II GSK 254/22

II GSK 254/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Go 771/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-11-10
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 58, art. 134, art. 42 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Go 771/21 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 15 lipca 2021 r. nr 0801-IOC.5066.12.2021.AŻE w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 2 oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim w tym zakresie, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od T. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 771/21 uwzględnił skargę T. K. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 15 lipca 2021 r. (nr 0801-IOC.5066.12.2021.AŻE,UNP.0801-21-044806), którym ten organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz odmówił jego przywrócenia, zasądził od DIAS w Zielonej Górze na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a także zwrócił skarżącemu ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z 27 października 2020 r. (nr 418000-COC-.48.11.2020.9.PN UNP:418000-20-070076 NLUCS), na podstawie art. 92a ust. 1 i 7, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.) nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 11.000 zł z tytułu nieokazania do kontroli dokumentów, o których mowa w art. art. 16 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1013/2006 z 24 czerwca 2006 r. (Dz.U.UE.L.2006.190.1)
W dniu 4 maja 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Odwołujący się podał m. in., że decyzja organu I Instancji skierowana została na adres: [...], tj. adres dodatkowego miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Odwołujący się wyjaśnił, że zgodnie z CEiDG, działalność gospodarczą prowadzi pod firmą K. T. K. z siedzibą przy ul. [...], a adresem do doręczeń jest [...].
T. K. podał, że na skutek pandemii i zmniejszonej liczby otrzymywanych zleceń nie korzystał z dodatkowego miejsca wykonywanej działalności gospodarczej, nadto w okresie kiedy wydano decyzję jego rodzina objęta była kwarantanną. Skarżący wyjaśnił, że o decyzji organu I instancji dowiedział się dopiero w dniu 26 kwietnia 2021 r. w momencie dokonania przez organ egzekucyjny zajęcia jego rachunków bankowych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze postanowieniem z 15 lipca 2021 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1, art. 59 § 2, art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), stwierdził że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października.2020 r. i jednocześnie odmówił T. K. przywrócenia terminu do wniesienia tego odwołania.
Organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w tzw. trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.) na adres: [...] ze skutkiem na dzień 11 listopada 2020 r. W związku z tym wniesienie odwołania w dniu 4 maja 2021 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek ten nie jest uzasadniony, ponieważ T. K. nie uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w jego uchybieniu.
DIAS w Zielonej Górze podniósł, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 12 marca 2020 r. wraz z pouczeniem o obowiązku zawiadomienia o każdej zmianie swego adresu, skierowane do skarżącego również na adres: [...], zostało odebrane przez jego żonę, która w świetle art. 43 k.p.a., podjęła się oddania pisma adresatowi. Tę samą informację organ zawarł w zawiadomieniu z 27 maja 2020 r. o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Adres ten widnieje we wszystkich dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, począwszy od licencji nr [...], wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego poprzez dokument CMR, gdzie w polu "16", przeznaczonym do identyfikacji przewoźnika, strona posługuje się tym adresem. Organ dodał, że strona nie poinformowała o zmianie adresu do doręczeń, a w piśmie z 15 czerwca 2020 r. podała, że prowadzi działalność gospodarczą w D.
Zdaniem organu, o braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października.2020 r. nie świadczy podnoszona przez stronę okoliczność objęcia jego rodziny kwarantanną w dobie panującej pandemii. Z załączonego dokumentu, wystawionego przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w D. wynika jedynie, że kwarantanną była objęta córka przedsiębiorcy w okresie od 26 października 2020 r. do 1 listopada.2020 r. Przedsiębiorca nie przedstawił dokumentów o objęciu jego osoby kwarantanną, bądź izolacją, co faktycznie uniemożliwiłoby sprawne zarządzanie przedsiębiorstwem w przybliżonym okresie. Co więcej, kwarantanna córki skarżącego zakończyła się 1 listopada 2020 r., natomiast termin odbioru decyzji rozpoczął bieg w dniu 28 października 2020 r. i upłynął z dniem 11 listopada 2020 r. Z powyższego ewidentnie wynika, że przedsiębiorca nie dochował minimum staranności w odbiorze korespondencji.
DIAS dodał, że za przywróceniem terminu do wniesienia odwołania nie może przemawiać zmniejszona liczba otrzymanych zleceń. Przedsiębiorca mógł swobodnie zarządzać firmą i dbać o jej interesy, a przede wszystkim posiadał informację o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym i nie kwestionował adresu pod którym organ doręczał mu korespondencję w sprawie (w D.).
Kontrolowanym wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 771/21 WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że skarga T. K. na zaskarżone postanowienie DIAS w Zielonej Górze z 15 lipca 2021 r. jest uzasadniona.
Sąd I instancji podał na wstępie, że w jeżeli wnoszący odwołanie nie zwróci się jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia (art. 58 § 2 k.p.a.), to organ odwoławczy jest zobowiązany wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli jednak, tak jak w rozpatrywanej sprawie, wraz z odwołaniem strona składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, organ odwoławczy musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu w oparciu o art. 58 i nast. k.p.a. (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie – art. 59 § 1) i dopiero kiedy postanowienie to będzie ostateczne, może wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 tej ustawy.
W dalszej części uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., co oznacza że w dniu 13 listopada 2020 r. (data upływu 14 dniowego terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej) nie rozpoczął biegu 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim podał, że w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskiej (CEIDG) przedsiębiorca wskazał: adres miejsca wykonywania działalności gospodarczej, adres stałego wykonywania działalności gospodarczej oraz odrębny adres do doręczeń.
Zgodnie z art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U. 2020 r. poz. 2296) wpisowi w CEDG podlegają: adres do doręczeń oraz - jeżeli przedsiębiorca takie miejsce posiada - adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej; dane dotyczące adresu są zgodne z oznaczeniami kodowymi przyjętymi w krajowym rejestrze urzędowym podziału terytorialnego kraju, o ile jest to w danym przypadku możliwe.
Z przytoczonego przepisu wynika, że przedsiębiorca może wskazać odrębny adres do doręczeń oraz odrębny adres stałego wykonywania działalności gospodarczej. Wskazanie w CEIDG adresu do doręczeń oznacza, że z określonych względów, np. organizacyjnych bądź funkcjonalnych, odbiór korespondencji przez przedsiębiorcę jest możliwy pod tym adresem. W takiej sytuacji prawidłowym adresem na jaki należy kierować korespondencję związaną z działalnością gospodarczą prowadzoną przez jej adresata, jest adres do doręczeń określony w CEIDG. Zauważyć należy, że innym celom służy określenie adresu miejsca prowadzenia działalności gospodarczej oraz adresu miejsca do doręczeń korespondencji (pomimo tego, że adresy te mogą być tożsame). Wskazanie adresu przez przedsiębiorcę w ewidencji służącej do ujawniania danych związanych z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą może być interpretowane jako wyraz jego woli otrzymania pod tym adresem korespondencji (oświadczeń podmiotów publicznoprawnych i prywatnoprawnych).
Sąd dodał, że strona może złożyć oświadczenie i wskazać adres pod który należy kierować do niej korespondencję, jednakże z materiału dowodowego niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący informował organ o tym, że właściwym adresem do doręczeń jest adres: [...], tj. adres na który skierowano decyzję I instancji. Oceny powyższej nie zmienia okoliczność, że wcześniejsze pisma w sprawie były doręczane na ten adres.
DIAS w Zielonej Górze złożył od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 771/21 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i "merytoryczne rozpoznanie sprawy", ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a., poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji jego uchylenie pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a., poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie organ powinien wydać jedynie postanowienie na podstawie art. 58 k.p.a., nie było zaś podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a.,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 59 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku uznania, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania może być wydane jedynie w sytuacji, gdy strona wniosła odwołanie, ale nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 44 § 1 -4 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji z dnia 27 października 2020 r. w trybie art. 44 k,p.a. oraz że w dniu 13 listopada 2020 r. nie rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji
2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 59 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym (wyklucza) wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 1 oraz art. 44 § 1-4 k.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o CEIDG, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że jedynym prawidłowym adresem, na jaki organ musi skierować korespondencję związaną z prowadzoną działalnością gospodarczą jest adres do doręczeń określony w CEDiDG, podczas gdy zarówno art. 42 § 1 oraz art. 44 § 1-4 k.p.a. nie zawierają regulacji obligującej organ do dokonywania doręczeń pism na adres do doręczeń przedsiębiorcy ujawniony w Ewidencji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł m. in., że w sytuacji, kiedy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu, organ odwoławczy obowiązany jest do wydania dwóch postanowień tj. postanowienia o odmowie przywrócenia terminu oraz postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z Sądem I instancji, że w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, organ odwoławczy musi najpierw wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, na które służy zażalenie, a następnie, gdy będzie ono ostateczne, postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. WSA pominął bowiem, że stosownie do art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Nie znajdują więc argumenty przywołane w wyroku, dotyczące kolejności wydania postanowienia (najpierw postanowienie w sprawie przywrócenia terminu i dopiero gdy stanie się ostateczne, postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu).
Autor skargi kasacyjnej dodał, że w orzecznictwie oraz doktrynie (wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1565/20, G. Łaszczyca (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 134, wyd. III LEX 2010) przyjmuje się, że wprawdzie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednak nie ma przeszkód aby kwestie te organ rozstrzygnął w jednym postanowieniu.
Wnoszący skargę kasacyjną dodał, że nie sposób podzielić argumentacji Sądu I instancji zawartej w zaskarżonym wyroku, że skuteczne doręczenie korespondencji skarżącemu mogło być dokonane jedynie na wskazany w CEIDG adres do doręczeń. Ujawniony w tej ewidencji adres ma bowiem, stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (...) istotne znaczenie dla potencjalnych kontrahentów przedsiębiorcy. Z uwagi na zakres regulacji zawartej w art. 5 tej ustawy, wskazanie w CEIDG adresu do doręczeń przedsiębiorcy ma jedynie charakter informacyjno-ewidencyjny (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 232/20).
Przepisy k.p.a. o doręczeniach mają charakter gwarancyjny, i nie zawierają regulacji obligującej organ do dokonywania doręczeń pism na adres przedsiębiorcy ujawniony w Ewidencji. Także przepisy ustawy o CEIDG nie modyfikują uregulowań k.p.a., (w tym art. 42 § 1 i art. 44 § 1-4) dotyczących doręczeń w toku postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji z 15 lipca 2021 r. w trybie art. 44 k.p.a.
T. K., działając przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.
Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest to, czy Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim prawidłowo doręczył skarżącemu decyzję z 27 października 2020 r. i w konsekwencji, czy zasadnie stwierdził, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od tej decyzji i odmówił przywrócenia terminu do jego złożenia, z uwagi na nieuprawdopodobnienie przez stronę, że nie ponosi winy w tym uchybieniu.
W skardze kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji m. in. błędną wykładnię art. 42 § 1 oraz art. 44 § 1-4 k.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o CEIDG, poprzez przyjęcie, że skuteczne doręczenie korespondencji może nastąpić jedynie na wskazany w CEiIDG adres do doręczeń, a w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji z dnia 27 października 2020 r. w trybie art. 44 k,p.a. i że w dniu 13 listopada 2020 r. nie rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. Argumentował, że przepisy k.p.a. o doręczeniach, nie zawierają regulacji obligującej organ do dokonywania doręczenia pism na adres do doręczeń przedsiębiorcy ujawniony w CEiDG. Przepisy ustawy o CEPIG nie modyfikują uregulowań k.p.a. dotyczących doręczeń w toku postępowania administracyjnego.
NSA podziela to stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną.
Doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu z uwzględnieniem reguł określonych w art. 39-49 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie jest skuteczne. Z doręczeniem decyzji związane są skutki materialne i procesowe.
Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 18 listopada 2020 r. o dowodach elektronicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2320), zmieniającej tę ustawę z dniem 5 października 2021 r. wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Mieszkaniem jest każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego pobytu, natomiast przez pojęcie miejsca pracy należy rozumieć zakład pracy, w którym adresat jest zatrudniony. W przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, miejscem pracy w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a., jest miejsce (adres) prowadzenia działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA: z: 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 2663/17, z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II FSK 88/24).
Jak stanowi art. 42 § 2 k.p.a., pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 42 § 3 tej ustawy, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie.
Według art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Doręczenie w trybie art. 44 k.p.a., zwane doręczeniem zastępczym, znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy nie można doręczyć pisma w sposób określony w art. 42 i art. 43 k.p.a. Domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie powołanego przepisu zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonych w nim przesłanek, a mianowicie: 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2) pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a.; 3) upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. Przepis art. 44 § 4 k.p.a. określający, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 może być stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 270/12).
Przepisy k.p.a. nie określają miejsca i sposobu doręczania pism osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą. W kwestii tej w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że brak jest podstaw, aby osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą traktować jak jednostkę organizacyjną i z tego względu stosować wobec niej tryb doręczeń przewidziany w art. 45 k.p.a., który stanowi że, jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, a za taką należy uznać skarżącego, pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać tak jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z: 6 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 594/09, z 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 911/10, z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1956/13, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2663/17, z 31 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2875/17, Przybysz Piotr, Komentarz do art. 42, WKP 2021, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrant-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, komentarz do art. 42).
Trzeba dodać, że w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 10 września 2024 r., sygn. akt III FSK 1096/23), przyjmuje się, że jakkolwiek przepisy k.p.a. nie przewidują wprost możliwości wskazania przez stronę adresu do korespondencji lub adresu do doręczeń, to nie oznacza to jednak, że wskazanie przez stronę tego rodzaju adresu nie jest wiążące dla organów. Odstępstwo od zasady określonej w art. 42 §1 k.p.a. jest możliwe, gdy strona zażąda doręczania jej korespondencji pochodzącej od organu na wybrany przez nią adres (adres do doręczeń, lub adres do korespondencji). Jeżeli więc strona, w toku postępowania administracyjnego, podała adres, pod który należy doręczać jej korespondencję pochodzącą od organu, to jest to adres w rozumieniu art. 42 k.p.a. Z punktu widzenia prawidłowości doręczenia stronie korespondencji w postępowaniu administracyjnym, od adresu do doręczeń podanego przez stronę w toku postępowania przed organem administracji publicznej, trzeba odróżnić adres do doręczeń ujawniony w CEIDG.
Wobec powyższego, jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie został ustanowiony obowiązek doręczania przez organ prowadzący postępowanie korespondencji osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą pod adresem do doręczeń ujawnionym w CEIDG, to zastosowanie będzie miała ogólna zasada wyrażona w art. 42 § 1 k.p.a.
Warto zauważyć, że z art. 133 § 2¹ k.p.c., który wszedł w życie 7 listopada 2019 r., wprost wynika obowiązek doręczania pism procesowych lub orzeczeń przedsiębiorcy wpisanemu do CEIDG na adres do doręczeń udostępniony w tej ewidencji, chyba że przedsiębiorca wskazał inny adres do doręczeń. Podobna regulacja wynikała z obowiązującego poprzednio art. 133 § 2a k.p.c.
Takie rozwiązanie nie zostało jednak przewidziane w procedurze administracyjnej. Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza obowiązku doręczania pism osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą na adres do doręczeń podany w CEIDG.
Powyższą wykładnię potwierdza art. 36 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. 2020. 2296, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia), zgodnie z którym, minister właściwy do spraw gospodarki doręcza pisma przedsiębiorcy wpisanemu do CEIDG wyłącznie na adres do doręczeń podany we wpisie do CEIDG (ust. 1). Jeżeli przedsiębiorca, o którym mowa w ust. 1, nie dokona zmiany wpisu do CEIDG w przypadku zmiany adresu do doręczeń, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (ust. 2). Jest to jedyny przepis, który na gruncie ustawy o centralnej ewidencji nadaje "adresowi do doręczeń przedsiębiorcy", podanemu we wpisie do CEIDG, wiążącą moc w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od regulacji w tym zakresie zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 336/14) przyjmuje się, że "(...) wskazanie w CEIDG adresu dla doręczeń przedsiębiorcy ma jedynie charakter informacyjno-ewidencyjny dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej. Regulacja zawarta w art. 25 ust. 1 pkt 5, (...) nie stanowi lex specialis wobec jednoznacznej treści przepisów ustawy Ordynacja podatkowa o doręczeniach pism w postępowaniu podatkowym. Przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa w zakresie doręczania pism przez organy podatkowe mają charakter gwarancyjny i organy podatkowe zobligowane są do ich przestrzegania z urzędu. Natomiast przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawarte w rozdziale 3 pt. «Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej» nie zawierają regulacji modyfikujących zasady doręczania korespondencji w toku postępowania podatkowego uregulowanych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa." Pogląd ten jest aktualny również na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Konkludując, skoro w świetle art. 42 § 1 k.p.a. przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą jako osoba fizyczna pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy, to nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że skuteczne doręczenie korespondencji skarżącemu mogło być dokonane na wskazany w CEIDG adres do doręczeń, jeżeli w toku postępowania administracyjnego nie wniósł o kierowanie korespondencji na ten adres (por. wyroki NSA z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1185/21 i z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2487/21).
Z tych wszystkich względów Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie tzw. doręczenia zastępczego, a w związku z tym w sposób nieuzasadniony nie dokonał oceny stanowiska organu w kwestii odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a., poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie organ powinien wydać jedynie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu oraz że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania może być wydane jedynie w sytuacji, gdy strona wniosła odwołanie, ale nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia; a także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 59 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym (wyklucza) wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu; trzeba zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojawiały się rozbieżności dotyczące kolejności wydawania postanowień o stwierdzeniu uchybienia terminu i odmowie przywrócenia terminu.
Według dominującego poglądu, odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (odwołania) nie zwalnia organu z obowiązku wydania następnie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 151/12, postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 141/13, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1581/12, wyrok NSA z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 50/05). Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia otwiera natomiast drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ wypowiada się co do czynności wniesienia środka odwoławczego - zażalenia bądź odwołania. W orzecznictwie i w doktrynie (por. np. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 588/12, z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1832/18, A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 134 - teza 15;).podnosi się, że nie można zatem przyjąć, że w razie wydania przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia wykluczone jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie tego terminu.
Według drugiego poglądu, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu (wyroki NSA z: 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 478/10 i z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07).
Przyjmuje się również, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania będzie wadliwe wówczas, gdy zostanie wydane przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu - organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 408/09, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w LEX/el., 2014 i cyt. tam W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 153).
W rozpatrywanej sprawie, czego nie zauważył Sąd I instancji, a co poniesiono zasadnie w skardze kasacyjnej, rozstrzygnięcie organu w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne (art. 59 § 2 k.p.a.). W tej sytuacji rozstrzygnięcie w jednym postanowieniu zarówno o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania., jak i odmowie jego przywrócenia, nie stanowi o naruszeniu prawa.
Z tych wszystkich względów NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielopolskim do ponownego rozpoznania w tym zakresie, a w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego oraz uiszczony wpis od skargi kasacyjnej, Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).