II GSK 253/05

II GSK 253/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała
Małgorzata Korycińska
Rafał Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6371 Wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Wr 686/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2005-05-31
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
1. Ustalenie w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 12 pkt 8 lit. "g" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ wymogu uzyskania zgody na zbycie udziałów i akcji stanowiących składnik mienia powiatu nie narusza podziału kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi powiatu.
2. Między radą powiatu i zarządem powiatu musi istnieć współdziałanie w zakresie obrotu mieniem należącym do powiatu. Rada, jako organ stanowiący, uchwala zasady zbycia akcji, zaś zarząd, organ wykonawczy, dokonuje tego obrotu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.), Sędziowie NSA Jan Bała, Małgorzata Korycińska, Protokolant Joanna Warzeszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wr 686/04 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 26 sierpnia 2004 r. Nr XXIV/117/04 w przedmiocie zbywania udziałów i akcji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wr 686/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 26 sierpnia 2004 r. nr XXIV/117/04 w przedmiocie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, zbywania udziałów i akcji przez Powiat Kamiennogórski – oddalił skargę.
Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, żądając stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 uchwały Rady Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji przez Powiat Kamiennogórski we fragmencie "po podjęciu uchwały Rady Powiatu", stwierdzając, że narusza ona w sposób istotny art. 12 pkt. 8 lit. "g" oraz art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – dalej: u.o.s.p. Wojewoda podnosił, iż kompetencje, których dotyczy zaskarżona uchwała nie należą do właściwości Rady Powiatu lecz do Zarządu Powiatu. Organ stwierdził, że regulacja zawarta w uchwale stanowi naruszenie podziału kompetencji, przewidzianego przez ustawodawcę i ograniczenie działalności zarządu, do której jest on uprawniony z mocy ustawy.
Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w rozpatrywanej spawie kwestią sporną było czy Rada Powiatu ustanawiając w uchwale zapis, że "zbycie przez Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego udziałów i akcji w spółkach, w których Powiat Kamiennogórski jest udziałowcem lub akcjonariuszem będzie się odbywało w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) po podjęciu uchwały Rady Powiatu przy uwzględnieniu poniższych zasad...", naruszyła w ten sposób ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w gminie i tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa.
W myśl art. 26 ust. 1 ustawy u.o.s.p. organem wykonawczym powiatu jest zarząd. Wykonuje on uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa i do zadań zarządu należy w szczególności w myśl art. 32 ust. 2 pkt 3 u.o.s.p. gospodarowanie mieniem powiatu.
Z kolei katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady powiatu został określony w art. 12. Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. "g" u.o.s.p. rada powiatu została upoważniona do podejmowania uchwał dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji.
Zdaniem Sądu rada powiatu na mocy przepisu art. 12 pkt 8 lit. "g" u.o.s.p. zobowiązana jest do dokładnego określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji bez możliwości scedowania choćby części swoich uprawnień na zarząd. Rola organu wykonawczego sprowadza się tylko i wyłącznie do wykonania uchwały bez możliwości ustalania zasad dotyczących zbywania udziałów i akcji.
Dodatkowo Sąd wskazał, że gospodarowanie mieniem komunalnym przez organ wykonawczy w trybie art. 32 ust. 1 pkt 3 u.o.s.p. nie oznacza, aby zarząd miał kompetencję do określania zasad zbywania udziałów i akcji, skoro kompetencję tę ustawodawca zastrzegł do wyłącznej kompetencji rady powiatu. Zdaniem Sądu z zaskarżonej uchwały bezsprzecznie wynika, że zbycia udziałów i akcji dokonuje zarząd, które to zbycie w świetle przywoływanych przepisów poprzedzone powinno być uchwałą rady powiatu określającą zasady tego zbycia.
W konkluzji Sąd stwierdził, iż według art. 12 pkt 8 lit. "g" u.o.s.p. jako organ dokonujący obrotu wymieniony jest zarząd, a w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.s.p. do zadań organu wykonawczego zaliczono gospodarowanie mieniem komunalnym, nie można przyjąć by obrót udziałami lub akcjami należał do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 12 pkt 8 lit. "g" u.o.s.p. sprawy z tego zakresu należą do wyłącznej właściwości rady powiatu podejmującej uchwały określające zasady postępowania wiążące dla organu wykonawczego. Już z tego powodu przyjąć należy, że ustawodawca wprowadził nie tyle ścisły podział kompetencji organów stanowiących i wykonawczych powiatu, co założył współdziałanie tych organów w zakresie obrotu udziałami i akcjami. Z związku z powyższym Sąd uznał, że uchwała Rady Powiatu Kamiennogórskiego nie narusza prawa.
Wojewoda Dolnośląski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wskazanym skargą oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
- art. 12 pkt 8 lit. "g" oraz art. 32 ust. 2 pkt 3 u.o.s.p.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało, że strona skarżąca błędu w wykładni prawa materialnego dopatrywała się w naruszeniu zasad dotyczących podziału kompetencji między organami powiatu. Powołała się na wynikający z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podział na organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśniła, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym organem stanowiącym w powiecie jest rada powiatu, a wykonawczym zarząd powiatu. Podkreślała rozdział kompetencji organów stanowiących i wykonawczych w zakresie zarządu mieniem powiatu. Z treści art. 32 ust. 2 pkt 3 wyprowadziła wniosek co do funkcjonowania domniemania właściwości zarządu powiatu w tym zakresie. Stwierdziła, że wykładnia językowa art. 12 pkt 8 lit. "g" ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że rada powiatu określa jedynie zasady wnoszenia wkładów oraz nabywania i zbywania udziałów i akcji, nie podejmuje natomiast uchwał w indywidualnych sprawach. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego normy upoważniające radę do podejmowania uchwał w zakresie zarządu mieniem powiatu są wyjątkiem od zasady gospodarowania mieniem przez zarząd. W zakresie ścisłego podziału kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego głównie dotyczące podziału kompetencji organów gminy, w tym w przedmiocie obrotu nieruchomościami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
I.
Objęty podstawą skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do istotnego zagadnienia podziału kompetencji pomiędzy organami powiatu. W związku z tym przedstawić należy stan prawny dotyczący tej materii, którego to stanu nie można pominąć, dokonując wykładni przepisu, którego naruszenie zarzucono.
Według art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego (w tym powiaty) wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. W art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym określono charakter rady gminy jako organu stanowiącego i kontrolnego.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, który wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. W art. 32 ust. 2 u.o.s.p. wymieniono przykładowo zadania zarządu powiatu, w tym gospodarowanie mieniem powiatu.
Tradycyjnie termin "stanowienie" rozumiany jest jako stanowienie obowiązujących w obrębie jednostki samorządu terytorialnego reguł postępowania realizowanych przez organy wykonawcze. Mogą to być generalne i indywidualne reguły wiążące albo tylko inne organy jednostki samorządu terytorialnego, jej jednostki organizacyjne, albo wszystkich mieszkańców, albo wszystkich, którzy na terytorium jednostki samorządu terytorialnego przebywają lub korzystają z jej usług (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1997, str. 110-111).
Według art. 12 pkt 8 lit. "g" u.o.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji.
II.
Przedstawiony w pkt I podział kompetencji jednostek samorządu terytorialnego nie jest jednolicie rozumiany w orzecznictwie.
Przed omówieniem dorobku orzecznictwa w przedstawionym zakresie podkreślić trzeba, że w zdecydowanej większości wyraża ono poglądy wypracowane na tle stosowania ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co powoduje konieczność zachowania ostrożności przy powoływaniu się na tezy orzecznictwa. W zakresie określenia kompetencji rad jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie gospodarowania mieniem tych jednostek, ustawy o samorządzie gminnym i powiatowym wykazują istotne odrębności.
Na terenie powiatu nie obowiązuje zasada domniemania kompetencji rady o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Równocześnie jednak konkretne kompetencje rady powiatu w zakresie spraw majątkowych określone są szerzej niż ma to miejsce w przypadku rady gminy, która jest wyłącznie właściwa do podejmowania uchwał tylko w tych sprawach majątkowych, które przekraczają zakres zwykłego zarządu.
Z ostatnio wymienionych powodów (braku domniemania kompetencji) na tle ustawy o samorządzie powiatowym nie znajdowałyby zastosowania poglądy, według których rada może przejąć do swojego rozpoznania wszelkie zadania organu wykonawczego, które w przepisach nie zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości organu (wyrok NSA z 19 maja 1992 r., SA/Wr 438/92, OSP 1994/1/17). Szerokie ujęcie kompetencji rady powiatu w przedmiocie spraw majątkowych sprzeciwia się jednak stosowaniu wykładni sprowadzającej się do wyłączenia wszelkich ingerencji rady w proces wykonywania ustanowionych ogólnych reguł (por. wyrok NSA z 25 października 1999 r. sygn. I SA/Ka 1628/99, LEX nr 40852).
Orzecznictwo dotyczące podziału kompetencji w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji nie jest jednolite. Twierdzi się na przykład, że rada może ustalić jedynie ogólne zasady wnoszenia udziałów, w szczególności dopuszczalnej wartości, rodzaju dóbr, których wnoszenie jest niedopuszczalne, limitów dotyczących okresów tworzenia lub liczby spółek, przy zachowaniu generalnego charakteru ustalanych zasad (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. SA/Wr 2716/00). Traktuje się też jako graniczną ingerencję rady w proces obrotu akcjami i udziałami po ustanowieniu ogólnych zasad, polegającą na wyrażeniu niewiążącej organu wykonawczego opinii rady (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2002 r. sygn. SA/Wr 797/02, OSS 2003/1/12).
W orzecznictwie prezentowane są jednak przeciwne poglądy dopuszczające wprost wyrażanie przez radę zgody na wniesienie aportu (wyrok NSA z dnia 7 października 2003 r. sygn. II SA/Lu 1115/03, OSS 2004/1/13), względnie sprowadzające się do konieczności ustalania norm – zasad postępowania, którymi winien kierować się organ wykonawczy przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji w sposób kategoryczny i to w odniesieniu do konkretnie oznaczonego obrotu (por. wyrok NSA z 19 maja 2000 r. sygn. III SA 43/00, LEX nr 48010).
W wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. GSK 1424/04 (niepublikowanym) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "...ustalenie w uchwale rady gminy (...) wymogu uzyskania zgody rady na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji o określonej wartości nie narusza podziału kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi gminy".
Powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo odnoszące się do określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości było o tyle nieprzydatne, że art. 12 pkt 8 lit. "a" ustawy o samorządzie powiatowym funkcjonuje w powiązaniu ze szczegółowymi regulacjami dotyczącymi gospodarki nieruchomościami. Z kolei przytaczany pogląd co do braku kompetencji rady powiatu do wyrażania każdorazowej zgody na sprzedaż, nabycie czy obciążenie konkretnych nieruchomości (wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2004 r. III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21) dotyczył sytuacji braku uchwały określającej zasady, o jakich mowa w art. 12 pkt 8 lit. "a" ustawy o samorządzie powiatowym.
III.
Szereg argumentów przemawia za dopuszczalnością ustanowienia przez radę powiatu jako organu stanowiącego zasady (reguły, normy), zgodnie z którą zbywanie udziałów i akcji w spółkach, w których powiat jest udziałowcem lub akcjonariuszem wymaga zgody rady.
1. Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym nie można wprost czy przez wyprowadzanie domniemań wysnuć wniosku co do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu w zakresie zbywania udziałów i akcji będących składnikami mienia powiatu. W art. 12 pkt 8 lit. "g" ustawy o samorządzie powiatowym, inaczej niż w ustawie o samorządzie gminnym, nie wymieniono organu wykonawczego jako podmiotu dokonującego obrotu. Choć w art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu zaliczono gospodarowanie mieniem komunalnym, nie można przyjąć by obrót akcjami lub udziałami należał do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Treść art. 12 pkt 8 i 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że ustawodawca, przyznając kompetencje radzie w sprawach majątkowych powiatu a zarządowi powierzając wykonywanie zadań z tego zakresu, wprowadził nie tyle ścisły podział kompetencji organów stanowiących i wykonawczych, co założył współdziałanie tych organów w zakresie obrotu udziałami i akcjami.
2. Wyjaśnione w punkcie I pojęcie stanowienia obejmuje między innymi ustanawianie reguł postępowania co do wyodrębnionych zagadnień. Dlatego też pojęcie zasad o jakim mowa w art. 12 pkt 18 lit. "g" ustawy o samorządzie powiatowym odnosi się również do określenia reguł postępowania co do skonkretyzowanych rodzajowo transakcji, w szczególności takich, których przedmiotem jest zbywanie udziałów i akcji. W sprawie niniejszej wymóg zgody rady powiatu odniesiono tylko do wyodrębnionego rodzaju obrotu, o jakim mowa w końcowej części art. 12 pkt 8 lit. "g" ustawy o samorządzie powiatowym, z wyłączeniem obejmowania i nabywania udziałów i akcji.
3. Wykładnia gramatyczna nie daje podstaw do przyjęcia, by pojęcie zasad (reguł, norm) nie obejmowało możliwości wyodrębnienia, ze względu na kryterium rodzaju transakcji, różnych form współdziałania organów powiatu, w tym wyrażania stanowiska rady w postaci uchwały w przedmiocie zgody na dokonanie obrotu lub jej braku.
4. Organ wykonawczy uprawniony jest do składania w imieniu powiatu, jako osoby prawnej będącej podmiotem stosunków cywilnoprawnych, oświadczenia woli w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania udziałów oraz akcji. Nie oznacza to swobody zarządu powiatu składającego oświadczenie woli. Zewnętrzne przejawy woli (oświadczenie woli) są konsekwencją woli wewnętrznej. W przypadku osób prawnych ustalanie woli wewnętrznej polega na współdziałaniu organów osoby prawnej. Nie ma przeszkód, by proces ustalania woli wewnętrznej osoby prawnej zróżnicować w zależności od rodzaju przygotowywanego oświadczenia woli, w szczególności w ten sposób, że wyodrębnione rodzajowo oświadczenia woli wymagają pełnej zgodności stanowisk organów, a w innych przypadkach wystarcza kierowanie się generalnie określonymi regułami.
5. W systemie prawnym wielokrotnie występują regulacje, zgodnie z którymi organ administracji publicznej przed podjęciem aktu lub dokonaniem czynności z zakresu administracji publicznej obowiązany jest uzyskać stanowisko a nawet zgodę innego organu. Nie powoduje to utraty kompetencji przez rozstrzygający organ, nawet mimo związania stanowiskiem innego organu. Przykładowo, art. 106 § 1 k.p.a. przewiduje sytuację uzależnienia wydania decyzji administracyjnej od zgody innego organu, co nie powoduje utraty przez pierwszy z organów kompetencji do wydania decyzji. Podobnie, wprowadzenie wymogu uzyskania zgody na zbycie udziałów lub akcji nie pozbawia zarządu powiatu kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem powiatu.
IV.
Przedstawione argumenty prowadzą do wniosku: ustalenie w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 12 pkt 8 lit. "g" ustawy o samorządzie powiatowym wymogu uzyskania zgody na zbycie udziałów i akcji stanowiących składnik mienia powiatu nie narusza podziału kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi powiatu.
W tej sytuacji oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna nie znajdowała usprawiedliwionych podstaw i podlegała oddaleniu z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).