II GSK 2518/24

II GSK 2518/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 7/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-05
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 7/19 w sprawie ze skargi C. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 24 października 2018 r. nr DPK.WIA.6060.322.2017.30 w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2024 r., o sygn. akt VI SA/Wa 7/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę C. S.A. w W. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE, organ) z dnia 24 października 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa UKE z dnia 18 grudnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej.
II.
Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. Jednocześnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 prawa telekomunikacyjnego (w brzmieniu obowiązującym od dn. 14 stycznia 2006 r.) i art. 2 pkt 27 prawa telekomunikacyjnego (w brzmieniu obowiązującym od dn. 14 stycznia 2006 r.) przez oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 98 ust. 3 prawa telekomunikacyjnego nie poczyniono ustaleń czy spółka jest "przedsiębiorcą telekomunikacyjnym" w rozumieniu definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 27 prawa telekomunikacyjnego.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 98 ust. 3 prawa telekomunikacyjnego oraz w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; dalej: k.p.a.) przez zaakceptowanie wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie dla spółki kwoty jej udziału w pokryciu dopłaty dotyczącej 2010 r. oraz wydania w tym postępowaniu administracyjnym merytorycznej decyzji przed prawomocnym ustaleniem "należnej dopłaty" oraz przed prawomocnym ustaleniem "przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie" - a także pomimo tego, że nie istniała "sprawa administracyjna" ("sprawa indywidualna"), ponieważ nie istniały i nie istnieją przepisy materialnego prawa administracyjnego dotyczące konkretyzacji kwoty udziału spółki w pokryciu części/fragmentu/fragmentów dopłaty;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 i art. 4 i art. 5 i art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej (w brzmieniu obowiązującym do dn. 1 stycznia 2015) w zw. z art. 98 ust. 3 prawa telekomunikacyjnego przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż nie doszło do przedawnienia zobowiązania spółki do zapłaty budżetowi państwa kwoty równej udziałowi spółki w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy wyznaczonego w odniesieniu do 2010 r. jako okresu rozliczeniowego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 3 pkt 8 ordynacji podatkowej (bez względu na brzmienie tej ustawy) przez błędna wykładnię polegającą na pominięciu przy dokonywaniu wykładni art. 98 ust. 3 prawa telekomunikacyjnego przepisów art. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2, a przede wszystkim definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 8 ordynacji podatkowej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, a Prezes UKE nie zajął stanowiska w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę spółki na decyzję Prezesa UKE z dnia 24 października 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa UKE z dnia 18 grudnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, iż problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej, w podobnym stanie faktycznym, był już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 9 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 68/20 i 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1941/23. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne zasadniczą argumentację wyrażoną w uzasadnieniach powyższych wyroków, gdyż jest ona trafna również w okolicznościach tej sprawy.
Wniesiona przez spółkę od powyższego wyroku skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego. Natomiast w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowano jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, które, zdaniem skarżącej, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, która ma odzwierciedlenie w komplementarnym charakterze zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została bowiem przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.
Zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej zostały skupione wokół zakwestionowania zasadności (legalności) decyzji Prezesa UKE ustalającej skarżącej spółce kwotę - w wysokości [...] zł - udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia telekomunikacyjnej usługi powszechnej w 2010 roku przez wyznaczonego operatora (T. S.A., aktualnie O. S.A.).
Należy zauważyć, iż wydanie przedmiotowej decyzji przez Prezesa UKE, odbywa się już na trzecim (finalnym) etapie procedury związanej z dopłatą do kosztów świadczenia usługi powszechnej, którą przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Na tym etapie więc bezpodstawne jest stawianie organowi oraz Sądowi I instancji zarzutu procesowego, sformułowanego w pkt 1 petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej, nieprzeprowadzenia ustaleń czy skarżąca kasacyjnie spółka jest "przedsiębiorcą telekomunikacyjnym" w rozumieniu definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2018 r., poz. 1954; dalej: p.t.), zobowiązanym do pokrycia dopłaty do kosztów świadczonej telekomunikacyjnej usługi powszechnej (dalej: dopłata lub dopłata 2010). Ustalenia te bowiem są dokonywane na drugim etapie wspomnianej procedury przeprowadzanej przez Prezesa UKE na podstawie art. 97 i art. 98 ust. 1 i 2 p.t., podczas którego odbywa się postępowanie w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do pokrycia dopłaty oraz ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w jej pokryciu, kończące się wydaniem tzw. decyzji wskaźnikowej. NSA w niniejszym składzie wskazuje, iż decyzja wskaźnikowa dotycząca spółki została już poddana kontroli sądowoadministracyjnej zakończonej wyrokiem NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II GSK 760/20 oddalającym skargę kasacyjną spółki. Tym samym powyższa decyzja wskaźnikowa stała się prawomocna.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że prawomocnie wyżej wspomnianą decyzją wskaźnikową ustalone zostało, iż skarżąca jest podmiotem obowiązanym do udziału w pokryciu dopłaty 2010, zaś wskaźnik procentowego udziału przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w dopłacie 2010 wyniósł 0,1237592998%. W świetle powyższych uwag jako oczywiście bezzasadny należało ocenić zarzut procesowy zawarty w pkt 1 części I petitum skargi kasacyjnej, wskazujący na ponowną potrzebę ustalenia, czy adresat decyzji wydanej w takim postępowaniu, jest "przedsiębiorcą telekomunikacyjnym" w rozumieniu definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 27 p.t.
Spośród zarzutów naruszenia prawa materialnego, najdalej idącym jest sformułowany w pkt 2 części II petitum skargi kasacyjnej zarzut "przedawnienia zobowiązania spółki do zapłaty budżetowi państwa kwoty równej udziałowi spółki w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy wyznaczonego w odniesieniu do 2010 r. jako okresu rozliczeniowego". Zarzut ten nie jest uzasadniony, gdyż nie ma oparcia w przepisach prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji UKE z 18 grudnia 2017 r. ustalającej kwotę udziału spółki w pokryciu dopłaty 2010, kontrolowanej przez Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie doszło na gruncie niniejszej sprawy do naruszenia art. 2 § 2, art. 3 § 8, art. 4, art. 5 i art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (w obecnym brzmieniu Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze. zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 98 ust. 3 p.t. przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nie doszło do przedawnienia powyższego zobowiązania.
Trafnie również Sąd I instancji ocenił zastosowane w powyższym zarzucie przez skarżącą sformułowanie "zobowiązania spółki do zapłaty budżetowi państwa", powołując się na orzecznictwo NSA, w tym m.in. na wspomniany wyrok z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II GSK 760/20. W wyroku tym słusznie stwierdzono, że kwota dopłaty należna wyznaczonemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu (art. 81 ust. 1-3 p.t.) nie jest niepodatkową należnością budżetu państwa w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 8 o.p., gdyż organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UKE, jedynie ustala wysokość tej dopłaty w postępowaniu administracyjnym, a następnie - zgodnie z regułami prawa telekomunikacyjnego - obciąża tą dopłatą zobowiązane podmioty, a po uiszczeniu jej - na konto organu przez obciążone podmioty - przekazuje ją niezwłocznie wierzycielowi (przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu wyznaczonemu do świadczenia usługi powszechnej). Środki te nie są więc wpłacane przez zobowiązane podmioty na rachunek bieżący budżetu państwa (nie stanowią dochodów budżetu państwa ani też niepodatkowych należności budżetu państwa), lecz są wpłacane na "wyodrębniony rachunek UKE wykorzystywany do transferów pieniężnych od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego obowiązanego do udziału w pokryciu dopłaty, do przedsiębiorcy wyznaczonego, uprawnionego do otrzymania tej dopłaty", o czym stanowi art. 99 ust. 1 p.t. W świetle powyższego za nietrafiony należy uznać argument spółki (sformułowany w uzasadnieniu rozpatrywanej skargi kasacyjnej, pkt 5) dotyczący wpłacania przedmiotowych udziałów w dopłacie na rachunek UKE prowadzony przez Narodowy Bank Polski, gdyż rodzaj banku nie jest okolicznością decydująca o charakterze prawnym danej należności wpłacanej przez zobowiązany podmiot na rachunek (tu: wyodrębniony rachunek) danej jednostki sektora finansów publicznych.
Skoro więc dopłata należna wyznaczonemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu nie jest podatkiem, opłatą, ani też niepodatkową należnością budżetową, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 8 o.p., to oznacza, że nie mają do niej zastosowania przepisy Rozdziału 8 o.p. o przedawnieniu, a w szczególności jej przepis art. 68 § 1.
Podobnie również należy ocenić kilkukrotnie powtórzony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 p.t., zgodnie z którym Prezes UKE ustala, w drodze decyzji, kwotę udziału w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Należy w tym zakresie podzielić uwagi sformułowane przez Sąd I instancji, iż trzy etapy procedury dotyczącej przyznawania dopłaty i ustalania przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu tej dopłaty są ze sobą ściśle powiązane, bowiem rozstrzygnięcie z danego etapu ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w kolejnym etapie. Wskazuje na to systematyka przepisów art. 96 i art. 98 p.t. przewidujących wydawanie kolejno następujących po sobie (i powiązanych ze sobą) decyzji administracyjnych: decyzji o dopłacie (art. 96 ust. 3 p.t.), decyzji wskaźnikowej (art. 98 ust. 2 p.t.) i decyzji ustalającej kwotę udziału w pokryciu dopłaty przez zobowiązanego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego (art. 98 ust. 3 p.t.).
W niniejszej sprawie Prezes UKE decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. przyznał dopłatę w wysokości [...] zł do kosztów świadczenia w 2010 r. usług powszechnych przez T. S.A. (aktualnie: O. S.A.) w postaci: udogodnień dla osób niepełnosprawnych z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych oraz usługi publicznych aparatów samoinkasujących. Odnośnie do wysokości tej dopłaty decyzja organu jest wykonalna i ostateczna.
Następnie organ 29 czerwca 2017 r. wydał decyzję wskaźnikową, w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty w roku 2010 oraz ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego tego udziału. Decyzja ta, po poddaniu jej kontroli sądowoadministracyjnej zakończonej wymienionym wyżej wyrokiem NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II GSK 760/20 stała się ostateczna i prawomocna.
Na trzecim etapie, wykonując obowiązek z art. 98 ust. 3 p.t., Prezes UKE wydał 18 grudnia 2017 r. decyzję ustalającą kwotę udziału spółki w pokryciu dopłaty 2010 oraz, zgodnie z nakazem wynikającym z powyższego przepisu, nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta w wyniku kontroli administracyjnej została utrzymana w mocy decyzją Prezesa UKE z 24 października 2018 r., która następnie poddana została kontroli w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kontrolowany wyrok WSA w Warszawie w niniejszej sprawie zapadł w dniu 5 czerwca 2024 r., a więc już po uprawomocnieniu się ww. decyzji wskaźnikowej.
Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż trzeci etap procedury, którego dotyczy niniejsza sprawa, a który następuje na podstawie normy nakazującej wyrażonej w art. 98 ust. 3 p.t., polega jedynie na wyliczeniu kwoty udziału w pokryciu dopłaty 2010 indywidualnie dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, tj. skarżącej. Kwota tego udziału dla skarżącej została ustalona w zaskarżonej decyzji i stanowi iloczyn jednolitego wskaźnika procentowego udziału przedsiębiorców obowiązanych do udziału w dopłacie 2010 w wysokości 0,1237592998% i sumy przychodów, jaką skarżąca uzyskała w działalności telekomunikacyjnej w 2010 r., tj. kwoty [...] złotych, co dało kwotę [...] złotych. Kwota ta nie jest kwestionowana w rozpatrywanej skardze kasacyjnej.
Nie można zatem podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, że istniały przeszkody do wszczęcia, prowadzenia i wydania przez Prezesa UKE decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty udziału skarżącej w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy wyznaczonego. Na podstawie przepisów art. 96 i art. 98 p.t. określających wspomniane trzy etapy postępowania Prezes UKE był zobowiązany wszcząć postępowanie i orzekać w sprawie wyliczenia kwoty udziału skarżącej w pokryciu dopłaty 2010.
Uwzględniając powyższą argumentację, należy podkreślić, iż na obecnym etapie postępowania (czyli po uzyskaniu prawomocności przez decyzję wskaźnikową na podstawie wyroku NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II GSK 760/20) nie ma uzasadnienia czynienie ponownych ustaleń, czy skarżąca jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym zobowiązanym do udziału w pokryciu dopłaty 2010 dla przedsiębiorcy wyznaczonego oraz czy Prezes UKE był uprawniony do wydawania decyzji ustalającej kwotę tego udziału.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.