowania zawartego w powołanym przepisie nie można w niniejszej sprawie odnieść wyłącznie do sytuacji, w której musi nastąpić wymierne naruszenie prawem chronionego interesu. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z art. 50 § 1 p.p.s.a., którego zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym jest uzasadnione tym, że skarga dotyczy aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że podstawą powołania przez Wójta Gminy L. Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej GKRPA) jest art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie zaś ustawa o samorządzie gminnym. Jest to zarządzenie wójta gminy nie będące aktem prawa miejscowego, określonego w rozdziale 4 ustawy o samorządzie gminnym. Nie podlega zatem kontroli nadzorczej określonej w rozdziale 10 powołanej ustawy. Skarżący stwierdził również, że w tej konkretnej sytuacji Wójt zobowiązany przepisem ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi do powoływania członków GKRPA ma obowiązek powoływania osób przeszkolonych w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 pkt 4). Zobligowany jest też do działania zgodnego z prawem na podstawie art. 83 Konstytucji RP.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że osoby wchodzące w skład GKRPA zostały przeszkolone dopiero w trzy lata po powołaniu ich w skład komisji, a szkolenie sfinansowano z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wszelka działalność członków GKRPA, w tym także wypłacane im diety, są finansowane z tego źródła i ma to charakter stały, a zatem związek między działalnością gospodarczą skarżącego a działalnością GKRPA jest trwały i bezpośredni.
W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia art. 6 p.p.s.a., bowiem skoro Sąd miał zamiar stosować ograniczającą wykładnię legitymacji procesowej, to skarżący powinien zostać uprzedzony o możliwości oddalenia skargi, jeśli nie udowodni naruszenia interesu prawnego zaskarżonym zarządzenia Wójta Gminy L.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W jego ocenie Sąd I instancji w sposób prawidłowy wywiódł, że skarżący powinien wykazać, iż jest osobą legitymowaną do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie organu nietrafnym jest zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, iż zarządzenie organu będące przedmiotem sprawy ma swoje "umocowanie" nie w ustawie o samorządzie gminnym lecz w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tego typu akty - jako nie będące aktami prawa miejscowego - nie podlegają kontroli nadzorczej. Ustawa z 8 marca 1990 r. daje podstawę organowi do wydawania zarządzeń jako aktów wykonawczych, a te bez względu na fakt czy należą, bądź nie do grupy aktów wskazanych w rozdziale 4 tej ustawy podlegają kontroli nadzorczej.
Za nietrafny organ uznał także zarzut naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. na skutek nie udzielenia przez Sąd skarżącemu wskazówek i pouczeń, a tym samym uchybienia przepisowi art. 6 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności wymagają rozważenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Podkreślić należy, że zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 6 p.p.s.a. uznać należy za całkowicie bezzasadny. Powołany przepis prawa ma charakter zasady ogólnej zwanej zasadą udzielania pomocy stronom. Stosownie do jego treści sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Wskazówki i pouczenia, o których mowa w tym przepisie prawa, winny dotyczyć tylko tego, jakie czynności procesowe powinny zostać podjęte w sprawie, w jaki sposób i w jakim terminie. Oczywistym więc jest, że nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań. Wskazać należy, że Sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie, sam skarżący w piśmie z 21 lutego 2007 r., podnosi że Sąd na rozprawie kilkakrotnie pytał skarżącego o jego interes prawny w rozpatrywanej sprawie i wzywał skarżącego do wykazania w jaki sposób został naruszony jego interes prawny zaskarżonym zarządzeniem organu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy brak jest uzasadnionych podstaw do stawiania Sądowi zarzutu nie zastosowania się do zasady określonej w art. 6 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że w ramach tej podstawy strona wnosząca skargę kasacyjną podnosi zarzut błędnej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zarzut ten należy uznać za bezzasadny z następujących powodów. Po pierwsze w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd ma obowiązek badać czy podmiot wnoszący skargę jest legitymowany do jej wniesienia. W tym miejscu przypomnieć więc należy, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego było zarządzenie Wójta Gminy L. z 8 stycznia 2003 r. numer [...]. W dacie wydania tegoż zarządzenia obowiązywał przepis art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym przez art. 43 ust. 54 lit. a i lit. b ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r., Nr 113 poz. 984 ze zm.). Oznacza to, że kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej reguluje przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Badanie zatem czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Należy więc stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, a wskazujące, iż D. R. nie jest uprawniony do wniesienia skargi na zarządzenie Wójta Gminy L. z 8 stycznia 2003 r. numer [...], w trybie wymienionego wyżej przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest zgodne z prawem. Z treści powołanego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skarżącym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem (uchwałą lub zarządzeniem). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też norma prawna jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Zasadnie podkreślił Sąd I instancji, że do wniesienia skargi nie uprawnia wykazanie stanu zagrożenia naruszeniem, a tym samym w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Należy więc wykazać, że doszło do naruszenia zindywidualizowanego interesu podmiotu składającego skargę, bowiem obiektywna wadliwość prawna uchwały lub zarządzenia nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w omawianym trybie. Przedstawione wyżej stanowisko zyskało aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, niepublikowany, wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04 niepublikowany). Stanowisko to podziela także skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż trafnie uznał Sąd I instancji, że D. R. nie wykazał aby zaskarżone przez niego zarządzenie naruszało jego interes prawny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.