II GSK 2519/24

II GSK 2519/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 79/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-10
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 189e, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 13ia ust. 1, art. 13k ust. 2a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.M., M.G., H.G., P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 79/24 w sprawie ze skargi K.M., M.G., H.G., P.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 października 2023 r. nr BP.702.498.2022.E.2108.BKOE.7332 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 maja 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 79/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K.M., M.G., H.G. i P.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 27 października 2023 r., nr BP.702.498.2022.E.2108.BKOE.7332 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną podczas przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 25 października 2021 r., będący własnością skarżących pojazd (ciągnik samochodowy) o numerze rej. [...], którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] [...] - [...]. Za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ kontrolowany pojazd samochodowy nie został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS) oraz nie uiszczał opłaty z wykorzystaniem usługi EETS. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego i zapisany pod numerem ewidencyjnym [...].
Pismem z 1 lipca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia zarejestrowanego podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a.
W piśmie, które wpłynęło do organu 12 lipca 2022 r. skarżący złożyli wyjaśnienia podnosząc, że 30 września 2021 r. dokonano rejestracji urządzeń w systemie e-Toll na firmę "[...]" za pomocą urządzenia o numerze [...]. W załączeniu strony przedstawiły e-mail od firmy L. potwierdzający rejestrację pojazdu. Wskazały, że urządzenie monitorowało, ale nie pobrało opłaty w związku z powyższym wniosły o weryfikację przedstawionych danych i nienakładanie kary, ponieważ obowiązek rejestracji w rejestrze uiszczających opłaty drogowe został spełniony.
W wyniku ponownej weryfikacji w oparciu o dokumentacją znaną organowi z urzędu ustalono, że pojazd o numerze rej. [...] został zarejestrowany w SPOE KAS dopiero 12 grudnia 2021 r. Jednocześnie do ww. pojazdu 12 grudnia 2021 r. o godz. 13:01 zostało przypisane urządzenie o numerze [...]. Podmiot o numerze identyfikacyjnym [...], do którego został przypisany ww. pojazd, został zarejestrowany w systemie również 12 grudnia 2021 r., a więc także po odnotowaniu naruszenia. Wskazane przez stronę urządzenie o identyfikatorze biznesowym [...] przypisane jest do klienta o numerze identyfikacyjnym [...], tj. [...] od 12 grudnia 2021 r., zaś do konta pojazdu wskazanego przez stronę o numerze identyfikacyjnym [...], tj. "[...]" nie jest przypisane żadne urządzenie ani pojazd.
Decyzją z 11 października 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13ia ust. 1 w zw. z art. 13k ust. 2a, art. 13k ust. 4 oraz art. 13l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), dalej u.d.p. oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2359 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j i art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.), dalej u.t.d., GITD nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za naruszenie obowiązku rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną podczas przejazdu 25 października 2021 r. wykonywanego pojazdem o numerze rej. [...].
Decyzją z 27 października 2023 r. GITD utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując w uzasadnieniu, że na podstawie danych znajdujących się w systemie e-TOLL ustalono, że kontrolowany pojazd nie został zarejestrowany w SPOE KAS oraz nie została uiszczona opłata za przejazd w dniu 25 października 2021 r. i dlatego właścicielom pojazdu została wymierzona kara pieniężna na podstawie art. 13k ust. 2a u.d.p., tj. w wysokości 1 500 zł. Pojazd został zarejestrowany w Systemie SPOE KAS dopiero w dniu 12 grudnia 2021 r. Jednocześnie do ww. pojazdu w tym samym dniu zostało przypisane urządzenie o numerze [...]. Obowiązek rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę został więc wykonany dopiero po stwierdzonym naruszeniu. Odnosząc się do zarzutu, że organ nie ocenił w sposób właściwy dowodu z przedłożonego przez strony e-maila z 30 września 2022 r. skierowanego do K.M. od L. Sp. z o.o. sp. k., GITD stwierdził, że mail jest podziękowaniem za skorzystanie z platformy [...] służącej do nadzorowania statusu pojazdów. Skorzystanie z tej platformy nie jest jednak tożsame z wykonaniem obowiązku polegającego na rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną. Organ nie znalazł także przesłanek do zastosowania art. 189f oraz art. 189e k.p.a. Podkreślił, że jeżeli strony uchybiły podstawowym obowiązkom w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, jakimi było zarejestrowanie kontrolowanego pojazdu w Elektronicznym Systemie Poboru Opłat KAS, to w żadnym razie nie można mówić o działaniu siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a., czy znikomej szkodliwości czynu, o którym mowa art. 189f § 1 k.p.a.
W skardze skierowanej do WSA w Warszawie skarżący zaskarżyli powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 maja 2024 r. WSA w Warszawie oddalił skargę podnosząc, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (...). Z kolei w myśl art. 13ia ust. 1 u.d.p., w celu uiszczania opłaty elektronicznej z wykorzystaniem Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu jest obowiązany dokonać rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną. Rejestracji nie dokonuje się w przypadku uiszczania opłaty elektronicznej z wykorzystaniem usługi EETS. Rejestr, o którym mowa w ust. 1, jest prowadzony przez Szefa KAS w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (art. 13ia ust. 3 u.d.p.).
Stosownie zaś do treści art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (opłata elektroniczna) jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z art. 13ha ust. 3 pkt 1 u.d.p., jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy, wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 2a u.d.p. za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 13ia ust. 1 wymierza się karę pieniężną w wysokości 1 500 zł.
Zgodnie art. 13k ust. 4 u.p.d., podmiotem odpowiedzialnym w ww. zakresie jest w pierwszej kolejności właściciel pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych.
Sąd podkreślił, że odpowiedzialność za naruszenie określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. obowiązku ponoszenia przez korzystającego z dróg publicznych opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdu samochodowego ma charakter obiektywny. Przesłankami tej odpowiedzialności są bowiem jedynie przejazd po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej i nieuiszczenie opłaty za ten przejazd. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem sądu obie te przesłanki zostały spełnione. Odcinek drogi krajowej nr [...] [...] – [...], po którym 25 października 2021 r. poruszał się pojazd skarżących, został wymieniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a) do rozporządzenia do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.
Naruszenie, które doprowadziło do nałożenia na skarżących kary pieniężnej zostało ujawnione na podstawie danych znajdujących się w systemie e-TOLL, z których wynikało, że kontrolowany pojazd nie został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej (SPOE) KAS i dlatego właścicielom pojazdu została wymierzona kara pieniężna na podstawie art. 13k ust. 2a u.d.p., tj. w wysokości 1 500 zł. Jak ustalił organ, pojazd został bowiem zarejestrowany w Systemie SPOE KAS dopiero 12 grudnia 2021 r. Obowiązek rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę został więc wykonany dopiero po stwierdzonym naruszeniu.
Sąd wskazał, że prawidłowości powyższych ustaleń nie podważył powoływany w skardze wydruk wiadomości e-mail z 30 września 2022 r. skierowanej do K.M. przez L. Sp. z o.o. sp. k. Zdaniem Sądu trafnie ocenił organ, że z wiadomości nie można wyprowadzać wniosku, że K.M. dokonała prawidłowej rejestracji kontrolowanego pojazdu w SPOE KAS. Skorzystanie z platformy [...], służącej do nadzorowania statusu pojazdów - nie jest bowiem tożsame z wykonaniem obowiązku polegającego na rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną, określonym w art. 13ia ust. 1 u.d.p. Dlatego też niezasadny jest, w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organ art. 189e k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której niepobranie opłaty było związane z "nieprawidłowościami w systemie" (czynnikami zewnętrznymi).
W świetle poczynionych ustaleń organ nie miał także podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Warunkiem jego zastosowania w okolicznościach danej sprawy jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu określonych nim przesłanek. Zastosowaniu przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. sprzeciwia się w tej sprawie brak zaktualizowania się drugiej koniecznej przesłanki, o której stanowi ten przepis prawa, a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa".
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w początkowym okresie funkcjonowania systemu e-TOLL Sąd podkreślił, że przyjęcie istnienia podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być każdorazowo wynikiem prowadzonego postępowania administracyjnego, nie zaś deklaracji o nieistnieniu takich podstaw składanej przez organ administracji publicznej (Szef Krajowej Administracji Skarbowej) względem podmiotów, które mogłyby zostać objęte sankcją za naruszenie przepisów prawa. Sąd zauważył, że z treści powołanego w skardze pisma z 30 września 2021 r. o możliwości "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynika, że nie dotyczy ono sytuacji braku rejestracji w e-TOLL. Obowiązek rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną jest jasno sprecyzowany w art. 13ia ust. 1 u.d.p. i ma bezwzględny charakter. Kara pieniężna za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest natomiast sztywna (art. 13k ust. 2a u.d.p.), a organ nie może jej miarkować.
Zdaniem Sądu zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, a poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących, dlatego podniesione w skargach zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd uznał za niezasadne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżących, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu przez organ, a następnie przez sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w oderwaniu od zasad logiki i doświadczenia życiowego, przejawiającej się w uznaniu, iż dowody zgromadzone w postępowaniu nie pozwalają na przyjęcie, że K.M. dokonała rejestracji urządzeń e-TOLL, pomimo przedłożenia wiadomości e-mail z 30 września 2022 r. skierowanej do powyższej osoby przez L. Sp. z o.o. sp. k.,
b) art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zgodnie ze stanowiskiem Krajowej Administracji Skarbowej kontrole prawidłowości uiszczania opłat w początkowym okresie funkcjonowania systemu e-TOLL winny odbywać się przede wszystkim w oparciu o działania prewencyjne, których podstawowym elementem będzie pouczanie, a nie karanie uczestnika realizowanego przewozu oraz w pierwszej kolejności inspektorzy winni skorzystać z przewidzianej w przepisach prawa instytucji "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,
c) art. 189e k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której niepobranie opłaty było związane z nieprawidłowościami w systemie (czynnikami zewnętrznymi), bowiem zgodnie z informacjami od dystrybutora urządzenie monitorowało, jednak nie pobierało opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 ust. 1 oraz 80 k.p.a., jak również art. 189f i art. 189e k.p.a.
Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. ani nie wykazał, aby uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ani nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a.
Należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania decyduje wykazanie istotnego wpływu zarzucanych naruszeń zasady ogólnej postępowania na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień zasad ogólnych postępowania były na tyle ważkie, że miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad ogólnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.
Dodać należy, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zatem, sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). Zatem, w przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji.
Kolejno należy zauważyć, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przedstawiony w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić trzeba, że art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.).
Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, jednoznacznie potwierdza, że pojazd o nr rej. [...] z przyczepą o nr rej. [...], należący do skarżących, poruszał się 25 października 2021 r., o godzinie 21:05 po odcinku drogi krajowej [...] ([...]– [...]); za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna; pojazd nie został zarejestrowany w systemie poboru opłaty elektronicznej KAS oraz nie uiszczał opłaty z wykorzystaniem usługi EETS. Z danych znajdujących się w systemie e-TOLL wynika ponadto, że wskazany pojazd został zarejestrowany w systemie dopiero 12 grudnia 2021 r., czyli już po stwierdzeniu naruszenia. W sprawie nie jest sporne, że dopuszczalna masa całkowita, należącego do skarżących pojazdu przekraczała 3,5 tony. Powyższe pozwala przyjąć, że przesłanki wymierzenia kary pieniężnej zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną i bez uiszczenia wymaganej opłaty, stanowi czyn podlegający karze administracyjnej w wysokości określonej treścią art. 13k ust. 2a u.d.p.
W świetle powyższego Sąd kasacyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych (tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania jest kompletny oraz został prawidłowo oceniony przez organ na potrzeby zaskarżonej decyzji. Czynienie dodatkowych ustaleń, co do prawidłowości działania systemu poboru opłat, przy jednoznacznym, wynikającym z akt sprawy ustaleniu, że pojazd nie został zarejestrowany w systemie poboru opłaty elektronicznej KAS oraz nie uiszczał opłaty z wykorzystaniem usługi EETS, zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy byłoby niezasadne. Podobnie ocenić należy okoliczność, w jakim dniu przedmiotowy pojazd zgłoszony został do systemu e-TOLL przez skarżących (12 grudnia 2021 r.). Przepisy ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, nie uzależniają możliwości i dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty elektronicznej od potrzeby wykazania przez organ innych jeszcze okoliczności, niż okoliczność przejazdu bez uiszczenia opłaty, co stanowi fakt główny w sprawie o nałożenia kary pieniężnej. Ewentualne problemy techniczne związane z funkcjonowaniem sytemu nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Napotykając na takie problemy, mając świadomość nieaktywowania systemu e-TOLL strona nie powinna korzystać z dróg płatnych objętych systemem e-TOLL. Decydując się na przejazd po płatnym odcinku drogi bez rejestracji pojazdu w SPOE KAS oraz bez uiszczenia opłaty elektronicznej strona uchybiła podstawowym obowiązkom korzystającego z drogi publicznej.
W ocenie NSA, powoływanie się przez skarżących na dokonanie zgłoszenia rejestracyjnego za pośrednictwem zewnętrznej firmy (L.) nie oznacza zarejestrowania pojazdu w SPOE KAS. Skarżący jako właściciele pojazdu zlecający czynność zarejestrowania pojazdu w systemie innemu podmiotowi, powinni przed rozpoczęciem przejazdu upewnić się, czy proces rejestracji się zakończył. Skarżący mogli oczywiście zawrzeć umowę z podmiotem zewnętrznym w kwestii dokonania rejestracji spornego pojazdu w SPOE KAS, nie oznacza to jednak przeniesienia odpowiedzialności administracyjnej za administracyjne obowiązki ciążące na stronie, na inny podmiot. Odpowiedzialność tę bowiem regulują cyt. powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. Skarżący nie upewniając się zatem, że proces rejestracji spornego pojazdu w SPOE KAS został dokonany, dopuścili do tego, że sporny pojazd, bez zarejestrowania w systemie, a w konsekwencji bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, poruszał się po płatnym odcinku drogi publicznej. Strona będąc podmiotem profesjonalnym, dokonującym przejazdów, za które należna jest opłata elektroniczna w ramach zawodowej działalności, nie dopilnowała wypełnienia ciążących na niej ustawowych obowiązków związanych z uiszczaniem opłaty elektronicznej. Trudno zatem uznać, że waga powyższego naruszenia była znikoma.
Należy dodać, że załączony przez skarżących do akt administracyjnych wydruk e-mail z 30 września 2021 r. od e-TOLL L. do K.M. w żadnym razie nie potwierdza, iż faktycznie zlecona została rejestracja pojazdu o nr rej. [...] w systemie SPOE KAS. Przedmiotowa wiadomość potwierdza jedynie skorzystanie z usług firmy L. oraz z platformy [...] służącej do nadzoru statusu pojazdów i dotyczy firmy "[...]". Skorzystanie z tej platformy nie jest tożsame z wykonaniem przez skarżących obowiązku polegającego na rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną. Potwierdza to zresztą późniejsza rejestracja pojazdu o nr rej. [...] w SPOE KAS (12 grudnia 2021 r.).
W odniesieniu do oceny zasadności zarzutu z pkt 1b i 1c petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że przepisy Działu IVa k.p.a. – w tym art. 189f i art. 189e k.p.a. – mają charakter regulacji materialnoprawnej, zatem zarzut ich naruszenia, polegający zdaniem skarżących kasacyjnie na braku rozważenia dyrektyw wymiaru kary i możliwości odstąpienia od jej wymierzenia powinien zostać podniesiony w ramach podstawy wskazanej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a.
Taka wadliwość konstrukcyjna omawianego zarzutu nie uniemożliwia jednak dokonania oceny jego zasadności. Zarzut ten jest jednak niezasadny już z tej przyczyny, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano precyzyjnie jednostki redakcyjnej art. 189f k.p.a., który zawiera trzy rozwinięte paragrafy, odnoszące się do różnych podstaw odstąpienia od wymierzenia kary. Ogólnikowy w swej wymowie zarzut naruszenia powyższych przepisów, który nie zawiera jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez WSA, jest istotnym mankamentem skargi kasacyjnej, uniemożliwiającym dokonanie kontroli instancyjnej.
W judykaturze prezentowane jest stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12). Przy konstruowaniu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 189f k.p.a. wymóg ten nie został spełniony.
Co istotne, zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów nie jest również uzasadniony. Wobec powoływania się przez skarżących na pismo sekretarza stanu KAS z 30 września 2021 r., tylko dla porządku należy wskazać, iż obowiązek rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną oraz sposób uiszczenia opłaty elektronicznej jest reglamentowany prawnie (przepisami ustawy) i tylko o ile dojdzie do uiszczenia opłaty na zasadach wynikających z przepisów prawa możliwe jest uznanie, że doszło do należytego wywiązania się z obowiązku jej zapłaty. Organy administracji winny natomiast działać (i działają) na podstawie i w granicach prawa, a nie na podstawie komunikatów piastunów określonych organów niemających wartości normatywnej. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że wskazywana we wspomnianym piśmie zapowiedź praktyki stosowania prawa odnosiła się do początkowego okresu działania systemu e-TOLL (przez 3 miesiące przed 1 października 2021 r. system ten funkcjonował równolegle z poprzednim systemem uiszczania opłat, a od 1 października 2021 r. jako jedyny, poza EETS), a ponadto wynikająca z tego pisma możliwość "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie dotyczy sytuacji braku rejestracji w e-TOLL. Obowiązek rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną jest jasno sprecyzowany w art. 13ia ust. 1 u.d.p. i ma bezwzględny charakter. Kara pieniężna za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest natomiast sztywna (art. 13k ust. 2a u.d.p.), a organ nie może jej miarkować.
Zdaniem NSA, bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przez WSA art. 189e k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło w skutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Przy czym siły wyższej skarżący dopatrują się w nieprawidłowym działaniu elektronicznego systemu poboru opłat. W okolicznościach sprawy nie można było jednak przyjąć, że w grę wchodziło działanie siły wyższej. Brak rejestracji pojazdu w SPOE KAS było wynikiem zaniedbań po stronie skarżących, a nie błędów systemu poboru opłat. Jak słusznie wskazał organ, wprowadzenie systemu e-Toll, który zastąpił funkcjonujący do 30 września 2021 r. system viaToll, poprzedzone było kilkumiesięcznym okresem przejściowym. Rejestracja w nowym systemie była możliwa już od 24 maja 2021 r., a do 30 września 2021 r. obowiązywał tzw. "okres przejściowy", umożliwiający użytkownikom zapoznanie się z funkcjonowaniem e-Toll i rozwiązywanie problemów związanych z rejestracją i użytkowaniem. W związku z tym strona miała wystarczający czas, aby zapoznać się z nowym systemem.
Wskazane przez stronę okoliczności związane z problemami technicznymi pojawiającymi się po wdrożeniu nowego systemu opłat drogowych (eTOLL) nie zostały przez nią w żaden sposób wykazane i nie wypełniają również przesłanek pozwalających na wyłączenie możliwości ukarania strony w sytuacji, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek siły wyższej (art. 189e k.p.a.) lub odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i zastosowania pouczenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Zdaniem NSA, okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą nie prowadzą do zakwestionowania stanowiska organu, który nie podzielił argumentacji strony o znikomej wadze naruszenia i nie zadecydował o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej. Na tle unormowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., waga naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku w zakresie korzystania z drogi publicznej, tj. obowiązku rejestracji pojazdu w systemie. Brak staranności w tym względzie nie może prowadzić do nadania odnotowanemu naruszeniu charakteru naruszenia znikomej wagi, gdyż takie potraktowanie naruszenia prowadziłoby do wyłączenia stosowania przepisów, które z brakiem rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną oraz brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd pojazdem o wskazanych parametrach po płatnych odcinkach dróg łączą konsekwencję nałożenia kary pieniężnej.
Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.