II GSK 2511/24

II GSK 2511/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 5893/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-26
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 4a, art. 92c ust. 1.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5893/23 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr BP.501.72.2023.2058.WA7.441529 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., nr WP.8140.2.667.2022, nałożył na Z. Sp. z o.o. w W. (dalej: spółka, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia polegające na:
- wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz,
- wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2201), z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, tj. naruszenia określone w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Dokonanie powyższych naruszeń stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu 24 maja 2022 r. w Warszawie kontroli drogowej pojazdu marki O. o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował M.R. Podczas kontroli ustalono również, że w momencie zatrzymania kierowca przewoził pasażera z ul. [...] na ul. [...], a przejazd ten został zamówiony za pomocą aplikacji "A.". Pojazd konstrukcyjnie przystosowany był do przewozu 5 osób wraz z kierowcą oraz nie był wyposażony ani oznakowany jak taksówka.
W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że zlecenie na przewóz zostało przekazane spółce, która dysponowała licencją nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób taksówką. Na dzień wykonanej w dniu 24 maja 2022 r. kontroli pojazd, którym dokonany został przewóz nie był zgłoszony do licencji nr [...], a spółka nie posiadała innych uprawnień transportowych.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji lub GITD) decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr BP.501.72.2023.2058.WA7.441529, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2024 r. o sygn. akt VI SA/Wa 5893/23 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego na których zostały oparte, ani też nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo został ustalony podmiot wykonujący przewóz i jest nim skarżąca. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej kierowca kontrolowanego pojazdu wykonywał usługę przewozu na rzecz skarżącej. W chwili zatrzymania do kontroli w pojeździe znajdował się pasażer, który zamówił przejazd za pomocą aplikacji "Uber". Kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na przewóz osób. Kontrolowany pojazd przystosowany był do przewozu maksymalnie 5 osób łącznie z kierowcą i nie był wyposażony ani oznakowany jak taksówka. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. i prawidłowo zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli, jako wykonywany bez licencji, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 12 000 zł.
Odnosząc się do zarzutów spółki Sąd wskazał, że ustalenia faktyczne utrwalone w protokole kontroli nie są niepodważalne, jednak do ich podważenia nie jest wystarczające jedynie poddanie w wątpliwość tych ustaleń, bez przedstawienia przekonywującego dowodu przeciwnego, pozwalającego na zanegowanie prawdziwości stwierdzeń zawartych w protokole kontroli. Skarżąca miała możliwość, zgodnie z treścią art. 76 § 3 k.p.a., przedstawienia dowodu przeciwko treści protokołu kontroli czego jednak nie uczyniła. W ocenie Sądu, organy zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.), prawidłowo, w oparciu o całokształt wystarczająco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Na tej podstawie, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a., organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie został dokonany przewóz pasażera w imieniu i na rachunek skarżącej bez wymaganej licencji pojazdem nie wyposażonym ani nie oznakowanym jako taksówka. W tej sytuacji na spółkę słusznie została nałożona kara pieniężna, co znalazło wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniach decyzji obu instancji odpowiadających wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Sąd wskazał również, że organu obu instancji zasadnie uznały, że w sprawie nie zaistniały okoliczności unormowane w art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżąca nie wykazała bowiem okoliczności, które uzasadniałyby na podstawie tego przepisu niewszczęcie lub umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.
III.
Spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1, 2 i 3 k.p.a przez:
– pominięcia okoliczności znajdujących się w wyjaśnieniach strony, która od początku wskazała, że nie zna osoby zatrzymanej do kontroli, nie udostępniła mu pojazdu oraz nie zlecała mu realizacji przewozów na jej rzecz, a wskazana osoba mogła wejść w posiadanie danych do logowania na konto bazy danych przedsiębiorcy od niej osoby lub bezprawnie, czego organ nie rozważył, a Sąd pominął - dowolnie uznając świadomość przedsiębiorcy za oczywistą, mimo przedstawionych wyjaśnień;
– brak wszechstronnego rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, w tym z protokołu kontroli nr 776/2022 oraz dokumentów elektronicznych, i wyprowadzenie z nich wniosku, który z tych dowodów bezpośrednio nie wynikał, że zatrzymany w dniu 24 maja 2022 r. kierowca w chwili kontroli realizował przewóz na rzecz ukaranego przedsiębiorcy i za jego zgodą, a nie na własne ryzyko lub ryzyko innego podmiotu, przy jednoczesnym pominięciu w całości wyjaśnień strony oraz faktu, że pojazd nie posiadał lampy i oznaczeń przedsiębiorcy, nie był przez niego zgłoszony do licencji i udostępniony zatrzymanemu kierowcy, kierowca nie był uprawniony do skorzystania z konta aplikacji przedsiębiorcy, a zapłata za przewóz odbyła się gotówką, co wskazywało o realizacji zlecenia bezprawnie i samowolnie przez zatrzymanego kierowcę bez wiedzy i zgody przedsiębiorcy oraz uzyskania dostępu do aplikacji zleceń od innego podmiotu albo bezprawnie;
– brak przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, w tym dowodu z przesłuchania zatrzymanego kierowcy – M.R. pomimo, że nie były znane okoliczności realizacji przewozu w chwili kontroli, w tym nie było wiadomo skąd kierowca uzyskał dostęp do zleceń i czy uzyskał go legalnie oraz czy kierowca pobrał zlecenie z aplikacji - na rzecz przedsiębiorcy, czy w imieniu i na rzecz innego podmiotu, który bezprawnie udostępnił mu dane do logowania, a także brak było wiedzy czy kierowca posługiwał się językiem polskim i zrozumiał przyczyny kontroli i pouczenia kontrolującego oraz treść protokołu kontroli, tym bardziej, że informacje nie wynikały bezpośrednio z treści protokołu kontroli oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie a organ wywiódł je jedynie na podstawie przyjętego domniemania, któremu skarżąca w swoich wyjaśnieniach zaprzeczyła;
– nieprawidłowe uznanie, że protokół kontroli nr 766/2022 mógł stanowić bezpośredni dowód na okoliczności istotne dla sprawy w sytuacji, gdy treść w nim zawarta została umieszczona przez funkcjonariusza na podstawie własnej oceny a potwierdzona przez osobę, która nie była narodowości polskiej i mogła nie posługiwać się językiem polskim w stopniu umożliwiającym jej zrozumienie pouczeń i potwierdzenie faktów, jakie zostały w tym dokumencie zawarte co powoduje, że dokument ten mógł mieć jedynie walor notatki służbowej i nie spełniał cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art 76 § 2 k.p.a. oraz nie mógł w tym przypadku stanowić bezpośredniego źródła dowodowego dla ustalenia okoliczności działania zatrzymanej osoby na rzecz przedsiębiorcy,
– zastąpienie obowiązku przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, dowodami pośrednimi w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pomimo, że nie wszystkie okoliczności były jasne i wynikały z dokumentów, istniała możliwość przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, a dowód pośredni w postaci protokołu kontroli, dotknięty był wadami.
W konsekwencji powyższych naruszeń, brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności tej sprawy i oparcia rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, iż zatrzymany kierowca w chwili kontroli wykonywał przewóz na rzecz i w imieniu skarżącego przewoźnika, a przedsiębiorca w dniu 24 maja 2022 r. realizował przewóz okazjonalny pasażera bez wymaganej licencji, pojazdem konstrukcyjnie nieprzystosowanym, w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym a także, że miał wpływ na stwierdzone naruszenia i nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 92c u.t.d.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w wyniku braku prawidłowego dokładnej analizy, rozważenia i zastosowania w stanie faktycznym sprawy ww. przepisu i odstąpienia od ukarania przedsiębiorcy pomimo, że zdarzenia i okoliczności ujawnione w materiale dowodowym wskazywały na brak wiedzy przedsiębiorcy o pobraniu zlecenia przewozu przez wskazanego kierowcę i wykonaniu go pojazdem nieudostępnionym przez ukaranego i bez jego licencji co uzasadniało, iż kierowca działał bezprawnie, bez wiedzy i zgody przedsiębiorcy i wyczerpywało wskazane przepisem przesłanki, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ odwoławczy zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że zarówno spółka jak i organ odwoławczy oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Należy także wstępnie wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę spółki na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 listopada 2022 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł.
Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność nałożenia na spółkę kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Oceniając podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wstępnie wskazuje, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Tymczasem, analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych zarzutów procesowych, nie pozwala ustalić, na czym miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do WSA wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. W świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę.
Sposób, w jaki skonstruowano w pkt I petitum skargi kasacyjnej oraz uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie daje podstaw do uznania, że skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji - jako prawidłowo ustalony przez organ - za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe nie spełniają wymogu niezbędnego dla ich uwzględnienia, tj. wykazania wpływu wymienionych naruszeń na wynik sprawy.
Ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, iż w dniu 24 maja 2022 r. w W. na ul. [...] poddano kontroli drogowej pojazd marki O. o nr rej. [...]. W toku kontroli ustalono, że kierowca przewoził pasażera, który zamówił usługę przewozu za pomocą aplikacji A. Pojazd, konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5 osób z kierowcą, nie był wyposażony ani oznakowany jak taksówka. W toku kontroli ustalono także, iż kierujący przewoził pasażera zarobkowo (cena za wykonany przejazd wynosiła [...] zł). Kontrola drogowa została udokumentowana protokołem kontroli nr 776/2022 z dnia 24 maja 2022 r. oraz dokumentacją fotograficzną. Następnie Komenda Stołeczna Policji przekazała do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Radomiu protokół kontroli wraz z dokumentacją zgromadzoną w sprawie celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W toku postępowania na podstawie pisma z dnia 17 października 2022 r. ustalono, że zlecenie przewozu osób powyższym pojazdem o nr rej. [...] przekazała U. Sp. z o.o. przedsiębiorstwu Z. Sp. z o.o. Na podstawie pisma organu licencyjnego z dnia 2 listopada 2022 r. ustalono zaś, że na dzień kontroli Z. Sp. z o.o.:
- posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wydaną w dniu 21 października 2021 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy, do której nie zgłoszono pojazdu marki O. o nr rej. [...],
- nie posiadała innych uprawnień transportowych.
Rozpatrując zarzut proceduralny sformułowany w pkt I skargi kasacyjnej, tiret 4-5 podważający moc dowodową protokołu kontroli, należy potwierdzić słuszność stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, że podstawowy dla wyniku sprawy dowód w postaci protokołu kontroli, korzystał ze statusu dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (zob. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17, te i kolejne orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA). Oznacza to, że okoliczności stwierdzone przez funkcjonariusza zawarte w protokole kontroli drogowej nr 776/2022 wyposażone zostały we wzmocnioną moc dowodową. Skarżąca nazywając protokół "notatką służbową" nie wywodzi, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby mieć takie zakwalifikowanie tego dokumentu, a także z czego wywodzi, że dokument protokołem nie był. Skarżąca w toku postępowania nie zanegowała ustaleń protokołu żadnym innym dowodem, który mocą dowodową byłby w stanie spowodować dezaktualizację ustaleń faktycznych organów. Jak wynika z realiów sprawy, skarżąca opiera swoje zarzuty na nieuprawnionym dysponowaniu przez kierowcę w chwili kontroli pojazdem należącym do spółki. Kluczowe w sprawie nie jest natomiast to, czy po stronie kierowcy istniała legitymacja (zgoda, zobowiązanie) do prowadzenia pojazdu w imieniu przewoźnika, ale to jak skarżąca rozporządzała swoim pojazdem.
W odniesieniu natomiast do zarzutu proceduralnego opisanego w pkt I, tiret 1-2 skargi kasacyjnej wskazującego na nieuwzględnienie przez organ i Sąd I instancji okoliczności, iż skarżąca "nie zna osoby zatrzymanej do kontroli", "nie udostępniła mu pojazdu", oraz że wskazana osoba "mogła wejść w posiadanie danych do logowania na konto bazy danych przedsiębiorcy od innej osoby lub bezprawnie", należy stwierdzić, iż okoliczności sprawy nie wskazują aby doszło do nieuprawnionego wejścia
w posiadanie pojazdu przez kierującego, skoro skarżąca nawet nie zainicjowała właściwego postępowania np. w związku z kradzieżą pojazdu. Władztwo nad pojazdem naturalnie wiąże się z korzystaniem z wszystkich akcesoriów, w tym kluczy, kodów, numerów, dokumentów. Przeciwnie, skarżąca zupełnie niekonsekwentnie, w kolejnych twierdzeniach, broni kierowcę powołując się na jego niedostateczny stopień władania językiem polskim. Zasadnie organ przyjął, że skoro kierujący pojazdem należącym do skarżącej oferował usługi transportowe, przyjmował zlecenia za pomocą systemu teleinformatycznego (pośredniczącego w nawiązywaniu kontaktu z klientem) oraz de facto przewoził pasażerów (choćby w chwili kontroli), to wykonywał przewozy na rzecz
i w imieniu skarżącej. Takie zachowanie stanowi realizację przewozu, rodząc obowiązki związane z dokumentacją, jakiej wymaga od kierowcy do okazania na wypadek kontroli, a przede wszystkim z posiadaniem odpowiedniej licencji i spełnianiem wymogów konstrukcyjnych pojazdu przez samego przewoźnika. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym, zwłaszcza w protokole kontroli z dnia 24 maja 2022 r., nr 776/2022. Ocena podstawy władania pojazdem z punktu widzenia kierującego w tych realiach nie miała decydującego wpływu na kierunek zaskarżonej decyzji, stąd zastrzeżenia skarżącej co do niedopuszczenia dowodu z zeznania kierowcy, nie mogły przesądzić o uwzględnieniu zarzutu proceduralnego sformułowanego w pkt I tiret 3 skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym w sprawie nie doszło ani do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego w zakresie mającym wpływ na ustalenia faktyczne organu (art. 6-8 k.p.a), ani też przepisów o środkach dowodowych i przypisywaniu im mocy dowodowej oraz wiarygodności (art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1-3 i art. 80 k.p.a). W sprawie nie pozostały, wbrew ocenie skarżącej, żadne niewyjaśnione fakty, które byłyby istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 86 k.p.a. i wymagały gromadzenia kolejnych wyjaśnień strony. Stąd zarzut odnoszący się do tej regulacji również nie mógł być uwzględniony. Nie uległy też naruszeniu regulacje o kontrolnej funkcji i zakresie kognicji sądów administracyjnych, które przywołała skarżąca, tzn. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Naruszeń tych nie powiązano skutecznie z żadnym innym przepisem, któremu mógłby uchybić Sąd I instancji.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa natomiast przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:
1) samochodem osobowym,
2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,
3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.
Ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że zatrzymanym w dniu 24 maja 2022 r. do kontroli pojazdem marki O. o nr rej. [...] wykonywana była usługa okazjonalnego przewozu osób samochodem osobowym, nie zaś transport drogowy taksówką. Kontrolowany pojazd nie spełniał warunków technicznych określonych w § 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.). Pojazd nie posiadał taksometru i lampy z napisem "TAXI", które to elementy są wymagane przepisami powyższego rozporządzenia jako obowiązkowe wyposażenie taksówki. Pojazd konstrukcyjnie przystosowany był do przewozu nie więcej niż 5 osób łącznie z kierowcą. Obie powyższe cechy kontrolowanego pojazdu były istotne w celu ustalenia charakteru prawnego kontrolowanego przewozu osób i tym samym wymogu posiadania odpowiedniego zezwolenia.
Spółka będąca adresatem decyzji organów inspekcji transportu drogowego obu instancji posiadała wyłącznie licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, do której powyższego pojazdu nie zgłoszono. Skoro pojazd nie spełniał wymogów prawnych taksówki, a przewoźnik nie wykonywał przewozu grzecznościowego, to uwzględniając okoliczności stanu faktycznego (w tym zarobkowy charakter przewozu) kontrolowanemu przewozowi osób należało przypisać cechy przewozu okazjonalnego, co też prawidłowo zostało dokonane przez organy oraz Sąd I instancji.
Przepis art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje przewóz okazjonalny – jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Z kolei art. 18 ust. 4b u.t.d. określa w jakich przypadkach dopuszczalny jest przewóz okazjonalny samochodem osobowym niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Natomiast art. 18 ust. 3 u.t.d. określa rodzaje przewozów, do których nie wymaga się zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, które jednak nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, "odwołując się do definiowanego na gruncie art. 4 pkt 11 u.t.d. pojęcia "przewozu okazjonalnego" trzeba podkreślić, że jakkolwiek z zestawienia ust. 4a oraz ust. 4b art. 18 tej ustawy wynika, że ustawodawca nie wyklucza możliwości wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem osobowym - a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą - to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku, o czym trzeba wnioskować nie dość, że na podstawie konwencji językowej którą operuje stanowiąc w tej mierze, że "dopuszcza się przewóz okazjonalny (...)", to również - jeżeli nie przede wszystkim - na podstawie szczegółowych wymogów jego wykonywania określonych w pkt 2 ust. 4b art. 18 przywołanej ustawy, których kumulatywne ziszczenie się stanowi konieczny warunek uznania tak wykonywanego przewozu okazjonalnego za zgodny z przepisami prawa." (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., II GSK 1325/21).
Należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie powyższe kumulatywne przesłanki dopuszczalnego przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego nie ziściły się, wobec czego kontrolowany przewóz osób był wykonywany niezgodnie z przepisami prawa.
Prawidłowo więc GITD przypisał spółce popełnienie deliktów administracyjnych polegających na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz nałożył na spółkę za ich popełnienie karę pieniężną, stosując ograniczenie jej wysokości do 12 000 zł zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Biorąc pod uwagę brak skutecznego podważenia ustaleń stanu faktycznego, tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Mógłby on bowiem znaleźć poparcie jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie zaaprobował stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w sprawie.
Zgodnie z art. 92c ust. 1 u.t.d. (przywołanym pkt II petium skargi kasacyjnej), nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres 2 lat.
Nie ulega wątpliwości, że w sprawie skarżąca nie została za wyżej wymienione delikty ukarana przez inny organ oraz że nie doszło do przedawnienia kary (art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.d.). Nie doszło też do wykazania przesłanek "braku wpływu na powstanie naruszenia" oraz "braku możliwości przewidzenia" okoliczności lub zdarzeń prowadzących do powstania naruszenia, jak wymaga tego art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2055/21).
Zarzut skargi kasacyjnej ogranicza się w tym zakresie tylko do twierdzenia, że skarżąca nie miała "wiedzy" o wykonaniu przez kierowcę zlecenia i że poruszanie się przez kierowcę było "samowolne". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 436/24, stwierdził, iż w granicach regulacji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mieszczą się samowolne zachowania kierowców. Pogląd ten utrwalił się już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 10 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1755/24 oraz z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2098/24). Zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej opierają się wyłącznie na zaprzeczeniu stanu, który jednak – na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego – wskazywał, iż względem skarżącej nie nastąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności przesądzające o braku wpływu na powstanie naruszenia; w szczególności pojazd skarżącej nie został skradziony, a sam kierowca nie był osobą przypadkową. Nie powołano się też na żadne nadzwyczajne okoliczności (nie mówiąc już o ich udowodnieniu), które mogłyby wyłączać możliwość przewidywania skutków nieuprawnionego świadczenia usług transportowych, jak miało to miejsce w badanej sprawie.
Reasumując, należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo uznały, że czynności wykonywane przez spółkę wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, przy skorzystaniu przez pasażera z aplikacji A. oraz, że skarżąca wykonywała przewóz osób bez wymaganego zezwolenia, ponieważ posiadana przez nią licencja na wykonywanie przewozu osób taksówką nie obejmowała spornego pojazdu, który w świetle wcześniejszych wyjaśnień nie można uznać za taksówkę. Prawidłowo zatem stwierdzono, że skarżąca dokonywała przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.
Ponadto w świetle okoliczności wskazywanych w skardze kasacyjnej (np. brak współpracy z przedsiębiorcą, nieuprawnione wejście w posiadanie danych do logowania) wydaje się oczywistym, że spółka winna podjąć właściwe działania celem wyeliminowania stanu bezprawia. Tymczasem na przestrzeni postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie, że podjęła jakiekolwiek działania w związku z tym przewozem, celem zgłoszenia i wyeliminowania, chociażby wskazywanego nieuprawnionego dostępu do jej danych w aplikacji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).