II GSK 25/22

II GSK 25/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1253/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-16
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 944
art. 108 i art. 109, art. 122b ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
Dz.U. 2019 poz 1292
art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 3 pkt 4, art. 49 ust. 1, art. 59 ust. 9 pkt 1
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 , art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1253/21 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 grudnia 2020 r. nr POD.503.231.2020.KR.1 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w R. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1253/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. w R. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 grudnia 2020 r. (nr POD.503.231.2020.KR.1) w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych podjętych w ramach kontroli planowej zdalnej apteki ogólnodostępnej.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu 6 listopada 2020 r. inspektor farmaceutyczny A. C., pełniący funkcję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, przystąpił do kontroli planowej zdalnej apteki ogólnodostępnej "[...]" należącej do skarżącej Spółki, znajdującej się przy ul. [...] w G.
Kontrola została poprzedzona doręczeniem osobie reprezentującej stronę podczas czynności kontrolnych upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia 5 listopada 2020 r. (nr 112/2020). W treści dokumentu, podpisanego przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zawarte było upoważnienie dla A. C. do przeprowadzenia kontroli planowej M. spółki z o.o. w R. oraz wskazany zakres kontroli: "Kontrola całości dokumentacji dotyczącej prowadzenia apteki ogólnodostępnej, oznakowania, zabezpieczenia i wyposażenia apteki ogólnodostępnej; kontrola jakości i obrotu produktami leczniczymi i innymi artykułami wymienionymi w art. 72 ust. 5 u.p.f; kontrola warunków przechowywania produktów leczniczych". Taki sam zakres kontroli został określony w zawiadomieniu z dnia 19 października 2020 r. o zamiarze wszczęcia kontroli.
W piśmie z 16 listopada 2020 r. Spółka, na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1292, dalej jako: "u.p.p."), wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez Lubuskiego WIF czynności kontrolnych z naruszeniem prawa, tj.:
a) art. 49 ust. 1 u.p.p. oraz art. 122b ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944), dalej jako: "u.p.f.", poprzez przeprowadzenie kontroli osobiście przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, podczas gdy organ ten nie jest uprawniony do osobistego wykonywania kontroli;
b) art. 49 ust. 9 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p. , poprzez prowadzenie czynności kontrolnych przez organ kontrolny w zakresie niezgodnym z zakresem przedmiotowym kontroli wskazanym w zawiadomieniu z 19 października 2020 r. o zamiarze wszczęci kontroli;
c) art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p., poprzez zbyt ogólnikowe wskazania zakresu przedmiotowego kontroli, uniemożliwiające weryfikację legalności konkretnych czynności kontrolnych wykonywanych przez organ kontrolny;
d) 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p. w zw. z art. 108 i art. 109 u.p.f., poprzez podjęcie i wykonywanie kontroli w zakresie całości dokumentacji dotyczącej prowadzenia apteki ogólnodostępnej, podczas gdy na całość tej dokumentacji składa się także dokumentacja, do weryfikacji której Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna nie jest uprawniona.
Postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r. (znak WIFG.8521.1.20.2020), wydanym na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 u.p.p., Lubuski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny postanowił kontynuować czynności kontrolne w aptece prowadzonej przez do skarżącą Spółkę.
Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu zażalenia przedsiębiorcy, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2020 r., na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1 u.p.p., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W jego uzasadnieniu organ II instancji nie podzielił stanowiska Spółki, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny nie jest uprawniony do osobistego wykonywania kontroli, nadto stwierdził, że zakres przedmiotowy kontroli, wskazany w zawiadomieniu o zamiarze jej przeprowadzenia oraz w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli obejmował całość dokumentacji dotyczącej prowadzenia apteki, a więc również dotyczącej uczestnictwa skarżącej w sieci franczyzowej. GIF dodał, że przepisy u.p.p. nie wskazują, jak szczegółowo zakres przedmiotowy kontroli ma być określony, nadto stosownie do art. 37at ust. 8 u.p.f. na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w R. na to ostateczne postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 10 grudnia 2020 r. wywiódł m, in., że przepis art. 49 ust. 1 u.p.p.,
jak i art. 122b ust. 2 u.p.f. nie wykluczają uprawnienia osoby pełniącej funkcję organu kontroli do jej przeprowadzenia. Skoro bowiem, zgodnie z art. 37at ust. 1 u.p.f., organ zezwalający jest uprawniony do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, to tym bardziej jest on uprawniony do osobistego wykonywania czynności kontrolnych. Sąd I instancji dodał, że przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji znajdują zastosowanie również w stosunku do osób pełniących funkcję organu administracyjnego i stwierdził, że organ administracji podlega wszystkim tym rygorom, co pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 k.p.a., nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego.
WSA w Warszawie, odnosząc się pozostałych zarzutów zawartych w skardze, podniósł, że według art. 49 ust. 9 u.p.p. zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu, natomiast na podstawie 48 ust. 3 pkt 4 tej ustawy zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zawiera wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli. Zarówno zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli, jak i upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawierają określenie zakresu przedmiotowego kontroli: kontrola całości dokumentacji dotyczącej prowadzenia apteki ogólnodostępnej, oznakowania, zabezpieczenia i wyposażenia apteki ogólnodostępnej ; kontrola jakości i obrotu produktami leczniczymi i innymi artykułami wymienionymi w art. 72 ust. 5 u.p.f.; kontrola warunków przechowywania produktów leczniczych. W konsekwencji WSA w Warszawie stwierdził, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 49 ust. 9 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że żądanie od Spółki dokumentów dotyczących udziału apteki w programie franczyzowym było zgodne z zakresem przedmiotowym kontroli. Zdaniem Sądu I instancji, zakres kontroli niewątpliwie obejmował całość dokumentacji dotyczącej prowadzenia apteki ogólnodostępnej, tym samym mieściło się w nim również żądanie złożenia wyjaśnień w zakresie uczestnictwa apteki w sieci franczyzowej oraz przedłożenia umowy franczyzowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. spółka z o.o. w R. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia GIF z 10 grudnia 2020 r., a nadto zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 49 ust. 1 u.p.p. oraz art. 122b ust. 2 u.p.f. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako "k.p.a.", poprzez błędną wykładnię art. 49 ust. 1 u.p.p. i art. 122b ust. 2 u.p.f., polegającą na przyjęciu, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest uprawniony do osobistego przeprowadzania kontroli, podczas gdy przepisy nie przyznają temu organowi kompetencji w tym zakresie, a art. 122b ust 2 u.p.f. wyraźnie stanowi, że kontrolę przeprowadza inspektor farmaceutyczny po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli udzielonego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, co wyklucza możliwość osobistego prowadzenia kontroli przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p., polegającą na przyjęciu, że ogólnikowe wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli, obejmujące m.in. kontrolę całości dokumentacji, spełnia wymóg prawny określenia zakresu przedmiotowego, podczas gdy nadmierna ogólność wskazanego zakresu przedmiotowego czyni tą informację zbędną z uwagi na możliwość badania dowolnego aspektu działalności przedsiębiorcy, w konsekwencji uniemożliwiając weryfikację zgodności podejmowanych czynności kontrolnych z zakresem przedmiotowym kontroli, co stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami u.p.p.;
c) art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p. w zw. z art. 108, art. 109 u.p.f. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez błędną wykładnię art. 48 ust.3 pkt 4 u.p.p. w zw. z art. 108 i art. 109 u.p.f., polegającą na przyjęciu, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest uprawniony do kontroli całości dokumentacji przedsiębiorcy, podczas gdy uprawnienie do kontroli dokumentów obejmuje zakres zgodny z przepisami określającymi kompetencje Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej;
d) art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 9 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p., poprzez błędne uznanie, że żądanie przedłożenia przez skarżącą dokumentów dotyczących udziału apteki w programie franczyzowym było zgodne z zakresem przedmiotowym kontroli wskazanym w zawiadomieniu z dnia 19 października 2020 r., podczas gdy dokumenty franczyzowe nie mieszczą się w zakresie dokumentacji dotyczącej działalności apteki, a ich żądanie stanowiło podstawę do wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Podniósł m. in., że w przepisie art. 49 ust. 1 i ust. 5 u.p.p. jest mowa o "pracownikach organu kontroli", nie zaś o "organie kontroli", jak ma to miejsce np. w art. 48 ust. 1 tej ustawy, nadto zgodnie z art. 122b ust. 2 u.p.f., kontrolę przeprowadza inspektor farmaceutyczny, po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli udzielonego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z tego wynika, zdaniem strony, że gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie przeprowadzania kontroli przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wynikałoby to wprost z przepisu, skoro jednak ustawodawca ograniczył prawo wykonywania czynności kontrolnych do inspektorów farmaceutycznych działających z upoważnienia wojewódzkiego inspektora, to znaczy, że wojewódzki inspektor nie jest uprawniony do osobistego wykonywania kontroli.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, za prawidłowością jej stanowiska przemawia również treść art. 116 u.p.f., w myśl którego wojewódzki inspektor farmaceutyczny kieruje wojewódzkim inspektoratem farmaceutycznym, a więc sprawuje nadzór nad poszczególnymi inspektorami farmaceutycznymi. Taka zwierzchnia - kierownicza - rola wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego widoczna jest także podczas postępowania kontrolnego. Sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów prawa jest wnoszony właśnie do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Wobec powyższego, uznanie za zasadne stanowiska Sądu pierwszej instancji, prowadziłoby do "absurdalnych i nieakceptowalnych - z punktu widzenia podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa - skutków". Brak jest bowiem logicznego uzasadnienia dla sytuacji, w której wojewódzki inspektor farmaceutyczny jednocześnie wykonuje czynności kontrolne oraz rozpatruje sprzeciw na własne naruszenia. Istotą bowiem sprzeciwu (jako instytucji wpisującej się do katalogu środków prawnych - środków zaskarżenia) jest umożliwienie zainteresowanemu obrony swoich praw poprzez rozpoznanie stanowiska strony przez inny podmiot.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Spółka podniosła m. in., że przedmiot kontroli został w zawiadomieniu o kontroli wskazany zbyt ogólnie, a w konsekwencji jej zakres przedmiotowy jest "niemal nieograniczony". Wnosząca skargę kasacyjną odwołała się do art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. i stwierdziła, że kontrola może być przeprowadzona tylko w zakresie właściwości rzeczowej organu kontrolnego, określonej w art. 108 i art. 109 u.p.f. i nie może obejmować wszelkich jej dokumentów, jako podmiotu prowadzącego aptekę. W konkluzji wywiodła, że o ile dokumentacja związana ze świadczonymi usługami farmaceutycznymi, prowadzeniem apteki, podlega kontroli PIF, o tyle kontrola pozostałej dokumentacji prowadzonej przez większość przedsiębiorców, jednak nie związanej ściśle z przedmiotem działalności aptecznej (np. umowa o terminale płatnicze, czy umowa na odbiór i transport gotówki) albo obejmującej dokumenty korporacyjne, handlowe, stanowiące nadto tajemnicę przedsiębiorstwa, jak np. dokumenty dotyczące udziału skarżącej w sieci franczyzowej, nie podlega nadzorowi PIF.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej i wniesionej w czternastodniowym terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., pełnomocnik GIF, który nie reprezentował organu w postępowaniu przed Sądem I instancji, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.)
Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię powołanych w jej petitum przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że: po : Lubuski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny był uprawniony do osobistego przeprowadzenia planowej kontroli w aptece prowadzonej przez stronę, po drugie, że zakres przedmiotowy kontroli wskazany w zawiadomieniu o zamiarze jej wszczęcia nie został określony zbyt ogólnie, wreszcie po trzecie, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest uprawniony do kontroli całości dokumentacji przedsiębiorcy, podczas gdy uprawnienie do kontroli dokumentów powinno mieścić się w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej (art. 108 i art. 109 u.p.f.), i nie obejmuje dokumentów dotyczących udziału spółki w programie franczyzowym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska Spółki i uznaje zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.
Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo zaakceptował pogląd organów (Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i Głównego Inspektora Farmaceutycznego) o dopuszczalności przeprowadzenia kontroli planowej w aptece prowadzonej przez skarżącą Spółkę osobiście przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego.
Według art. 49 ust. 1 u.p.p., czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. Według art. 122b ust. 2 u.p.f., kontrolę przeprowadza inspektor farmaceutyczny po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli udzielonego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.
W ocenie NSA, nie ulega wątpliwości, że powołane wyżej przepisy, których błędną wykładnię zarzucono w skardze kasacyjnej, nie wykluczają uprawnienia osoby pełniącej funkcję organu kontroli do jej przeprowadzenia. Trudno bowiem założyć, że osobie tej przysługuje węższy zakres kompetencji niż pracownikowi, któremu udziela ona wspomnianego upoważnienia. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest przecież inspektorem farmaceutycznym, jest również pracownikiem tego organu.
Upoważnienie udzielone przez ten organ pracownikom organu jest wyrazem tzw. dekoncentracji wewnętrznej, niezbędnej i oczywistej w rozbudowanych strukturach organizacyjnych. W ten sposób organ (wojewódzki inspektor farmaceutyczny) upoważnia pracowników realizujących jego zadania (inspektorów farmaceutycznych) do wykonywania określonych jego kompetencji. Osoba piastująca funkcję organu, udzielając upoważnienia nie wyzbywa się przypisanych jej kompetencji. Nie budzi wątpliwości, że mocodawcy (upoważaniającemu) nie przysługuje mniejszy zakres uprawnień niż umocowanemu (upoważnionemu). Istotą bowiem upoważnienia jest scedowanie określonej wiązki uprawnień mocodawcy na inną osobę, która w granicach upoważnienia wykonuje je w jego imieniu. Jeżeli przepisy prawne nie stanowią inaczej, natura upoważnień administracyjnych nie wyłącza osobistego działania osoby piastującej funkcję organu administracji publicznej od załatwiania spraw mieszczących się w zakresie właściwości tego organu. W konsekwencji wojewódzki inspektor farmaceutyczny, jako organ kontroli działający w ramach przypisanych mu kompetencji, jest upoważniony z mocy ustawy do przeprowadzenia kontroli.
Stanowisku, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest uprawniony do osobistego wykonywania czynności kontrolnych nie przeczy 49 ust. 5 u.p.p., według którego "Do pracowników organu kontroli oraz osób, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". Wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest również inspektorem farmaceutycznym, pracownikiem w rozumieniu art. 114 ust. 1 i 2 u.p.f.
Z treści art. 24 § 1 k.p.a. wynika, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny przeprowadzając konkretną kontrolę, bierze udział w postępowaniu w konkretnej sprawie i jako pracownik organu kontrolującego podlega wyłączeniu na podstawie tego przepisu.
Za zasadnością poglądu strony nie przemawia również treść art. 48 ust. 1 u.p.p., w którym jest mowa o "organie kontroli" (w odróżnieniu od innych przepisów, w których jest mowa o "pracownikach organu kontroli"). W ten sposób ustawa odróżnia czynności podejmowane przez podmiot "decydujący" w sprawach kontroli (organ kontroli) od czynności wykonawczych, podejmowanych przez pracowników tego organu.
Te wszystkie względy pozwalają stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjął, że prawo farmaceutyczne daje wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu (pracownikowi) kompetencje kontrolne pozostające w zakresie właściwości wojewódzkiego inspektora farmaceutycznej (organu). Ustawa nie różnicuje pozycji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i inspektora farmaceutycznego, w taki sposób, który pozbawiałby wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego kompetencji do przeprowadzenia kontroli, nie zastrzega takich kompetencji wyłącznie do inspektorów farmaceutycznych, nie pełniących funkcji organu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Spółki, zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że istotą sprzeciwu jest rozpoznanie sprawy przez inny podmiot i z tego należałoby wywodzić brak możliwości przeprowadza kontroli osobiście przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Inaczej bowiem wojewódzki inspektor farmaceutyczny wykonywałby czynności kontrolne i rozpatrywał sprzeciw na własne naruszenia.
Z ustawy Prawo przedsiębiorców wprost wynika, że kontrolę przeprowadza organ kontroli i tenże organ rozpatruje sprzeciw od czynności kontrolnych (art. 59 ust. 1 i 3 u.p.p.), czyli ten sam podmiot prawa. W standardach demokratycznego państwa prawa mieści się taki model postępowania typu odwoławczego, w którym ten sam organ dwukrotnie rozpatruje tę samą sprawę (np. art. 127 § 3 k.p.a.). Zapewnieniu bezstronności takiego postępowania odwoławczego służy instytucja wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.).
Z tych wszystkich powodów, w ocenie NSA nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, w którym Spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 49 ust. 1 u.p.p. i art. 122b ust. 2 u.p.f.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są również uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące błędnej wykładni art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p. (zarzut drugi) oraz art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p. w zw. z art. 108 i art. 109 u.p.f. (zarzut trzeci).
W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując powyższe zarzuty odwołał się do zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, i podniósł, że ogólnikowe wskazanie w zawiadomieniu o przeprowadzeniu kontroli zakresu przedmiotowego kontroli (całość dokumentacji dotyczącej prowadzenia apteki) w rzeczywistości pozwala organowi kontroli na zbadanie "dowolnego aspektu działalności przedsiębiorcy", a nie tylko związanego ściśle z prowadzeniem działalności aptecznej i świadczeniami farmaceutycznymi. Nadto, odwołując się do przepisów art. 108 i art. 109 u.p.f., odnoszących się obowiązków i zadań Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie nadzoru farmaceutycznego podniósł, że uprawnienie do kontroli dokumentów musi odpowiadać właściwości rzeczowej i zakresowi kompetencji Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej.
Przepisy prawne dotyczące nadzoru i kontroli nad działalnością aptek określają dość ogólnie i zarazem szeroko zakres kompetencji organów do tego powołanych. W myśl art. 99 ust. 1 i 2 u.p.f. prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Działalność aptek ogólnodostępnych polega na prowadzeniu obrotu detalicznego produktami leczniczymi (art. 68 ust. 1 u.p.f.). Organ zezwalający jest uprawniony do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej apteki, na którą zostało wydane zezwolenie (art. 37at ust. 1 u.p.f.). Te kompetencje organu zezwalającego w zakresie nadzoru i kontroli działalności aptek znajdują ponadto potwierdzenie w treści art. 108 ust. 1 pkt 2 u.p.f. stanowiącym, że Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna sprawuje nadzór nad jakością, obrotem i pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi i w art. 109 pkt 3a, gdzie jest mowa o kontrolowaniu przez ten organ aptek i innych jednostek prowadzących obrót detaliczny i hurtowy produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi, o których mowa w art. 108 ust. 1, Wreszcie w art. 2 pkt 7d u.p.f. określono cel kontroli inspektorów farmaceutycznych w związku ze sprawowanym nadzorem nad jakością produktów leczniczych będących przedmiotem obrotu detalicznego. Jest nim sprawdzenie warunków prowadzenia obrotu detalicznego produktami leczniczymi.
Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzanie kontroli mającej na celu sprawdzenie warunków prowadzenia przez aptekę obrotu detalicznego produktów leczniczych musi obejmować wszystkie aspekty działalności gospodarczej tego podmiotu, ponieważ tworzą one w całokształcie warunki prowadzenia przez aptekę działalności dla której powstała.
Zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną dotyczące zarówno zakresu kontroli wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, jak i zbyt ogólnie sformułowanego w zawiadomieniu o przeprowadzeniu kontroli zakresu tej kontroli nie znajdują również uzasadnienia w treści przywołanych w tej skardze art. 48 ust. 3 pkt 4 i art. 49 ust. 9 u.p.p. Przepis art. 48 ust. 3 pkt 4 u. p.p. określa jedynie, że zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zawiera wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli, nie stanowiąc o sposobie sformułowania tego wskazania ani wymaganiach co do stopnia jego szczegółowości, co należy uznać za rozwiązanie racjonalne, jako że te kwestie mają charakter indywidualny, wiążą się z celem konkretnej kontroli. Jest zatem oczywiste, że organ kontroli może prowadzić kontrolę w zakresie wynikającym z założonego celu kontroli, mieszczącym się w jego określonych ustawowo zadaniach i kompetencjach nadzorczych i kontrolnych.
Co do zarzutu naruszenia art. 49 ust. 9 u.p.p. stanowiącego, że zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu Sąd stwierdza, że wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił dostatecznie, czy i w jakim zakresie kontrola wykroczyła poza zakres wskazany w upoważnieniu.
Reasumując – z konfrontacji zawartego w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli i w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli określenia zakresu tej kontroli, w szczególności wskazania, że kontrola ma objąć całość dokumentacji dotyczącej prowadzenia apteki ogólnodostępnej, z wyżej powołanymi przepisami prawa nie wynika, zdaniem Sądu, iżby organ dopuścił się naruszenia tych przepisów.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.