II GSK 2490/21

II GSK 2490/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2376/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-28
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 151
art. 4, art. 17, art. 68
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
Dz.U. 2025 poz 132
art. 29 ust. 1,  art. 119 § 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47, art. 68
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 8 ust. 1
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2376/20 w sprawie ze skargi Ł. B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. nr MDP.051.2120.2017(2) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. B. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2376/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. B. (skarżący) na postanowienie Ministra Zdrowia (organ, Minister) z dnia 14 października 2020 r., nr MDP.051.2120.2017(2) w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia.
W związku z unikaniem przez skarżącego, poddania dziecka – B. B., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Proszowicach (PPIS), jako wierzyciel, po uprzednim upomnieniu rodzica dziecka, wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji załączając tytuł wykonawczy.
Postanowieniem z dnia 26 października 2017 r. Wojewoda nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 500 zł i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 50 zł .
Strona została wezwana do uiszczenia grzywny w terminie do dnia 12 lutego 2018 r., jak również do wykonania w tym terminie wskazanego obowiązku.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 14 października 2020 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody Małopolskiego o nałożeniu grzywny.
Minister podał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.
Odnosząc się do zarzutów wniesionych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.
Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Proszowicach nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. - dalej: "u.p.e.a."), gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Małopolski. Zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień.
Minister nie zgodził się ponadto z zarzutem skarżącego, że organ egzekucyjny nie zbadał czy obowiązek podlegający egzekucji jest wykonalny, bowiem obowiązek wykonania szczepień ochronnych u małoletniego był wymagalny i wykonalny, do czego również odniósł się Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na zarzut skarżącego, że organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu zdrowia małoletniego, organ odwoławczy odpowiedział, iż to na skarżącym jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie zgłosił się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka. Akta sprawy nie zawierały zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący informował Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sądu I instancji wskazał, że uwzględnienie zarzutów skargi, w istocie podważających istnienie obowiązku szczepień, wskazujących na brak wymagalności i niewykonalność obowiązkowych szczepień ochronnych, nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu już z tego względu, że tego rodzaju zarzuty mogłyby znaleźć uzasadnienie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji strona (zobowiązany) może skorzystać z dwóch odrębnych środków zaskarżenia, tj. z zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.) oraz z zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (o czym stanowi art. 122 § 3 u.p.e.a.), ale każdy z nich przysługuje jej na innym etapie postępowania egzekucyjnego. Z różnorodnością środków zaskarżenia wiąże się zaś odrębność argumentów, które mogą stanowić ich podstawę. W odniesieniu do zarzutów, ustawodawca w art. 33 u.p.e.a. wskazał zamknięty katalog przesłanek, na które może powołać się zobowiązany, chcąc obronić się przed wszczętą przeciwko niemu egzekucją. Wśród nich znajduje się np. nieistnienie obowiązku, brak jego wymagalności, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.e.a.). Oznacza to, że tylko ta procedura jest właściwa dla rozpoznania wskazanych tam podstaw zarzutu, i że tylko w tym postępowaniu strona może skutecznie się na nie powoływać. W odniesieniu natomiast do postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, składając zażalenie strona powinna wykazać istnienie takich okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa.
Dlatego też sformułowane w skardze zarzuty, kwestionujące (m.in. poprzez wskazanie na naruszenie w sprawie art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.) istnienie obowiązku szczepień ochronnych, z tego już tylko powodu nie mogły okazać się skuteczne. Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ogranicza bowiem przedmiot rozpoznania tylko do regulacji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kwestia ta prawidłowo została podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; zawiera ono uzasadnienie spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., w tym rzetelne odniesienie się do zarzutów rozpatrywanego zażalenia, z wyraźnym a przy tym prawidłowym zaznaczeniem tych, które jako odpowiadające zarzutom w postępowaniu egzekucyjnym, w tym postępowaniu (dotyczącym nałożenia grzywny) nie mogły okazać się skuteczne.
Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta.
W konsekwencji, powołanie się skarżącego na art. 47 Konstytucji RP (regulujący prawo do ochrony prywatności) nie mogło wywołać zamierzonego skutku. Wbrew argumentom skarżącego, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych.
Podobnie Sąd I instancji ocenił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. WSA zauważył, że ust. 2 tego artykułu Konwencji przewiduje wyjątki od prawa do poszanowania życia prywatnego, a to w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi m.in. na ochronę zdrowia. Prawo do poszanowania życia rodzinnego zapisane w ust. 1 art. 8 Konwencji nie ma więc także charakteru absolutnego, a konieczną ingerencję władzy publicznej w korzystanie z tego prawa usprawiedliwiają okoliczności wskazane w ust. 2, tj. ochrona wartości tam wskazanych.
Sąd I instancji stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa bezpośrednio, bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, a w stosunku do córki skarżącego, stał się on wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem WSA, orzeczona grzywna jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego, tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego.
Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości, wnosząc uchylenie wyroku w całości, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie skarżącego, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowcow M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal 1 of Trac. Elements in Medicine and Biology.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,
2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1,2,3,5,9,11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło 5 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 15 r. życia (gruźlica) 6 roku życia (haemophilus, influenzae typu B) lub 19 roku życia (wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec krztusiec, poliomyeiitis),
3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego
4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 , art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisie prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.
II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).
Wniesiono także o "zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11: ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1,2, 3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. NOP, celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.". "Ewentualnie", wniesiono o "zwrócenie się" /tak w oryginale/ "Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności".
Wskazując na fakt, iż "powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny", wniesiono ponadto o "zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.".
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
W dniu rozprawy tj. 18 lutego 2025 r. wpłynęło pismo z dnia 18 lutego 2025 r. zatytułowane "Pismo uzupełniające skargę" w którym to Pełnomocnik wnosi o przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów.
Na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski o dopuszczenie dowodów z dokumentów, zawarte w skardze kasacyjnej oraz w pismach uzupełniających skargę z dnia 18 lutego 2025 r. oraz oddalił wnioski o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Pełnomocnik procesowy Ministra złożył na rozprawie kasacyjnej wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - a więc niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych.
Wynik weryfikacji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - wobec ich formalnej wadliwości lub materialnej bezzasadności - okazał się negatywny, co stanowiło konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania mocy obowiązującej zaskarżonego wyroku.
Oddaleniu w pierwszej kolejności podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez ich "niezastosowanie i oddalenie skargi", podczas gdy "przy orzekaniu (...) w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni" określonych przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I.1, I.2., I.3. i I.5 (pominięto pkt I.4 w wyliczeniu).
Po pierwsze, wywiedziony w pkt I petitum skargi kasacyjnej zarzut jest formalnie wadliwy, nie spełniając koniecznych warunków prawidłowości konstrukcyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie dokonał dostatecznej konkretyzacji przywołanej podstawy kasacyjnej, lecz także powiązał ją z nieadekwatnymi treściowo przepisami wchodzącymi w skład tzw. administracyjnej normy dopełnienia. Jeżeli w ocenie strony skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło do wadliwego niezastosowania przepisu konsekwencyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (także w zw. z art. 134 p.p.s.a.), to w zarzucie kasacyjnym należało wskazać odpowiednie przepisy postępowania administracyjnego, których istotne i co najmniej mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie nie zostało dostrzeżone przez kontrolowany Sąd Wojewódzki. Tymczasem w kolejnych punktach zarzutu nr I wskazano wzorce normatywne o charakterze materialnoprawnym, co stanowi przeszkodę formalną do merytorycznej i szczegółowej weryfikacji jego zasadności.
Po drugie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej nie wskazał postulowanego oraz uznanego za prawidłowy wyniku wykładni tych przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku, co uchybia treści art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Po trzecie, sformułowane w części dookreślającej (I.1, I.2., I.3. i I.5) fragmenty podniesionego zarzutu są obciążone poważnymi i nieusuwalnymi wadami. W pkt I.1 odwołano się do tytułu uchylonego z dniem 1 października 2011 r. i niemającego zastosowania w przedmiotowej sprawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (zob. art. 68 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; u.z.z.ch.z.), a ponadto nie dokonano odpowiedniego uszczegółowienia zarzutu naruszenia art. 4 u.z.z.ch.z. (przepis ten został podzielony na ustępy, czyli niższe jednostki redakcyjne). W pkt I.2 wskazano nieistniejącą jednostkę redakcyjną w art. 17 u.z.z.ch.z. (wskazano "art. 17 § 1"), a ponadto nie określono w sposób jasny i precyzyjny danych rozporządzenia wykonawczego, którego przepisy miały zostać naruszone przez ich błędną wykładnię. Można jedynie przypuszczać, że przedmiotem odniesienia autora skargi kasacyjnej są przepisy uchylonego z dniem 1 października 2023 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jednak nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, uzupełnianie lub dookreślanie zarzutów kasacyjnych, albowiem skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia.
Po czwarte, nie mógł zostać poddany merytorycznej ocenie - także w związku z powtarzalnością oraz masowością formułowania w kolejnych skargach kasacyjnych tożsamych zarzutów obciążonych nieakceptowalnymi wadami formalnymi - zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem jest on skierowany na podważenie zgodności konstytucyjnej i konwencyjnej regulacji ustawowej (u.z.z.ch.z.) i rozporządzeniowej (uchylone rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych), która nie została precyzyjnie określona jako przedmiot kontroli legalnościowej. Ubocznie należy jednak wskazać, że w świetle wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 kwietnia 2021 r. (47621/13, Vavřička i inni; LEX nr 3158481) nie ma podstaw do uznania, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę obowiązek szczepień ochronnych małoletnich stanowi naruszenie konwencyjnego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego rodziców i dzieci (art. 8 ust. 1 EKPCz). Trybunał wskazał m.in., że "nie można uznać za nieproporcjonalny wymogu państwa, by te osoby, dla których szczepienie stanowi odległe zagrożenie dla zdrowia, korzystały z tego uniwersalnie stosowanego środka ochronnego, w drodze obowiązku prawnego oraz w imię solidarności społecznej, dla dobra niewielkiej liczby wrażliwych dzieci, które nie mogą skorzystać ze szczepionki.". Trzeba również pamiętać, że ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa jest wyjątkowo dopuszczalna w zakresie przewidzianym przez ustawę i koniecznym w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób (art. 8 ust. 2 EKPCz). W zakresie naruszenia art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP wystarczy natomiast odesłać do uwag wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 8.02.2023 r., II OSK 500/20, LEX nr 3568975; wyrok NSA z 23.03.2023 r., II OSK 443/20, LEX nr 3515253; wyrok NSA z 30.03.2023 r., II OSK 719/20, LEX nr 3594214; wyrok NSA z 17.04.2023 r., II OSK 2427/20, LEX nr 3558938; wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1433/20, LEX nr 3600426; wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1595/20, LEX nr 3600140).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty zamieszczone w pkt I.1, I.2. i I.5 petitum skargi kasacyjnej podlegają formalnemu oddaleniu.
Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutu, o którym mowa w pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał prezentowane jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że lekarskie badanie kwalifikacyjne przeprowadzane w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 u.z.z.ch.z.) stanowi obowiązek instrumentalnie zależny i uprzedni względem szerszego obowiązku ustawowego poddania się obligatoryjnym szczepieniom ochronnym, co oznacza, że odmowa wykonania tego pierwszego obowiązku jest równoważna naruszeniu obowiązku poddania się wymaganemu szczepieniu ochronnemu (por. np. wyrok NSA z 8.02.2023 r., II OSK 500/20, LEX nr 3568975; wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 2209/20, LEX nr 3555617; wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1595/20, LEX nr 3600140; wyrok NSA z 12.06.2014 r., II OSK 1312/13; wyrok NSA z 21.06.2017 r., II OSK 2654/15; wyrok NSA z 21.11.2019 r., II OSK 3322/17).
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. "poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania)" (pkt II petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z ciągle aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym na tle tożsamego (i wielokrotnie już podnoszonego) zarzutu w sprawach o nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym przyjmuje się - co do zasady prawidłowo (zob. np. wyrok NSA z 11.05.2021 r., II OSK 2328/18; wyrok NSA z 22.03.2023 r., II OSK 1605/20, LEX nr 3559119; wyrok NSA z 9.05.2023 r., II OSK 1788/20, LEX nr 3568963) - że kontrola legalności postanowienia w przedmiocie nałożenia egzekucyjnej grzywny przymuszającej zmierza przede wszystkim do zbadania zachowania warunków formalnych i materialnych zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego. Ponieważ jednak środek ten jest stosowany w celu spowodowania legalnego i zasadnego wykonania obowiązku objętego egzekucją administracyjną, dlatego właściwy organ egzekucyjny na każdym etapie prowadzonego postępowania ma obowiązek ciągłego badania, czy i w jakim zakresie egzekwowany obowiązek może i powinien być przedmiotem postępowania egzekucyjnego, a w razie stwierdzenia istnienia przesłanek obligatoryjnego umorzenia tego postępowania w całości albo w części - obowiązek wydania odpowiedniego postanowienia o umorzeniu. Dlatego nie można wykluczyć, że jeżeli na etapie nakładania grzywny właściwy organ egzekucyjny pierwszej lub drugiej instancji stwierdzi zaistnienie podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, konieczne będzie odstąpienie od zastosowania tego rodzaju środka lub jego uchylenie i wydanie postanowienia umorzeniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również z urzędu, że na ocenę legalności poddanego kontroli przez Sąd Wojewódzki postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie mógł mieć wpływu fakt wejścia w życie (13 listopada 2023 r.) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena ta wynika z następujących przesłanek.
Po pierwsze, zastosowanie przez Trybunał Konstytucyjny klauzuli odraczającej skutek derogacyjny (zob. pkt II ww. wyroku TK) wpływa na wyznaczenie zakresu retroaktywnej skuteczności orzeczenia trybunalskiego oraz rodzi określone problemy intertemporalne w procesach stosowania prawa, w szczególności w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych dotyczących stanów faktycznych lub spraw, które zaistniały lub powstały w okresie przed wejściem w życie wyroku negatoryjnego (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 487 i n., 508 i n.). Na tle spornych stanów faktycznych związanych z powstaniem ustawowego obowiązku wykonania szczepień ochronnych oraz spraw egzekucyjnych dotyczących przymusowego wykonania tego obowiązku zastosowanie powyższej klauzuli oraz niepodważenie istoty samego obowiązku szczepień i ustawowych zasad ustalania jego wymagalności (pomimo dyskwalifikacji formy prawnej określenia szczegółowych terminów wymagalności powyższego obowiązku dla poszczególnych grup szczepień ochronnych oraz liczby obowiązkowych dawek szczepionkowych) brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że analizowany wyrok TK wywołał skutki retroaktywne w płaszczyźnie walidacyjnej podstawy materialnoprawnej obowiązku szczepień ochronnych oraz podstawy wtórnych względem niej obowiązków egzekucyjnych.
Po drugie, z treści orzeczenia trybunalskiego - jak już stwierdzono - nie wynika zakwestionowanie materialnej konstytucyjności wprowadzenia oraz konkretyzacji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych. Wyrok ten ma bowiem charakter negatoryjno-zakresowy, odnosząc się tylko do płaszczyzny formalnoprawnej spornego obowiązku prawnego. Trybunał podważył jedynie wybór ustawodawcy w zakresie formy prawnej określenia terminu wymagalności oraz pewnych elementów treści obowiązku (co do liczby koniecznych dawek szczepiennych). W ocenie TK termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, powinny były zostać określone przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, a nie w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Okoliczność ta nie pozwala jednak stwierdzić, że ustawowe obowiązki szczepień ochronnych realizowane w okresie obowiązywania powyższego komunikatu nie były co do istoty (materialnie) legalne i wymagalne. Termin wymagalności oraz liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych stanowią bowiem jedynie elementy składowe treści obowiązku administracyjnoprawnego w zakresie szczepień ochronnych, a skoro nie została zakwestionowana jego materialna podstawa, to sama wadliwość formy aktualizacji lub dookreślenia treściowego tego obowiązku nie jest wystarczająca do podważenia legalności aktów związanych z jego przymusowym wykonaniem. Nie ma więc podstaw do podważania legalności aktów wydawanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (w tym postanowień co do zarzutów egzekucyjnych lub postanowień o zastosowaniu środków egzekucyjnych) w sprawach przymusowej realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych zaktualizowanych w okresie przed wejściem w życie ww. wyroku TK w związku z jego treścią. W tym sensie wyrok ten wywiera skutki prospektywne.
Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że jakkolwiek początkowo jego orzeczenia wydawane po dniu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, na tle tożsamych spraw związanych z kontrolą legalności postanowień wydawanych w ramach postępowań egzekucyjnych dotyczących przymusowego wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wszczętych przed tym dniem (13 listopada 2023 r.), bazowały na przyjęciu stanowiska odmiennego od wyżej zaprezentowanego (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2023 r., II GSK 1709/23; wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., II GSK 29/21; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., II GSK 219/21; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., II GSK 152/21; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 1990/23; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 2339/23; wyrok NSA z dnia 4 lipca
2024 r., II GSK 2340/23), to jednak już od września 2024 r. linia orzecznicza w tym zakresie została zmieniona w kierunku odpowiadającym poglądowi przyjętemu w niniejszym wyroku, z odwołaniem się do nieco odmiennej argumentacji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2024 r., II GSK 721/24; wyrok z dnia 24 września 2024 r., II GSK 957/24; wyrok z dnia 20 listopada 2024 r., II GSK 1077/24; wyrok z dnia 5 grudnia 2024 r., II GSK 1446/24; wyrok z dnia 10 grudnia 2024 r., II GSK 1273/24).
Oddaleniu podlegały także zgłoszone w toku postępowania kasacyjnego (zob. s. 2-3 skargi kasacyjnej) wnioski o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE, o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania rozstrzygnięć trybunalskich oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów i przesłuchania skarżącego. Powyższe wnioski należało ocenić jako oczywiście bezzasadne. Stanowią one powtórzenie lub kompilacje składanych wielokrotnie i bezkrytycznie - pomimo utrwalonego negatywnego stanowiska NSA - procesowych żądań kasacyjnych w tożsamych problemowo sprawach. Nie ma zatem potrzeby powtarzania zasadniczych podstaw oddalenia tego rodzaju wniosków (zob. np. wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1595/20, LEX nr 3600140; wyrok NSA z 30.03.2023 r., II OSK 803/20, LEX nr 3565442; wyrok NSA z 22.03.2023 r., II OSK 1605/20, LEX nr 3559119; wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 2209/20, LEX nr 3555617; wyrok NSA z 19.03.2024 r., II GSK 27/21, LEX nr 3710289).
W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2