II GSK 2531/24

II GSK 2531/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Krawczak
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 5000/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-31
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 645, art. 734 § 1 w zw. z art. 750, art. 627 , art. 3531
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2561
art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5000/23 w sprawie ze skargi Województwa Dolnośląskiego na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 lipca 2023 r. nr 216/01/2023/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej "ZUS", "Wnioskodawca") pismem z dnia 27 września 2022 r., znak: 470000/830/030106/2022 skierowanym do Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej przywoływany jako: "DOW NFZ"), wniósł o rozpatrzenie zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego W. W. (dalej przywoływany jako: "Zainteresowany") z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów nazwanych "umowami o dzieło", zawartych z Województwem Dolnośląskim (dalej przywoływany jako: "płatnik składek", "Skarżący", "Województwo") w okresach: od 14 lutego 2018 r. do 22 marca 2018 r., od 8 czerwca 2018 r. do 3 lipca 2018 r., od 29 czerwca 2018 r. do 19 lipca 2018 r., od 8 listopada 2018 r. do 29 listopada 2018 r. Powyższe umowy w trakcie przeprowadzonej kontroli zostały zakwalifikowane jako umowy o świadczenie usług.
Wnioskodawca poinformował, że płatnik składek we wnioskowanych okresach nie zgłosił do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego Zainteresowanego w związku z wykonywaniem ww. umów cywilnoprawnych. W ocenie ZUS w/w umowy nie są w istocie umowami o dzieło, tylko stanowią umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami Kodeksu Cywilnego zastosowanie winny znaleźć przepisy dotyczące zlecenia (art. 750 k.c.). ZUS wskazał m.in., że: "(...) Podstawą do oceny badanych w trakcie kontroli umów (...) był zakres czynności, które należało na podstawie tych umów wykonać oraz warunki ich realizacji (...). Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że czynności wykonawców były powtarzalne, a współpraca z płatnikiem odbywała się niejednokrotnie w sposób systematyczny. Czynności polegające na ocenie wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego nie były wykonywane jednorazowo, bowiem umowy były zawierane kilkakrotnie o tej samej treści lub w ramach jednej umowy wykonawca oceniał kilka wniosków o dofinansowanie projektów. Wielokrotne i systematyczne świadczenie pracy nawet gdy zmierza do osiągnięcia określonych rezultatów z prawnego punktu widzenia wskazuje na umowę zlecenia (...). Wykonawcy dokonując starań, wykorzystując posiadaną wiedzę i doświadczenie w danej dziedzinie sporządzali dokumenty (kartę oceny wniosku o dofinansowanie projektu) według obowiązujących kryteriów i przepisów. Wynikiem ich starań były dokumenty, które zawierały informacje przewidziane przepisami wypełnione w odpowiedni sposób w formie przekazanego przez zamawiającego formularza. Ocena wniosku o dofinansowanie polegała na analizie dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę i jej zgodności z kryteriami wynikającymi z przepisów unijnych oraz innych przepisów wykonawczych. Sposób wykonywania czynności przez wykonawców zgodnie z narzuconymi normami i instrukcją czy też innymi wytycznymi bez możliwości swobodnego dokonywania zmian w sposobie postępowania przemawia za tym aby uznać przedmiotowe umowy cywilnoprawne za umowy zlecenia. Dla zakwalifikowania czynności jako wykonanych w ramach umowy o dzieło lub umowy o świadczenie usług istotny jest sposób wynagradzania. W razie gdy pracownik opłacany jest za wykonanie poszczególnych czynności, mamy do czynienia z umową o świadczenie usług, gdy zaś wynagrodzenie stanowi równowartość wytworu - z umową o dzieło. Natomiast wysokość zapłaty w przedmiotowych umowach określona w stałej ryczałtowej kwocie nie zależała od wartości "dzieła" lub konkretnego wkładu pracy wykonawcy, wskazuje, że wynagradzana była usługa a nie konkretny zindywidualizowany rezultat podlegający ocenie i ewentualnej odpowiedzialności za wady. Brak elementu charakterystycznego jakim w umowach o dzieło jest sprecyzowanie konkretnego rezultatu oraz faktyczne warunki wykonywania umów zadecydowały o zakwalifikowaniu tych umów w trakcie kontroli jako umów o świadczenie usług do których według treści art. 750 k.c. stosuje się przepisy dotyczące umów zlecenia (...).
2. Skarżący przekazał swoje stanowisko w sprawie, w którym podtrzymał swoje stanowisko zgłoszone w zastrzeżeniach do protokołu kontroli z dnia 1 czerwca 2022 r. Województwo wniosło także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 29.06.2018-27.09.2018 r. stwierdzając, iż: "Porównanie wyżej przywołanego protokołu kontroli z protokołem z kontroli z 2022 r., wskazuje, że w wypadku obu kontroli kontrolowane były umowy zawierane z tymi samymi osobami".
3. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. nr 216/01/2023/Ub uznał, że W. W. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania zawartych z Województwem Dolnośląskim - umów nazwanych "umową o dzieło", co do których stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o umowie zlecenia w okresach: od 14 lutego 2018 r. do 22 marca 2018 r., od 8 czerwca 2018 r. do 3 lipca 2018 r., od 29 czerwca 2018 r. do 19 lipca 2018 r., od 8 listopada 2018 r. do 29 listopada 2018 r. (dalej "Zaskarżona decyzja").
Prezes NFZ w całości podzielił ustalenia i argumentację ZUS co do okoliczności zawarcia i charakteru rozpatrywanych umów. Wydając Zaskarżaną decyzję uznał, że Zainteresowany w okresach wskazanych we wniosku podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, bowiem umowy nazwane "umowami o dzieło" w istocie były umowami o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 k.c.
4. Z rozstrzygnięciem Organu nie zgodził się Skarżący, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia 14 lipca 2023 r.
5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 31 stycznia 2024 r. (sygn. akt VI SA/Wa 5000/23) w sprawie ze skargi Województwa Dolnośląskiego na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 lipca 2023 r. nr 216/01/2023/Ub w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchylił zaskarżoną decyzję, umorzył postępowanie administracyjne i zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji uzasadniając powyższe rozstrzygniecie wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest charakter prawny czterech umów realizowanych w okresach: od 14 lutego 2018 r. do 22 marca 2018 r., od 8 czerwca 2018 r. do 3 lipca 2018 r., od 29 czerwca 2018 r. do 19 lipca 2018 r., od 8 listopada 2018 r. do 29 listopada 2018 r. pomiędzy Skarżącym a Zainteresowanym, dotyczących jego udziału, jako eksperta w wyborze projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Województwa Dolnośląskiego. Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytania, czy były to umowy o dzieło czy też umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia i czy w zaistniałym stanie faktycznym Zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych umów. Uznanie, iż sporne umowy nie stanowiły umowy o dzieło (art. 627 i nast. k.c.), lecz umowę świadczenia usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu (art. 750 k.c.) oznacza, że Skarżący był obowiązany, jako płatnik składek, do obliczania i pobrania składki z dochodu ubezpieczonego oraz jej odprowadzenia – na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach.
Sąd I instancji uznał, że stanowisko Organu wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie do charakteru zawartych przez Skarżącego i Zainteresowanego umów jest nieprawidłowe. Stwierdził, że rezultatem spornych umów zawieranych z ekspertem (tu: Zainteresowanym) była ocena projektów. Ekspert w ramach swoich obowiązków umownych miał dokonać oceny projektu, która ma charakter twórczy, niepowtarzalny i odnosiła się do skonkretyzowanego projektu przekazanego do oceny. Dokonanie oceny wymagało od eksperta samodzielności i wkładu intelektualnego. Ekspert aby mógł dokonać takiej oceny musiał legitymować się stosowną wiedzą, doświadczeniem i umiejętnościami. Wymiernym i materialnym efektem - rezultatem pracy eksperta była karta oceny projektu, a więc ocena projektu dokonana w formie pisemnej poprzez wypełnienie stosownych pól w karcie oceny projektu. Ocena każdego projektu stanowiła swoistą opinię, fachową ekspertyzę eksperta. W ocenie Sądu stanowisko Organu, iż do oceny wniosków wykorzystywana była karta oceny, co ma zaprzeczać zawarciu umowy o dzieło jest chybione. Nie budzi wątpliwości, że Zainteresowany miał dokonać oceny projektu. Taka ocena ma charakter intelektualny, a zmaterializowanie pracy eksperta dokonywane jest na jakimś nośniku materialnym. W rozpoznawanej sprawie na rzeczonej karcie oceny. Zdaniem Sądu charakteru wyniku umowy zawartej pomiędzy Skarżącym a Zainteresowanym nie zmieniłby nawet fakt sporządzenia oceny na innym nośniku, innym formularzu. Co więcej, posługiwanie się przez Zainteresowanego kartą oceny, czyli de facto formularzem miało, w ocenie Sądu, na celu dokonanie obiektywnej oceny projektów, według określonych, mierzalnych i sprawdzalnych kryteriów.
WSA zauważył, że poszczególne oceny projektów nie były czynnościami powtarzalnymi. Istotnie, ekspert w ocenie każdego z projektów operował tymi samymi narzędziami, a to kryteriami oceny oraz przepisami prawa. Jednak każdy projekt jest inny i każdy projekt trzeba ocenić indywidualnie. Dokumentacja składana wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu, a podlegająca ocenie przez eksperta jest zazwyczaj bardzo szczegółowa i skomplikowana, nie może tu być mowy o żadnej powtarzalności czy rutynowym działaniu. W konsekwencji, każda ocena projektu stanowiła swoistą ekspertyzę, opinię merytoryczną, fachową o wniosku.
Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że przedmiot spornych umów wskazuje na wolę stron zawarcia umów o dzieło, w rozumieniu w art. 627 K.c.
WSA także zauważył, że to właśnie od wyniku pracy eksperta (tu: Zainteresowanego) w dużej mierze zależało czy dany projekt zostanie zakwalifikowany do udziału w poszczególnym programie finansowanym przez Województwo. Tym samym, to nie staranne działanie, ale rezultat pracy eksperta miał istotne znaczenie w związku z realizacją spornych umów. Sąd zauważył, że Zainteresowany na podstawie spornych umów zobowiązał się do oceny merytorycznej projektów z dziedziny transport kolejowy, co już z założenia wymaga wkładu intelektualnego, którego wynikiem jest określona ekspertyza, opinia. W ramach tego zobowiązania musiał dokonać samodzielnej oceny/opinii przekazanych mu projektów, a także oceny merytorycznej projektów w sytuacji rozstrzygania rozbieżności powstałych w wyniku oceny innych ekspertów (por. § 1 i § 2 ust. 3 lub § 3 ust. 3 spornych umów). W ocenie Sądu I instancji ustalony spornymi umowami zakres prac Zainteresowanego daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach zawartych umów powstawało dzieło, które mogło zostać poddane na test wad fizycznych dzieła. WSA zauważył, że dokonana przez Zainteresowanego ocena podlegała następczej kontroli, w ramach zakwestionowanego kryterium. Zainteresowany był także obowiązany uczestniczyć w rozstrzyganiu rozbieżności w ocenie projektu (vide § 2 ust. 3 lub § 3 ust. 3 spornych umów).
WSA wskazał ponadto, że z art. 645 k.c. wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są często osobiste przymioty wykonawcy, a umowę do oceny konkretnego projektu zawierano z osobami posiadającym niezbędne i odpowiednie przymioty. Dalej WSA wskazał, że z postanowień spornych umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało Zainteresowanemu jedynie za wykonanie dzieła. Samo podjęcie przez eksperta działań zmierzających do dokonania oceny, ale bez jej wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn niewykonania - nie mogło być podstawą do wypłacenia za daną ocenę wynagrodzenia. Ponadto Sąd dostrzegł, a co umknęło Organowi, że faktycznym przedmiotem umów była ocena merytoryczna projektów (vide § 7 i § 11 spornych umów), co przemawia za przyjęciem stanowiska Skarżącego, iż wynikiem pracy Zainteresowanego jest określony rezultat.
Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wadliwe zakwalifikowanie spornych umów skutkowało wadliwym zastosowaniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Nadto zasadne jest stanowisko Skarżącego, że Organ wydając Zaskarżoną decyzję winien wziąć pod uwagę sposób oceny umów z ekspertami, jakiego dokonał ZUS Oddział we Wrocławiu w 2018 r. Umowy te były analogiczne. Oczywiście że Organ może zmienić interpretację ale konieczne jest szczegółowe uzasadnienie odmiennego rozstrzygnięcia. Wydając zaskarżoną decyzję Organ wydał odmienną ocenę analogicznej umowy, czym naruszył podnoszone w skardze przepisy postępowania.
Z tych względów Sąd I instancji uznał, że Organ naruszył przepis art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że łączące strony umowy o dzieło były umowami o świadczeniu usług, a nie umową o dzieło, w myśl art. 627 k.c., pomimo że specyfika umów zawartych z Zainteresowanym wskazuje na wszelkie cechy umowy o dzieło. Doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, polegające na uznaniu, że Zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, w związku udziałem Zainteresowanego w ocenie projektów na rzecz Województwa.
6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Jednocześnie Skarżący organ zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego mianowicie:
a) art. 750 k.c. w związku z art. 734 k.c. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e oraz art. 69 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków w publicznych przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r, o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez ich błędną wykładnię, i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, gdy czynności wykonane z tytułu każdej zawartej umowy z Ekspertem polegające na dokonaniu oceny przedłożonego projektu stanowią czynności charakterystyczne dla umowy o świadczenie usług skutkujące obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, a nie umowy o dzieło;
b) art. 627 k.c. w związku z art. 3531 k.c. w związku z art. 750 k.c. w związku z art.734 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także błędne przyjęcie, iż umowa zawarta z Ekspertem zawierała essentialia negotii umowy o dzieło, w sytuacji gdy zarówno charakter czynności wskazuje, że zawarta umowa nie tylko nie zawiera istotnych postanowień właściwych dla umowy o dzieło, a przeciwnie zawiera postanowienia właściwe dla umowy o świadczenie usług.
W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
7. Województwo Dolnośląskie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
8. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
9. Skarga kasacyjna Prezesa NFZ oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego. Z tego należy wnioskować, że ustalenia faktyczne zaakceptowane w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, nie są sporne.
10. Przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (bo jedynie takie zostały w skardze kasacyjnej podniesione), należy wskazać, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o.z., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy oświadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s. przewiduje, że "obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy oświadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, zwanymi dalej "zleceniobiorcami, oraz osobami z nimi współpracującymi, z zastrzeżeniem ust. 4", natomiast art. 13 pkt 2 u.s.u.s. przewiduje, że obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne wykonujące pracę nakładczą oraz zleceniobiorcy - od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania lub wygaśnięcia tej umowy. Stosownie zaś do art. 85 ust. 4 u.ś.o.z., za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy oświadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający. W myśl art. 734 § 1 k.c. przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Natomiast według art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia.
11. W rozpatrywanej sprawie – z uwagi na jej przedmiot – zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczała norma art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach. Wobec treści przywołanego przepisu prawa, zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie wyznaczały również stosowne przepisy Kodeksu cywilnego, bowiem spór w sprawie sprowadzał się do oceny prawidłowości uznania przez Sąd pierwszej instancji, że zawarte przez Województwo Dolnośląskie z Zainteresowanym umowy były umowami o dzieło, a nie umowami o świadczenie usług, do których zastosowanie mają przepisy dotyczące zlecenia.
Chodzi konkretnie o charakter prawny umów nazwanych "umową o dzieło", realizowanych w okresach: od 14 lutego 2018 r. do 22 marca 2018 r., od 8 czerwca 2018 r. do 3 lipca 2018 r., od 29 czerwca 2018 r. do 19 lipca 2018 r., od 8 listopada 2018 r. do 29 listopada 2018 r. pomiędzy Województwem Dolnośląskim a Zainteresowanym, dotyczących jego udziału, jako eksperta w wyborze projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego. W ocenie Województwa Dolnośląskiego, umowa ta wypełnia kryteria umowy o dzieło, a zdaniem Prezesa NFZ, Zainteresowanemu zlecono tylko staranne wykonanie czynności. Istota sprawy sprowadza się więc do udzielenia odpowiedzi na pytania, czy były to umowy o dzieło czy też inne umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia i czy w zaistniałym stanie faktycznym Zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartej umowy.
12. Z przepisów regulujących umowę o dzieło – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że między stronami umowy o dzieło nie występuje jakikolwiek stosunek zależności lub podporządkowania, że przyjmujący zamówienie, zobowiązując się do wykonania dzieła, może współdziałać z zamawiającym, jeżeli współdziałanie to jest potrzebne do wykonania dzieła i nie ciąży na nim zasadniczo obowiązek osobistego wykonania dzieła chyba, że wynika to z umowy o dzieło lub charakteru dzieła, że przedmiot umowy o dzieło może być określony w różny sposób i różny może być stopień dokładności takiego określenia, pod warunkiem że nie budzi wątpliwości o jakie dzieło chodzi oraz, że cechą konstytutywną dzieła jest samoistność (materialnego lub niematerialnego) rezultatu. Przedmiotem umowy o dzieło jest więc doprowadzenie do powstania samoistnego, jednorazowego oraz weryfikowalnego rezultatu (materialnego lub niematerialnego) – bez względu przy tym na rodzaj i intensywność świadczonej w tym celu pracy i staranności – co oznacza, że dzieło jest w każdym przypadku wytworem przyszłym, który w momencie zawarcia umowy nie istnieje, a istotnym kryterium umożliwiającym odróżnienie umowy o dzieło od umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania dzieła sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, co stanowi jednocześnie charakterystyczny (i dystynktywny) element umowy o dzieło.
Z kolei z przepisów przywołanej ustawy odnoszących się do umów o świadczenie usług, do których odpowiednio mają zastosowanie przepisy o zleceniu wynika – najogólniej rzecz ujmując, w tym także przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych uwag – że przedmiotem tychże umów jest wykonywanie lub wykonanie czynności dla innej osoby (osób) i w jej (ich interesie), które polega na zobowiązaniu do starannego działania – z czym łączy się jednocześnie brak uzgodnienia obowiązku osiągnięcia szczegółowo określonego, przyszłego, samoistnego materialnego lub ucieleśnionego materialnie rezultatu, uznawanego za kryterium prawidłowego spełnienia świadczenia głównego przez wykonującego usługę (stąd jest to umowa starannego działania, a nie rezultatu) – a także na osobistym spełnieniu świadczenia przez wykonawcę (usługobiorcę; zleceniobiorcę), przy – co do zasady – oparciu umowy na szczególnym zaufaniu do wykonującego usługę.
13. Tak zarysowane prawne ramy postępowania, w których zobowiązany był operować Organ administracji zwłaszcza, że granica między usługami, a dziełem może "bywać płynna" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 2000 r., sygn. akt IV CKN 152/00), powodowały, iż ocena przedmiotowej umowy z punktu widzenia art. 353¹ k.c. wymagała skutecznego – co trzeba podkreślić – zaprzeczenia przez organ, że układając swą relację w formie umowy o dzieło strony ustaliły ją w sposób odpowiadający właściwości tego stosunku prawnego i wykazania, że łączył je inny stosunek prawny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II UK 454/13).
14. Podsumowując powyższe uwagi, należy stwierdzić, że w praktyce obrotu gospodarczego – przyjmuje się, iż w odróżnieniu od umowy zlecenia czy umowy o świadczenie usług, umowa o dzieło wymaga, by czynności przyjmującego zamówienie (najczęściej nazywanego w umowie o dzieło "wykonawcą") doprowadziły do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu. Rezultat, na który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest czynność (samo działanie) lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności ma prowadzić do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego rezultatu. Przy umowie o dzieło chodzi bowiem właśnie o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności, a odpowiedzialność przyjmującego zamówienie, w wypadku niezrealizowania celu umowy, jest odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło, w ujęciu Kodeksu cywilnego, jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. A. Brzozowski (w:) System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań - część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck - Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390 – 391).
Biorąc powyższe pod uwagę, NSA ocenił, że stanowisko WSA wskazane w zaskarżonym wyroku, niepodzielające poglądu Prezesa NFZ odnośnie do charakteru zawartej umowy, jest prawidłowe.
15. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie zaznacza, że sporna umowa (co wynika z jej treści) została zawarta w wyniku otwartego i konkurencyjnego naboru kandydatów na ekspertów, na podstawie art. 68a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.) przy uwzględnieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Nadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, np. protokoły przesłuchania, kandydat na eksperta musiał udokumentować swoje wykształcenie i kwalifikacje, w tym również przez przedłożenie określonych certyfikatów z wiedzy eksperckiej w konkretnych zakresach Ministerstwa Rozwoju.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Województwa Dolnośląskiego, że rezultatem spornej umowy zawieranej z ekspertem była ocena projektów. Ekspert w ramach swoich obowiązków umownych miał dokonać oceny projektu, która ma charakter twórczy, niepowtarzalny i odnosiła się do skonkretyzowanego projektu przekazanego do oceny. Dokonanie oceny wymagało od eksperta samodzielności i wkładu intelektualnego. Ekspert, aby mógł dokonać takiej oceny musiał legitymować się stosowną wiedzą, doświadczeniem i umiejętnościami. Wymiernym i materialnym efektem - rezultatem pracy eksperta była karta oceny projektu, a więc ocena projektu dokonana w formie pisemnej poprzez wypełnienie stosownych pól w karcie oceny projektu. Ocena ta nie sprowadzała się do postawienia "krzyżyka", ale do wyrażenia opinii, czy projekt spełnia dane kryterium, a także przedstawienia motywów swojej oceny przy każdym kryterium. W przypadku zaś kryteriów, w ramach których stosowana jest określona punktacja, ekspert miał obowiązek przyznać punkty i przedstawić motywy przyznania takiej, a nie innej ilości punktów. Zatem ocena każdego projektu stanowiła swoistą opinię, fachową ekspertyzę eksperta. W ocenie NSA, stanowisko Organu, że do oceny wniosków wykorzystywana była karta oceny, co ma zaprzeczać zawarciu umowy o dzieło, jest chybione. Nie budzi wątpliwości, że Zainteresowany miał dokonać oceny projektu. Taka ocena ma charakter intelektualny, a zmaterializowanie pracy eksperta dokonywane jest na jakimś nośniku materialnym - w rozpoznawanej sprawie na rzeczonej karcie oceny. Zdaniem NSA, charakteru wyniku umowy zawartej pomiędzy Skarżącym a Zainteresowanym nie zmieniłby nawet fakt sporządzenia oceny na innym nośniku, innym formularzu. Co więcej, posługiwanie się przez Zainteresowanego kartą oceny, czyli de facto formularzem, miało, w ocenie Sądu, na celu dokonanie obiektywnej oceny projektów, według określonych, mierzalnych i sprawdzalnych kryteriów.
16. Z uwagi na charakter stosunku, kształtowany przez wskazaną wyżej umowę, wymagane było przeprowadzenie właściwej analizy, która stanowiła swoistą fachową opinię eksperta, co wymagało nie tylko posiadania niezbędnej wiedzy i umiejętności, ale przede wszystkim znacznej samodzielności i poważnego wkładu intelektualnego. Należy zauważyć, że poszczególne oceny projektów nie były czynnościami powtarzalnymi. Istotnie, ekspert w ocenie każdego z projektów operował tymi samymi narzędziami, a to kryteriami oceny oraz przepisami prawa. Jednak należy zauważyć, że każdy projekt jest inny i każdy projekt trzeba ocenić indywidualnie. Dokumentacja składana wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu, a podlegająca ocenie przez eksperta jest zazwyczaj bardzo szczegółowa i skomplikowana, nie może tu być mowy o żadnej powtarzalności czy rutynowym działaniu. W konsekwencji, każda ocena projektu stanowiła swoistą ekspertyzę, fachową opinię merytoryczną o wniosku.
Według NSA prowadzi to do konkluzji, że przedmiot spornej umowy wskazuje na wolę stron zawarcia umowy o dzieło, w rozumieniu w art. 627 k.c. Nie można bowiem uznać, że istotą umowy pozostawało jedynie staranne dążenie Zainteresowanego do osiągnięcia pewnego rezultatu. Gdyby bowiem nie sporządził opinii w formie określonej w umowie, nie wykonałby tej umowy, choćby dokonał oceny z najwyższą starannością. Wobec tego należy uznać, że to określony rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umowy stron, zawartej i ukształtowanej w granicach zakreślonych przez prawo i naturę (właściwość) danego stosunku prawnego. Należy także zauważyć, że to właśnie od wyniku pracy eksperta w dużej mierze zależało, czy dany projekt zostanie zakwalifikowany do udziału w poszczególnym programie finansowanym przez Województwo. Tym samym, to nie staranne działanie, ale rezultat pracy eksperta miał istotne znaczenie w związku z realizacją spornej umowy. Zdaniem NSA, ustalony umową zakres prac Zainteresowanego dawał podstawy do stwierdzenia, że w ramach zawartej umowy powstawało dzieło, które mogło zostać poddane na test jego wad fizycznych. Należy bowiem zauważyć, że dokonana przez Zainteresowanego ocena podlegała następczej kontroli, w ramach zakwestionowanego kryterium.
17. Wskazać ponadto trzeba, że z art. 645 k.c. wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są często osobiste przymioty wykonawcy. Należy zauważyć, że umowę do oceny konkretnego projektu zawierano z osobami posiadającym niezbędne i odpowiednie przymioty. W tej sprawie, zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, ta przesłanka została spełniona. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, nabór ekspertów prowadzony był w ramach otwartego i konkurencyjnego naboru, a dodatkowo kandydat na eksperta musiał wykazać się stosownymi kwalifikacjami.
Oznacza to, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy (dzieła) ma wykonywać osobiście starannie wybrana i wyselekcjonowana osoba, posiadająca odpowiednie umiejętności. W odróżnieniu od umowy o dzieło, w przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są już tak istotne.
18. Kolejną cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowie dotyczącej oceny projektów, jest sposób zapłaty, o jakim jest mowa w art. 632 § 1 k.c. Z postanowienia spornej umowy wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła. Samo podjęcie przez eksperta działań zmierzających do dokonania oceny, ale bez jej wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn niewykonania - nie mogło być podstawą do wypłacenia za daną ocenę wynagrodzenia. Ekspert ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania oceny. Ponadto sporna umowa przewiduje kary umowne za niewykonanie lub nienależyte wykonanie (§ 10) oraz możliwość dochodzenia odszkodowania. Tymczasem przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi, a wynagrodzenie należy mu się już za samo podejmowanie czynności zmierzających do wytworzenia określonych dokumentów, niezależnie od tego, czy sam wynik prac prowadziłby do powstania oczekiwanego rezultatu. Zleceniobiorcy należy się zwykle wynagrodzenie nawet wówczas, gdy żaden rezultat jego pracy nie został osiągnięty, o ile działał dostatecznie starannie. Ponadto zdaniem NSA w świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym należy uznać także i to, że faktycznym przedmiotem umowy była ocena merytoryczna projektów.
19. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że opinia eksperta posiada wszelkie istotne elementy dzieła, gdyż stanowi efekt oceny projektu, przy czym nie jest możliwe skonstruowanie uniwersalnej opinii przy pomocy innych źródeł, co przesądza o jej oryginalnym charakterze.
20. W świetle dokonanych wyżej ustaleń, w ocenie NSA, strony spornej umowy określiły w sposób konkretny i jednoznaczny przedmiot umowy, którym miały być konkretne prace Zainteresowanego oraz sporządzone dokumenty spełniające określone w umowie wymogi. Dlatego też, zdaniem NSA, nie można uznać, że tak określony przedmiot umowy nie może stanowić rezultatu umowy w rozumieniu art. 627 k.c., który też nie poddawałby się sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych według kryteriów obiektywnych i powszechnie sprawdzalnych. Nie można również uznać, że tak określony przedmiot umowy nie jest samoistnym, a więc pozostającym po jego wytworzeniu niezależnie od dalszego działania twórcy rezultatem, materialnym, obiektywnie osiągalnym i w konkretnych warunkach pewnym. Jeżeli zaś umowa przynosi konkretny rezultat w niej oznaczony, to tylko ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowi przedmiot umowy stron (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II UK 39/13, LEX nr 1378531, sygn. akt I UK 313/15 z 21 lipca 2016 r., postanowienie Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II UK 315/17).
Wszystkie powyżej wymienione cechy są właściwe, zgodnie z przytoczonym powyżej orzecznictwem, dla umowy o dzieło i cechy te, w ocenie NSA, charakteryzują sporną umowę.
21. Podsumowując, NSA nie podziela zatem przeciwnego stanowiska Organu, jako niepopartego przekonującą argumentacją. Tym samym NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz Województwa, że zawarte pomiędzy Zaineresowanym a Skarżącym umowy, których przedmiotem był udział eksperta w wyborze projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego były umowami o dzieło, a zatem wadliwe zakwalifikowanie spornych umów skutkowało wadliwym zastosowaniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.
22. Z tych względów NSA uznał, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że przepis art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c. został przez Prezesa NFZ niewłaściwe zastosowany wobec wadliwego przyjęcia, że łączące strony umowy były umowami o świadczeniu usług, a nie umowami o dzieło, w myśl art. 627 k.c., pomimo że specyfika umów zawartych z Zainteresowanym wskazuje na wszelkie cechy umowy o dzieło.
23. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skargę kasacyjną należało oddalić, orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji.