II GSK 2518/21

II GSK 2518/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2419/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-21
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 119 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
M.P. 2023 poz 881 art. 17 ust. 1 i 2
Uchwała nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w  domu" na lata 2024-2028
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2419/20 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2419/20, oddalił skargę D. K. (dalej: Skarżący, Strona) na postanowienie Ministra Zdrowia z [..]ma listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z 25 sierpnia 2017 r. Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna skarżącego (urodzonego 15 maja 2008 r.) – obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z 24 listopada 2015 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie ("PPIS"), i wezwał do jej uiszczenia w zakreślonym terminie. Jednocześnie ww. organ w swoim postanowieniu wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty otrzymania tego postanowienia.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego od ww. postanowienia, Minister Zdrowia postanowieniem z 5 listopada 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, że postępowanie w sprawie wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, przeprowadzono w sposób prawidłowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonym wyrokiem z 21 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2419/20 oddalił skargę.
WSA podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (v. art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w cyt. powyżej art. 119, m. in. wówczas, gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, dotyczącej wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba poza tą, której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnim synem, a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie poddał małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym (i stanu tego w treści skargi nie kwestionuje), a to skutkowało wszczęciem wobec niego postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym 24 listopada 2015 r. przez wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie (co poprzedzono doręczeniem mu upomnienia z 7 sierpnia 2015 r.). Organ egzekucyjny, tj. PWIS, w toku tak uruchomionego postępowania egzekucyjnego mógł zaś zastosować w stosunku do skarżącego ww. środek egzekucyjny, wskazany w tytule wykonawczym przez wierzyciela.
Wydając postanowienie w tym przedmiocie organ nie naruszył przepisów u.p.e.a. i prawidłowo m.in. przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna (jako poprzedzona upomnieniem i uruchomiona prawidłowo wystawionym tytułem wykonawczym). Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez PWIS grzywny nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2, nadto – została uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Sąd zauważa przy tym, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. Tym też, jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, kierowały się organy orzekając o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego.
Skarżący zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,
2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1,2,3,5,9,11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło 5 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 15 r. życia (gruźlica) lub 19 roku życia (wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec, krztusiec, poliomyelitis);
3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,
5. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 , art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust, 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności1 polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.
II. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie skarżącego, przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology, a także o zasądzenie na rzesz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11: ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30. 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wniósł o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu, które było poddane kontroli Sądu pierwszej instancji, było wydane na podstawie art. 119 u.p.e.a. w zw. z art. 121 i art. 122 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do dopełnienia przez skarżącego obowiązku niepieniężnego, tj. poddania małoletniego dziecka skarżącego obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Przedmiotem rozpoznania organu było zatem zażalenie na środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Podkreślenia w tym kontekście wymaga również to, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia dwa środki zaskarżenia, tj. zarzuty i zażalenie, a niniejsza sprawa toczyła się przed organem na skutek wniesionego przez stronę jednego z tych środków, tj. zażalenia na grzywnę w celu przymuszenia.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym oceny legalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, przedmiotem weryfikacji mogła być jedynie zgodność z prawem zastosowania w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym tego konkretnego środka egzekucyjnego - grzywny, a nie dopuszczalność egzekucji w ogóle ani właściwość organu egzekucyjnego.
Jeszcze przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych wyjaśnienia wymaga, że nietrafnie w zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego został powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., bowiem to ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Wskazać ponadto należy, że powołanie w zarzutach samego art. 134 p.p.s.a. jest niewystarczające, albowiem ma on rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się na dwa paragrafy. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, które zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego, NSA przyjął, że zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zarzuty sformułowane w pkt I petitum skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie ma żadnej argumentacji nawiązującej bezpośrednio do kwestii weryfikacji tego konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia, które zostało zastosowane w tej sprawie. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej podważają zasadność samego obowiązku, co wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Zostały one bowiem odniesione do sprawy egzekucyjnej dotyczącej pierwotnego obowiązku o charakterze niepieniężnym, to jest wynikającego bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy obowiązku w zakresie czynności poddania małoletniego, nad którym sprawuje prawną pieczę, obowiązkowym szczepieniom ochronnym, stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy. Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem istnienie podstawy prawnej oraz wymagalność obowiązku niepieniężnego poddanego egzekucji administracyjnej, a także dopuszczalność samej egzekucji. Sprawa egzekucyjna dotycząca pierwotnego obowiązku o charakterze niepieniężnym jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Przy czym jest to odrębność zarówno przedmiotu rozpoznania i podstawy prawnej działania, jak również właściwości organów, formy i trybu działania oraz trybów weryfikacji.
Zaskarżone do WSA postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia konkretyzuje środek egzekucyjny, kreując dodatkowy, wtórny i wykonawczy względem zasadniczego (pierwotnego) obowiązku niepieniężnego obowiązek o charakterze pieniężnym. Obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia ma zatem charakter wtórny i akcesoryjny względem obowiązku niepieniężnego, którego niewykonanie stanowi podstawę do zastosowania powyższego środka egzekucyjnego. Istnieje więc instrumentalny związek między sprawą nałożenia grzywny w celu przymuszenia i sprawą egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, dla którego realizacji grzywna ta stanowi środek egzekucyjny. Jest to jednak związek tylko instrumentalny, a obie sprawy pozostają formalnie odrębne. Oznacza to, że istnienia, zasadności i wymagalności poddanego egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym nie można kwestionować za pomocą środków prawnych (na drodze administracyjnej i na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi) wnoszonych przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Dla dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia nie mogą mieć zatem znaczenia podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, które ogniskują się na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej, kwestie te bowiem wykraczają poza zakres niniejszej sprawy.
Tym niemniej podkreślenia wymaga, że ze wszystkich przepisów prawa, które skarżący wskazał w zarzutach kasacyjnych, można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1494/08 ). Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych, wykonanie zaś tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 32/11). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedopełnienie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela powyższe stanowisko wyrażone w cytowanej judykaturze i uznaje je za własne.
Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał również prezentowane jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że lekarskie badanie kwalifikacyjne przeprowadzane w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy) stanowi obowiązek instrumentalnie zależny i uprzedni względem szerszego obowiązku ustawowego poddania się obligatoryjnym szczepieniom ochronnym, co oznacza, że odmowa wykonania tego pierwszego obowiązku jest równoważna naruszeniu obowiązku poddania się wymaganemu szczepieniu ochronnemu (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 500/20; 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2209/20; 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1595/20; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13; 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2654/15; 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3322/17).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które kwestionują prawidłowość nałożenia obowiązku poddania małoletniego dziecka skarżącego szczepieniu ochronnemu, w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku, terminu wykonalności tego obowiązku i jego wymagalności.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności należy przede wszystkim odwołać się do uwag wyrażonych już w dotychczasowym orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 500/20; 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 443/20; 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 719/20; 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2427/20; 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1433/20 i II OSK 1595/20). Nie ma zatem potrzeby powtarzania zasadniczych podstaw uznania omawianego zarzutu za niezasadny. Dodatkowo należy wskazać, że w świetle wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 8 kwietnia 2021 r., skarga nr 47621/13, w sprawie Vavřička i inni przeciwko Republice Czeskiej - nie ma podstaw do uznania, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę obowiązek szczepień ochronnych małoletnich stanowi naruszenie konwencyjnego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego rodziców i dzieci (art. 8 ust. 1 EKPCz). Trybunał wskazał m.in., że "nie można uznać za nieproporcjonalny wymogu państwa, by te osoby, dla których szczepienie stanowi odległe zagrożenie dla zdrowia, korzystały z tego uniwersalnie stosowanego środka ochronnego, w drodze obowiązku prawnego oraz w imię solidarności społecznej, dla dobra niewielkiej liczby wrażliwych dzieci, które nie mogą skorzystać ze szczepionki". Trzeba również pamiętać, że ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa jest wyjątkowo dopuszczalna w zakresie przewidzianym przez ustawę i koniecznym w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób (art. 8 ust. 2 EKPCz).
W konsekwencji, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania) (pkt II petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym na tle tożsamego (i wielokrotnie już podnoszonego) zarzutu w sprawach o nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym przyjmuje się - co do zasady prawidłowo (zob. np. wyroki NSA z 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2328/18; 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1605/20; 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1788/20) - że kontrola legalności postanowienia w przedmiocie nałożenia egzekucyjnej grzywny przymuszającej zmierza przede wszystkim do zbadania zachowania warunków formalnych i materialnych zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. W ramach zaś kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia, nie podlega weryfikacji sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez stronę w ramach zażalenia na zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego, lecz w drodze zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Dodatkowo należy podnieść, że środek egzekucyjny w postaci zażalenia jest stosowany w celu spowodowania legalnego i zasadnego wykonania obowiązku objętego egzekucją administracyjną, dlatego właściwy organ egzekucyjny na każdym etapie prowadzonego postępowania ma obowiązek ciągłego badania, czy i w jakim zakresie egzekwowany obowiązek może i powinien być przedmiotem postępowania egzekucyjnego, a w razie stwierdzenia istnienia przesłanek obligatoryjnego umorzenia tego postępowania w całości albo w części - obowiązek wydania odpowiedniego postanowienia o umorzeniu. Dlatego nie można wykluczyć, że jeżeli na etapie nakładania grzywny właściwy organ egzekucyjny I lub II instancji stwierdzi zaistnienie podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, konieczne będzie odstąpienie od zastosowania tego rodzaju środka lub jego uchylenie i wydanie postanowienia umorzeniowego.
Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, która skutkowała oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również z urzędu, że na ocenę legalności poddanego kontroli przez Sąd pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie mógł mieć wpływu fakt wejścia w życie (13 listopada 2023 r.) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 11 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP.
Trybunał wskazał wprawdzie, że komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy oraz zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja gdy treść obowiązku jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, jednakże równocześnie nie zakwestionował samego obowiązku szczepień ochronnych wskazując jedynie, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, i z tego względu zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia (por. m.in. wyroki NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1604/20; 2 października 2023 r. sygn. akt II OSK 3246/20).
Początkowo w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż deficyty formy wskazanego komunikatu - który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego - sprzeciwiają się temu, aby mógł on stanowić podstawę rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy (zob. wyrokach w sprawach: II GSK 2288/23, II GSK 2134/20, II GSK 2129/23, II GSK 2029/23).
Jednak już od września 2024 r. linia orzecznicza w tym zakresie została zmieniona w kierunku odpowiadającym poglądowi przyjętemu w niniejszym wyroku, z odwołaniem się do nieco odmiennej argumentacji (zob. m.in. wyrok NSA z 17 września 2024 r. sygn. akt II GSK 721/24; 24 września 2024 r. sygn. akt II GSK 957/24; 20 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1077/24; 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1446/24; 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1273/24).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE oraz dopuszczenia dowodów z dokumentów.
Nawiązując do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tych wniosków oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), a z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki (por. m.in. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1622/18; 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 739/19). W myśl art. 17 ust. 1 ustawy osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2 są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Mając na uwadze tę regulację prawną w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, a ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie nie prowadzi zatem do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18). Obowiązek szczepienia stanowi wprawdzie ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji Praw Człowieka, jednakże ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób (zob. wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r. Vavřička i inni, 47621/13).
Poza tym przywołać trzeba stanowisko NSA w tożsamych problemowo sprawach stanowiące odpowiedź na powtarzane wielokrotnie i bezkrytycznie wnioski o pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości UE (zob. np. wyroki NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1595/20; 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 803/20; 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1605/20; 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2209/20; 19 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 27/21), że nie ma potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/1).
Podobnie, z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zwrócenia się do TSUE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje unijne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałym sporze nie powstała taka wątpliwość co do interpretacji przepisów prawa Unii w stopniu, który wymagałby zaangażowania TSUE.
W tym miejscu należy raz jeszcze odwołać się do wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W tym wyroku Trybunał wskazał, że obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).
Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, mając na uwadze charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem, a określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter dowodu z opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej.
W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.