II GSK 2514/21

II GSK 2514/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 970/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-12
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 8, art.9, art.11, art.75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 101 ust. 8, art. 102 ust. 1, art. 134, art. 137 ust. 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 970/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Klimatu z dnia 5 lutego 2020 r. nr DGK-VII.4781.77.2019.KPT w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 970/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. (strona, skarżący, strona skarżąca, przedsiębiorca) na decyzję Ministra Klimatu (Minister, organ II instancji, organ) z dnia 5 lutego 2020 r., nr DGK-VII.4781.77.2019.KPT, w przedmiocie ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 26 lipca 2016 r. do Marszałka Województwa Pomorskiego (organ I instancji) został złożony przez stronę druk informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę główną za I półrocze 2016 r. ze złoża [...]. Według przedłożonej informacji wydobyto 198 112 ton kopaliny głównej – piasku ze żwirem, natomiast należna opłata eksploatacyjna w I półroczu 2016 r. wyniosła 114 905 zł. Wysokość opłaty przypadająca gminie K. wynosiła 68 943 zł. i została wniesiona w dniu 21 lipca 2016 r., natomiast wysokość opłaty przypadająca Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) wynosiła 45 962 zł. i została wniesiona w dniu 21 lipca 2016 r. Przedsiębiorca nie przedłożył informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną z tego złoża kopalinę współwystępującą za I półrocze 2016 r. W dniu 10 marca 2017r. skarżący przedłożył organowi I instancji zestawienie zmian zasobów za rok 2016r. dla wspomnianego złoża. W dniu 29 czerwca 2018 r. na złożu "[...]" została przeprowadzona kontrola podczas, której strona przedłożyła: "Operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2015.01.01 - 2015.12.31", "Operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2016.01.01 - 2016.12.31" (Operat), "Operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2017.01.01 - 2017.12.31" oraz złożyła pisemne oświadczenie o niezgadzaniu się z treścią przedkładanych operatów. W związku z przeprowadzoną kontrolą na złożu "[...]" i nieścisłościami w przedłożonych dokumentach, tj. rozbieżnościami pomiędzy podaną ilością wydobytej kopaliny głównej i towarzyszącej ze złoża [...] w 2016 r. podawanymi w druku informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę, zestawieniu zmian zasobów na druku Z1 i w Operacie, organ I instancji, pismem z 11 lipca 2018 r., zawiadomił stronę o terminie planowanej rozprawy administracyjnej, jednocześnie wzywając do wzięcia udziału w charakterze świadka. W dniu 9 sierpnia 2018 r. w siedzibie organu I instancji odbyła się rozprawa administracyjna. Organ przedstawił zestawienie różnic wynikające z przedkładanych informacji do opłat eksploatacyjnych a wyliczeniami zawartymi w zestawieniu zmian zasobów Z1 za rok 2016 i Operacie. Przedsiębiorca przedłożył korektę operatu. Jednocześnie Strona złożyła oświadczenie, że nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w Operacie oraz zobowiązała się do przedłożenia dokumentacji fotograficznej do 31 sierpnia 2018 r. celem uzasadnienia swojego stanowiska. Dokumentacja ta nie została jednak przedłożona. W złożonym Operacie zawarto informacje o wydobyciu w I i II półroczu 2016 r. ze złoża [...] 579 620 ton kopaliny głównej (w tym 22 380 ton z tytułu lepszego rozpoznania złoża) i 860 800 ton kopaliny współwystępującej (w tym 43 300 ton z tytułu lepszego rozpoznania złoża). W przedłożonej korekcie Operatu zawarto informacje o wydobyciu w I i II półroczu 2016 r. ze złoża [...] 596 710 ton kopaliny głównej (w tym 19 460 ton z tytułu lepszego rozpoznania złoża) i 717 100 ton kopaliny współwystępującej (w tym 43 300 ton z tytułu lepszego rozpoznania złoża). W dniu 22 października 2018 r. skarżący złożył zestawienie zmian zasobów za rok 2016 (korektę) dla złoża [...]. Z przedłożonego dokumentu wynikało, iż w l i II półroczu 2016 r. wydobył ze złoża 596 710 ton kopaliny głównej oraz 717 100 ton kopaliny towarzyszącej. Wartość wydobycia kopaliny współwystępującej ze złoża [...] w przedłożonym zestawieniu zmian zasobów za rok 2016 jest zgodna z wartościami przedstawionymi w Operacie. Po przedłożeniu przez stronę zestawienia zmian w zasobach (Z-1) za 2016 r. (korekta) oraz Operatu i analizie dokumentów wraz z informacjami o wydobytej kopalinie za l półrocze 2016 r. Organ I instancji stwierdził różnicę w ilości wydobytej kopaliny. W związku z powyższym wezwał przedsiębiorcę pismem z dnia 8 lipca 2019 r. do złożenia wyjaśnień i poinformował, że biorąc pod uwagę obliczoną w Operacie zmianę w zasobach za 2016r., wielkość wydobytej kopaliny 1 313 810 ton ze złoża [...], wykazane wydobycie rozdzieli równomiernie na oba półrocza w następujący sposób, że za I i II półrocze będzie to po 656 905 ton, co da łącznie 1 313 810 ton, tak jak to wynika z Operatu. Skarżący nie wypowiedział się w powyższej kwestii. W związku z nieuzyskaniem wyjaśnień, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej opłaty eksploatacyjnej dla strony, za wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w I półroczu 2016 r. o czym poinformował skarżącego pismem z 8 sierpnia 2019 r., jednocześnie wzywając go do przedłożenia informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę współwystępującą za I półrocze 2016 r. ze złoża [...], korektę druku informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę główną za I półrocze 2016 r. wraz z dowodami wpłaty na rzecz gminy K. i NFOŚiGW, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Przedsiębiorca nie przedłożył dokumentów, o których dostarczenie był wzywany. Realizując obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, organ I instancji pismem z 9 września 2019 r. zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami.
Organ I instancji decyzją z 5 listopada 2019 r. ustalił dla skarżącego opłatę eksploatacyjną w wysokości 381 005,00 zł za wydobycie kopaliny w I półroczu 2016 r. ze złoża "[...]" w miejscowości [...], gmina K., powiat g., województwo p. Od decyzji I instancji skarżący złożył odwołanie.
Decyzją z 5 lutego 2020 r. Minister Klimatu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. - Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g.) przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, samodzielnie ustala wysokość opłaty eksploatacyjnej należnej za okres rozliczeniowy i przed upływem miesiąca następującego po tym okresie wnosi ją bez wezwania, na rachunki bankowe gminy, na terenie której prowadzi działalność wydobywczą oraz NFOŚiGW. Informacja z wydobycia kopaliny w I półroczu 2016 r. przysłana przez przedsiębiorcę do organu w dniu 26 lipca 2016r. nie budziła wątpliwości. Organ podkreślił, że na podstawie art. 101 p.g.g. przedsiębiorca w ramach prowadzonej ewidencji zasobów złoża kopaliny sporządza corocznie według stanu na dzień 31 grudnia poprzedniego roku operat ewidencyjny zasobów złoża kopaliny. Na jego podstawie sporządza się informację o zmianach zasobów złoża kopaliny i corocznie do dnia 15 marca przekazuje ją właściwemu organowi koncesyjnemu oraz państwowej służbie geologicznej. Kontrola przeprowadzona na złożu "[...]" w dniu 29 czerwca 2018 r. wykazała rozbieżności w dokumentach tj. pomiędzy informacjami zawartymi w Operacie a danymi przedstawionymi przez Stronę w półrocznych informacjach z wydobycia kopaliny. W ocenie organu dowody zebrane w sprawie przez organ I instancji są wystarczające i zostały prawidłowo ocenione. Ocena ta w szczególności dotyczy Operatu sporządzonego przez uprawnionego geologa górniczego W. H. Operat został wykonany na zlecenie strony i zdaniem organu nie budzi wątpliwości. Przedsiębiorca nie zgadzając się z ustaleniami przedstawionymi w Operacie miał możliwość złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień do dnia 31 sierpnia 2018 r., ale tego nie uczynił. Odnosząc się do argumentu strony, iż praktycznie nie wykonano żadnych czynności dowodowych w sprawie, Minister Klimatu stwierdził, że właśnie w tym celu organ I instancji przeprowadził kontrolę na złożu "[...]" w dniu 29 czerwca 2018 r. W celu wyjaśnienia różnic w wydobyciu kopaliny przedstawionych w aktach sprawy odbyła się ponadto rozprawa administracyjna w dniu 9 sierpnia 2018 r. w siedzibie organu, na której skarżący miał okazję się wypowiedzieć. Efektem powyższej rozprawy było przysłanie przez przedsiębiorcę korekty zestawienia zmian zasobów złoża [...] za 2016 rok (Z-1) w dniu 22 października 2018 r. Przedsiębiorca w toku postępowania był ponadto informowany o podejmowanych przez organy czynnościach w ramach postępowania wyjaśniającego i stosownie do art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) zapewniono mu dostęp do akt sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się w sprawie (pisma z 8 sierpnia 2019 r. oraz z 9 września 2019 r.). Przedsiębiorca z tej możliwości nie skorzystał.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem oceny organów przed wszczęciem postępowania, jak i w jego toku, było to czy strona dokonała wpłaty należnej opłaty eksploatacyjnej i czy została ona wpłacona w należnej wysokości. Organy rozstrzygające w sprawie były zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonania wnikliwej, rzetelnej oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna, istotna z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia została należycie udowodniona (art.80 k.p.a.). Czyniąc zadość tym zasadom prowadzone przez nie postępowanie służyło realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego: zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiana zaufania (art. 8 k.p.a.). Sąd Wojewódzki podniósł, że organ nie uchybił wskazanym przepisom postępowania administracyjnego przyjmując, że skarżący nie dokonał wpłaty opłaty eksploatacyjnej za I półrocze 2016 r. w należnej wysokości. WSA w Warszawie wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego także i ustalenie wysokości tej opłaty przez organ nie może budzić wątpliwości. Organ zasadnie doszedł do wniosku, mając na uwadze pozyskaną od strony informację dotyczącą należnej opłaty eksploatacyjnej za I półrocze 2016 r., zestawienia zmian zasobów za rok 2016 dla złoża [...] oraz Operat, że zachodzi niezgodność co do ilości wydobytej kopaliny głównej jak i kopaliny współwystępującej. Z zestawienia zmian wynikło, że strona wydobyła 448 640 ton kopaliny głównej (z przedłożonej korekty wynikało, że 596 710 ton – tak jak następnie określono w Operacie). W odniesieniu do wysokości wydobycia kopaliny współwystępującej także występowały różnice (początkowo nie została wskazana w zestawieniu a ostatecznie została wskazana na poziomie 717 100 ton - tak jak następnie określono w Operacie). Sąd I instancji podkreślił, że, że wielkość wydobycia kopaliny współwystępującej przyjęta w Operacie i wynikająca z przedłożonej przez skarżącego korekty zestawienia zmian zasobów za rok 2016 była na tym samym poziomie i taka też została przyjęta na potrzeby mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia. Także określenie przez organ wielkości wydobycia kopaliny głównej opierało się na danych z Operatu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy prawidłowo ustalając okoliczności faktyczne istotne w sprawie tj. wielkość wydobycia kopaliny głównej i kopaliny współwystępującej oparły się na ustaleniach zawartych w przedłożonym Operacie. WSA w Warszawie wskazał, że jest to dokument podpisany zgodnie z wymogami przewidzianymi w p.g.g. przez uprawnionego geologa i jako taki stanowił dokument przygotowany przez osobę posiadającą odpowiednie wiadomości specjalne dla ustalenia wynikających z jego treści faktów. Sąd wskazał, że zasadnie organy uznały, że nie było potrzeby przeprowadzania dowodów z przesłuchania osób wskazanych przez stroną na okoliczności stwierdzone Operatem. Sąd I instancji podniósł, że z tego względu nie może być postrzegany za zasadny wniosek o naruszeniu przez organ art. 84 § 1 k.p.a., gdyż okoliczności, jakie organ przyjął za podstawę faktyczną podejmowanego rozstrzygnięcia zostały ustalone z wykorzystaniem wiadomości specjalnych osoby przygotowującej Operat, na zlecenie strony. Z Operatu tego też wynikało rzeczywiste wydobycie kopaliny głównej i kopaliny współwystępującej a zatem te okoliczności, które w świetle postanowienia p.g.g. nakładającego na organy obowiązek ustalenia należnej wysokości opłaty eksploatacyjnej determinowały jej wysokość i w konsekwencji treść zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki wskazał, że dla poczynionych w tym zakresie ustaleń pozostaje bez znaczenia, czy i jakiego rodzaju dokumentacja uzyskana przez stronę wraz z nabyciem kopalni była dotknięta nieprawidłowościami. Powoływana na tę okoliczność potrzeba zasięgnięcia w tym zakresie opinii od organów Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ) została przez nie należycie rozważona. Zdaniem Sądu I instancji, organ przy tym prawidłowo ustalił, że podnoszone przez stronę w związku z jej wydaniem okoliczności nie mają znaczenia w tej sprawie. Postępowanie przed IOŚ dotyczyło prowadzonej przez stronę, bez stosownego zezwolenia, działalności naruszającej wymagania ochrony środowiska a związanej z gospodarowaniem odpadami w postaci zanieczyszczanych mas ziemnych. WSA w Warszawie podniósł, że jak wynika z jej treści postępowanie nie dotyczyło natomiast mas ziemnych znajdujących się na terenie zakładu górniczego strony wydobytych w trakcie eksploatacji złoża i przemieszczanych w ramach tego zakładu. Nadto ustalenia faktyczne w ramach prowadzonego przez IOŚ postępowania dotyczą późniejszego okresu (od 2017 r.). Sąd I instancji wskazał, że nie zasługują także na uznanie zarzuty skargi o naruszeniu przez organ art. 138 oraz art. 161 ust. 1 p.g.g. Decyzje zostały wydane przez organy właściwe w sprawie, a wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej została prawidłowo ustalona zarówno co do wielkości wydobytej kopaliny głównej oraz kopaliny współwystępującej, jak i zastosowanej stawki tej opłaty (0,58 zł. – pkt 4, L.p.33 załącznika do Obwieszczenia). Sąd Wojewódzki stwierdził, że zakres prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym podlega ścisłej reglamentacji prawnej, zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Nie mogły zatem zostać uwzględnione wnioski o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, autora Operatu czy pracowników kopalni. Sąd I instancji wskazał, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły również art. 8 k.p.a., gdyż nie prowadziły postępowania w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie WSA, organ w zaskarżonej decyzji dał wyrazem należytej ocenie dowodowej, w pełni oddającej rzeczywisty stan rzeczy i zawarł przekonywującą argumentację, właściwie ustalając stan faktyczny sprawy i następnie donosząc go do mających zastosowanie przepisów prawa. Sąd Wojewódzki podniósł, że Minister odniósł się do zarzutów odwołania i dokonał w tym zakresie właściwej oceny co do ich niezasadności. Zaskarżona decyzja spełnia zatem wymogi, jakie dla treści jej uzasadnienia zostały sformułowane w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Stronie został także zapewniony należyty udział w prowadzonym. Odrębną zaś kwestią pozostaje to, że strona nie korzystała w pełni z przysługujących jej w powyższym zakresie uprawnień. WSA w Warszawie wskazał, że w konsekwencji nie można też uznać, aby postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone z naruszeniem art. 9 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesiona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uwzględnienie skargi w całości, oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 138, 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g.), załącznika do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat na rok 2016 r. z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2015 poz. 817) poprzez bezzasadne ustalenie dla skarżącego opłaty eksploatacyjnej za II półrocze 2016 r. w wysokości 381.005 zł za wydobywanie kopaliny głównej i kopaliny współwystępującej ze złoża [...] w miejscowości P., gmina K., powiat g., województwo [...] , co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lub c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z "art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 par. 1, 77 par. 1, 78 par. 1, 80, 84 par. 1, 107 par. 1, 136 par. 1, 138 par. 1 pkt. 1 kpa" poprzez "nie zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego ustawą chociaż dokonując kontroli działania administracji publicznej winien stwierdzić w sprawie podczas postępowania przed Organem I jak i II instancji naruszenie zasady praworządności, nie wyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego sprawy, pozbawienie Skarżącego możliwości dowodzenia swoich racji oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa", a "nadto poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na dowolnie dokonanej ocenie niekompletnego materiału dowodowego, nie przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę odwołaniem od decyzji Organu I instancji, itp., a nadto poprzez nie prawidłowe doręczanie korespondencji w sprawie, w tym zaskarżonej decyzji administracyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku".
V. Stanowisko strony przeciwnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.
2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. Wobec niestwierdzenia w postępowaniu sądowym a quo określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku.
4. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a lub c" p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 84 § 1, art. 107 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez "niezastosowanie", należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie nie dopełniła obowiązku procesowego prawidłowego skonstruowania i skonkretyzowania podstawy kasacyjnej w formie weryfikowalnej ekscepcji, niezależnie od jej wewnętrznych wad konstrukcyjnych. Operacja ta powinna obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego sposobu ich naruszenia, lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2025 r., II GSK 1700/21). W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie jest ponadto wystarczające wskazanie jedynie formy lub postaci naruszenia prawa procesowego lub opis konsekwencji tego rodzaju wady prawnej (np. przez przyjęcie przez sąd administracyjny za prawidłowe określonych ustaleń faktycznych kontrolowanych organów). Kontestując prawidłowość wykładni lub stosowania prawa procesowego w weryfikacyjnym modelu orzekania sądu administracyjnego, strona skarżąca kasacyjnie jest z jednej strony zobowiązana do przedstawienia postulowanej wersji interpretacyjnej lub aplikacyjnej wskazanych wzorców kontrolnych na tle szczegółowo i precyzyjnie określonych elementów stanu sprawy, z drugiej zaś – do argumentacyjnego wykazania, że imputowane sądowi naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a więc na treść zaskarżonego wyroku. Nie jest również uprawnione uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, natomiast nie powinno służyć jako miejsce konkretyzacji lub uzupełniania podstaw kasacyjnych.
Brak prawidłowej realizacji powyższych obowiązków procesowych implikuje zatem formalne oddalenie podniesionego zarzutu kasacyjnego.
5. Niepodważenie prawidłowości oceny legalnościowej stanu faktycznego, który był podstawą wykładni i zastosowania prawa materialnego w przedmiotowej sprawie i który został pozytywnie zweryfikowany przez Sąd a quo, skutkowało uznaniem tego stanu za miarodajną podstawę subsumpcji w świetle przywołanych jako dalsze wzorce kontroli kasacyjnej przepisów art. 138 oraz art. 161 ust. 1 p.g.g.
Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 161 ust. 1 p.g.g. przez jego "niewłaściwe zastosowanie", należało stwierdzić – niezależnie od jego deficytów treściowych (strona skarżąca kasacyjnie nie przywołała dodatkowo przepisów art. 158 pkt 1 w zw. z art. 138 p.p.g.) – że jest on oczywiście bezzasadny. W niniejszej sprawie decyzja pierwszej instancji została wydana przez właściwego miejscowo marszałka województwa działającego jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji o właściwości ogólnej (w tym będącego organem koncesyjnym), a jednocześnie nie zachodzą podstawy do aktualizacji właściwości szczególnej organów, o których mowa w art. 161 ust. 2-4 oraz art. 161a ust. 1 i 2 p.g.g.
Brak również podstaw do negowania prawidłowości zastosowania art. 138 w zw. z art. 134 p.g.g., stanowiącego podstawę materialno-kompetencyjną wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej w razie stwierdzenia, że przedsiębiorca nie dokonał wpłaty opłaty w terminie albo dokonał wpłaty w wysokości innej niż należna.
Z niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy wynika, że strona skarżąca kasacyjnie przedłożyła w dniu 28 lipca 2016 r. organowi I instancji informację dotyczącą opłaty eksploatacyjnej za kopalinę wydobytą ze złoża "[...]" w okresie I półrocza 2016 r. Z informacji tej, sporządzonej na podstawie art. 137 ust. 3 p.g.g., zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie wzorów druków informacji dotyczących opłat z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. poz. 406 ze zm.), wynika, że strona jako przedsiębiorca koncesyjny wydobyła w ww. okresie 198.112 t. kopaliny głównej (piasek ze żwirem). Informacja ta nie zawierała natomiast danych dotyczących wydobycia kopaliny towarzyszącej (piasek). Danych tego rodzaju nie zawierało również przedłożone na podstawie art. 101 ust. 8 p.g.g. organowi I instancji w dniu 10 marca 2017 r. zestawienie zmian zasobów ww. złoża (wzór Z-1) za rok 2016, jednakże w złożonym temu organowi przez skarżącego kasacyjnie operacie ewidencyjnym dotyczącym zasobów tego złoża ujawniono, że w I i II półroczu 2016 r. wydobycie kopaliny głównej wyniosło 576.620 t, natomiast kopaliny towarzyszącej – 860.800 t. Złożona następnie korekta operatu ewidencyjnego ww. złoża wykazała, że w I i II półroczu 2016 r. wydobycie kopaliny głównej wyniosło 596.710 t, natomiast kopaliny towarzyszącej – 717.100 t. Skarżący kasacyjnie przedsiębiorca przedłożył następnie korektę ww. zestawienia zmian zasobów ww. złoża za rok 2016 (zob. art. 101 ust. 8-9 i 12 p.g.g.), sporządzoną według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie operatu ewidencyjnego oraz wzorów informacji o zmianach zasobów złoża kopaliny (Dz.U. z 2021 r. poz. 998). Ze skorygowanej wersji powyższego zestawienia wynika, że strona skarżąca w I i II półroczu 2016 r. wydobyła z ww. złoża 596.710 t kopaliny głównej oraz 717.100 t kopaliny towarzyszącej. W związku z tak określonymi przez stronę skarżącą kasacyjnie w skorygowanych operacie ewidencyjnym oraz zestawieniu zmian zasobów ww. złoża rodzajem oraz ilością kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym I i II półrocza 2016 r. (por. art. 137 ust. 3 p.g.g.), organy orzekające w sprawie przyjęły, że strona ta wydobyła w 2016 r. ze spornego złoża łącznie 1.313.810 t kopalin, co po proporcjonalnym rozdzieleniu na dwa okresy rozliczeniowe stało się podstawą do ustalenia, że w I i II półroczu 2016 r. wydobyto po 656.905 t kopalin.
W tym stanie rzeczy, skoro strona skarżąca kasacyjnie samodzielnie ustaliła (art. 137 ust. 2 p.g.g.) opłatę eksploatacyjną za I półrocze 2016 r. w ww. wskazanym zakresie w błędnej wysokości (114.905 zł za wydobycie 198.112 t kopaliny, podczas gdy prawidłowo należało ją ustalić w wysokości 381.005 zł za wydobycie 656.905 t, zgodnie z art. 134 ust. 1 p.g.g., art. 134 ust. 2 w zw. z załącznikiem do p.g.g. oraz poz. 33 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat na rok 2016 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego /M.P. z 2015 r. poz. 817/, art. 134 ust. 3 pkt 1 p.g.g.), to obowiązkiem kontrolowanych organów było dokonanie weryfikacji wadliwego samoobliczenia opłaty oraz wydanie w tym zakresie decyzji określającej wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej z zastosowaniem stawki tej opłaty obowiązującej w okresie rozliczeniowym, którego opłata dotyczy (I półrocze 2016 r.).
Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, które w sposób bezskuteczny podważają wiarygodność i moc dowodową sporządzonej na zlecenie strony skarżącej korekty operatu ewidencyjnego zasobów spornego złoża na podstawie obmiaru geodezyjnego za okres 2016 r. oraz złożonego organom administracji geologicznej zestawienia zmian zasobów ww. złoża w powyższym okresie.
Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła przede wszystkim, że przygotowywany corocznie w terminie do dnia 28 lutego, według stanu na dzień 31 grudnia poprzedniego roku, w ramach prowadzonej ewidencji zasobów złoża kopaliny, dokument w postaci operatu ewidencyjnego zasobów złoża kopaliny jest sporządzany przez geologa górniczego, który działa jako osoba dysponująca szczególnymi uprawnieniami zawodowymi weryfikowanymi przez organy nadzoru górniczego oraz wykonuje określone zadania publiczne (art. 102 ust. 1 w zw. z art. 53 i n. p.g.g.). W tym zakresie operat ewidencyjny ma charakter dokumentu urzędowego, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości (art. 76 § 2 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a.), a jego obalenie jest możliwe tylko w razie skutecznego przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.), z zachowaniem trybu i zasad przewidzianych w przepisach szczególnych prawa materialnego regulujących weryfikację treści dokumentów urzędowych. Do tego rodzaju przepisów należy art. 102 ust. 3 p.g.g. Zgodnie z powyższą regulacją nadzór nad sporządzaniem operatu ewidencyjnego sprawuje właściwy organ nadzoru górniczego, który niezależnie od kompetencji przewidzianej w art. 102 ust. 4 p.g.g. (organ ten może nakazać przedsiębiorcy niezwłoczne sporządzenie lub poprawę operatu), jest także upoważniony do podjęcia odpowiednich czynności nadzorczych nad sposobem wykonywania obowiązków przez geologów górniczych. Jeżeli jednak prawidłowość sporządzenia operatu ewidencyjnego nie zostanie formalnie podważona, to jego treść zgodnie z art. 101 ust. 8 i 9 p.g.g. staje się wiążącą podstawą do sporządzenia informacji o zmianach zasobów złoża kopaliny (zawierającej dane dotyczące stanu zasobów złoża kopaliny, przyrostów oraz ubytków w tych zasobach), która podlega corocznie, w terminie do dnia 15 marca, przekazaniu do właściwego organu koncesyjnego oraz państwowej służby geologicznej.
6. Mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwoty 8.100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2