II GSK 2485/24

II GSK 2485/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Po 311/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-09-11
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2011 nr 182 poz 1086
par. 5
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych
Dz.U. 2023 poz 2077
§ 3 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych
Dz.U. 2023 poz 1284
art. 17 ust. 10 i 11
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt III SA/Po 311/24 w sprawie ze skargi K.B. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt III SA/Po 311/24 uwzględnił złożoną przez K.B. skargę uchylając postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego
z dnia [...] kwietnia 2024 r., nr [...], na mocy którego uchylono w części
w administracyjnym toku instancji, postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie z dnia [...] lutego 2024 r., nr [...] (powinno być: [...]) oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym i umorzono
w tej części postępowanie I instancji (w zakresie pierwszego zarzutu) oraz utrzymano
w mocy postanowienie I instancji w pozostałej części (w zakresie drugiego zarzutu); Sąd I instancji uchylił także postanowienie organu I instancji i zasądził od Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że postanowienia organów obu instancji wydano z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu I instancji podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy miało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.), bowiem rozstrzygnięcie organu II instancji nie odpowiadało wymogom tych przepisów. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie orzekł częściowo o uchyleniu zaskarżonego zażaleniem postanowienia I instancji i umorzeniu postępowania I instancji, a częściowo o utrzymaniu w mocy postanowienia I instancji. Regulacja art. 138 k.p.a. nie przywiduje takiej konstrukcji rozstrzygnięcia. Dodatkowo, nie można było ustalić co do jakiej części postanowienia I instancji odnosi się rozstrzygnięcie organu odwoławczego, skoro I instancja orzekała ogólnie o oddaleniu zarzutów. Tylko uzasadnienie postanowienia I instancji pozwalało identyfikować poszczególne zarzuty; bez wydzielenia poszczególnych części sentencji (odnoszących się do kolejnych zarzutów egzekucyjnych) w postanowieniu I instancji nie można było wyodrębnić poszczególnych części: wyeliminowanej i pozostawianej w obrocie prawnym. Trafnie jednak organ II instancji uznał, że nie można było skutecznie sformułować zarzutu egzekucyjnego (nr 1) polegającego na niespełnieniu przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132, zwanej dalej u.p.e.a.), skoro takiej podstawy brak w art. 33 § 2 u.p.e.a. Postanowienia organów naruszały też przepisy prawa materialnego. W sprawie ustalono, że w dniu 25 listopada 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie wystawił jako wierzyciel tytuł wykonawczy na K.B. w celu wyegzekwowania obowiązku poddania jej dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B błonicy, krztuścowi, tężcowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu, odrze, śwince i różyczce. Tytuł wykonawczy skierowano do Wojewody Wielkopolskiego 28 listopada 2022 r., który postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r. wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku w terminie do 31 sierpnia 2024 r.
i nałożył na nią grzywnę w wysokości 1 060 zł na wypadek niewykonania obowiązku
w wyznaczonym terminie. Zarzut (nr 2) dotyczył braku wymagalności obowiązku
z przyczyn innych niż te określone w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a i b u.p.e.a., a więc opierał się na art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. Brak wymagalności obowiązku był wywodzony przez skarżącą z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1284, zwanej dalej u.z.z.) w zw. § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086, zwanego dalej r.o.s.1), które następnie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077, zwanego dalej r.o.s.2). Termin wymagalności obowiązkowych szczepień, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych w reżimie art. 17 ust. 11 w zw.
z § 5 r.s.o.1 określany był przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Programie Szczepień Ochronnych. Podniesiono, że rozwiązanie takie okazało się niezgodne z art. 47 w zw.
z art. 31 ust. 3 i art. 87 Konstytucji RP, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 (Dz.U. z 2023 r., poz. 909). Wyrok ten wszedł
w życie 12 maja 2023 r. a termin na dostosowanie regulacji do wyroku ustalono na 12 listopada 2023 r. Zgodnie z oceną Trybunału Konstytucyjnego, Program Ochrony Szczepień wydawany w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego nie ma waloru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a pomimo tego ingeruje w sferę praw jednostki. Obowiązek szczepień ochronnych mógł być uregulowany co najmniej na poziomie rozporządzenia. Termin szczepień ochronnych przesądzający o dacie wymagalności obowiązku tych szczepień oraz liczba dawek nie mogły zatem być uregulowane komunikatem organu Inspekcji Sanitarnej. W dacie orzekania przez organy przepisy poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego już nie obowiązywały. Znaczenie ma to, że dochodzony obowiązek jednak powstał przed 1 października 2023 r. (a więc przed wejściem w życie art. 5 pkt 1 lit. b tiret drugie w zw. z art. 23 pkt 3 ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego żywienia oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1938, zwanej dalej nowelą), w następstwie którego nowe brzmienie art. 17 ust. 10 (nowy pkt 2a) u.z.z. wygenerowało upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw zdrowia do wprowadzenia w drodze rozporządzenia schematu szczepienia przeciw chorobie zakaźnej obejmującego liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia uwzględniające wiek osoby objętej obowiązkiem szczepienia), a dopiero
w nowym stanie prawnym powstała legitymacja do ustalania terminów wymagalności obowiązku szczepienia na podstawie § 3 r.s.o.2. Stan prawny, determinowany powstaniem obowiązku szczepienia wymagał zweryfikowania zarzutu braku wymagalności obowiązku szczepienia ochronnego wynikającego z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 października 2021 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2022 (Dz.Urz. Ministerstwa Zdrowia z 2021 r., poz. 85). Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania samego obowiązku szczepień ochronnych, który powstaje z mocy prawa (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.). Organy jednak nie wywiązały się z obowiązku ustalenia prawidłowego stanu prawnego,
a w konsekwencji przeprowadzenia wykładni prawa i prezentacji jej wyników, co sprawiło, że zaskarżone postanowienia wydano z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 10 i 11 u.s.o. w zw. z § 5 r.s.o.1.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia postanowienia w części, jedynie wówczas, gdy sentencja postanowienia organu I instancji została podzielona na części;
b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu I instancji nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy i jednoczesnym pominięciu istotnej części akt, tj. na błędnym przyjęciu, że organy obu instancji wydając zaskarżone postanowienia stosowały art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 i dokonały oceny wymagalności obowiązku szczepień na podstawie tych przepisów oraz Programu Szczepień Ochronnych ogłoszonego komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, co nie wynika z akt sprawy, podczas gdy z literalnego brzmienia zaskarżonych postanowień wynika, że organy obu instancji zastosowały przepisy r.s.o.2, co Sąd I instancji pominął;
c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niejednoznaczne wskazanie jaki jest stan faktyczny i dlaczego Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania, niespójność ocen zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz wydanie wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania, które w stanie faktycznym sprawy pozostają niezrozumiałe;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 151 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw.
z art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji z powodu naruszenia przez organy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 mimo, że postanowienia nie były obarczone tym uchybieniem, a ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie wykroczyły poza akta sprawy; Sąd I instancji winien oddalić skargę;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw.
z art. 144 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji pomimo tego, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a także
2) przepisów prawa materialnego, w postaci art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne zarzucenie organom obu instancji dokonania błędu subsumpcji i zastosowania wskazanych przepisów przy ocenie wymagalności obowiązku, podczas gdy z akt sprawy wprost wynika, iż organy tych przepisów nie stosowały przy ocenie wymagalności obowiązku. W motywach skargi kasacyjnej stwierdzono, że organy obu instancji stosowały obowiązujące na datę orzekania przepisy § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznik nr 1 do r.s.o.2. Uzasadnienie wyroku I instancji zawiera szerokie cytaty z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ale już samą ocenę prawną formułuje w sposób niewystarczający. Niezrozumiałe jest przywoływanie przepisów r.s.o.1, które nie były przez organy stosowane oraz zobowiązywanie organów do zastosowania r.s.o.2 podczas ponownego rozpatrywania sprawy, skoro już je wcześniej zastosowały. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie
o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw.
z art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia postanowienia w części, jedynie wówczas, gdy sentencja postanowienia organu I instancji została podzielona na części oraz b) art. 145
§ 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji pomimo tego, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 kwietnia 2024 r., nr DN-E.906.13.2024 było naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 w zw.
z art. 144 k.p.a. w stopniu odpowiadającym wymogom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaskarżone do WSA postanowienie zostało wydane w trybie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji i rozstrzygało sprawę zarzutów egzekucyjnych określonych w art. 34 § 3 u.p.e.a. Stosownie do art. 18 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanową inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Regulacją znajdującą zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym są zatem m.in. odpowiednio stosowane przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ II instancji, wskazując, że organ odwoławczy może: utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, uchylić je w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, uchylić zaskarżone postanowienie
i umorzyć postępowanie I instancji w całości albo w części, umorzyć postępowanie zażaleniowe albo uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zawierało rozstrzygnięcie nieprzewidziane w tych przepisach; orzekało o częściowym uchyleniu zaskarżonego postanowienia i częściowym umorzeniu postępowania I instancji, a nadto
o częściowym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że takie naruszenie przepisów postępowania należy do naruszeń mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przekłada się na treści rozstrzygnięcia, jaką jest formuła nadana końcowo sentencjom postanowień obydwu instancji. Ustawodawca nieprzypadkowo sformułował w art. 138 k.p.a. zamknięty katalog rozstrzygnięć II instancji; taki zabieg służy czytelności aktów stosowania prawa obu instancji, kształtujących prawa i obowiązku adresata. Wojewódzki Inspektor sam dostrzegł w pewnej fazie postępowania, że jego postanowienie jest nieczytelne nawet dla organu, bowiem wydał postanowienie
o sprostowaniu postanowienia II instancji (na podstawie art. 18 pkt 2 u.p.e.a. w zw.
z art. 113 § 1 k.p.a.) zastępując część swojego rozstrzygnięcia ("uchylić zaskarżone postanowienie w części, tj. w zakresie pkt 1") rozstrzygnięciem "uchylić zaskarżone postanowienie w części, tj. w zakresie zarzutu nr 1 (niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a.)". Taki zabieg w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego był niedopuszczalny, bowiem organ odwoławczy wykorzystał tryb rektyfikacji (zastrzeżony dla uchybień nieistotnych) do nadania nowego brzmienia rozstrzygnięciu kończącemu sprawę (co sprowadziło tryb rektyfikacji do nieznanej przepisom prawa odmiany ingerencji w ostateczne postanowienie), a więc z naruszeniem art. 126 k.p.a. Skoro zarzut egzekucyjny, zgodnie z art. 33 § 4 u.p.e.a. identyfikuje "zakres żądania", to każde
z rozstrzygnięć co do kolejnych zarzutów musi wyraźnie nawiązywać do tego właśnie zakresu, aby rozstrzygnięcia co do poszczególnych "zakresów" mogły być klarownie
w toku instancji reformowane lub kasowane. Strona ma tytuł aby bez szczególnie skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych określić jakie prawo jej przyznano lub jaki obowiązek na nią włożono, w tym również w jaki sposób postanowienie I instancji (po jego uostatecznieniu się wskutek rozpatrzenia zażalenia), a w jaki sposób postanowienie
II instancji (zwłaszcza reformatoryjne lub kasatoryjne) kształtują jej sytuację prawną. Odstąpienie od wymogów art. 138 k.p.a., i to z wykazanym naruszeniem regulacji
o rektyfikacji, prowadzi do oczywistej kolizji z zasadą prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Reguła ta ma tym większe znaczenie, że w badanej sprawie rozstrzygano postanowieniami, co powoduje, że już rozstrzygnięcie I instancji podlega wykonaniu
(w związku z niesuspensywnym charakterem zażalenia); a zatem stan praw i obowiązków w zależności od fazy administracyjnego toku instancji jest dla strony zmienny. Nadto, regulacje o zwrotach stosunkowych postanowień (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a.) są regulacjami dotyczącymi rozstrzygnięć w rozumieniu art. 124 § 1 k.p.a., a nie uzasadnień, jak nietrafnie wywodziła strona przeciwna w skardze kasacyjnej. "Odsyłanie"
w postanowieniu II instancji do zarzutu relacjonowanego w uzasadnieniu postanowienia
I instancji, a tam z kolei do pisma procesowego strony (gdzie dopiero zarzuty ponumerowano) rozmywa obraz ostatecznego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że następnie sposób tego numerowania (najpierw "pkt 1" sugerował numer rozstrzygnięcia sentencji
I instancji, a później "nr zarzutu") pogłębił tylko niepewność prawną strony. Próby odsyłania przez organ II instancji do uzasadnienia postanowienia I instancji oraz do tekstu pisma zawierającego zarzuty, w nieuprawniony sposób podciągają pod rozstrzygnięcie tę część postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, która jest zupełnie odrębnym jego elementem, tzn. uzasadnieniem uregulowanym w art. 124 § 2 k.p.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu I instancji nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy i jednoczesnym pominięciu istotnej części akt, tj. na błędnym przyjęciu, że organy obu instancji wydając zaskarżone postanowienia stosowały art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 i dokonały oceny wymagalności obowiązku szczepień na podstawie tych przepisów oraz Programu Szczepień Ochronnych ogłoszonego komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, co nie wynika z akt sprawy, podczas gdy z literalnego brzmienia zaskarżonych postanowień wynika, że organy obu instancji zastosowały przepisy r.s.o.2, co Sąd I instancji pominął. Sąd I instancji
w szerokich wywodach uzasadnienia wskazał na fakty prawotwórcze (zwłaszcza na wszczęcie postępowania egzekucyjnego; s. 1 uzasadnienia wyroku I instancji) oraz przypisany przez datę ich wystąpienia stan prawny (art. 17 ust. 10 u.z.z. w zw. § 5 r.s.o.1) oraz na konieczność zastosowania tych przepisów z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu I instancji, wymagających wykładni co do daty wymagalności obowiązku szczepień ochronnych wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 81/19. Wszystkie te okoliczności kluczowe dla wyniku sprawy, wynikały z akt sprawy. Co więcej, strona przeciwna w skardze kasacyjnej sama przyznała, że nie uwzględniono przy orzekaniu stanu prawnego wynikającego z r.s.o.1, zupełnie pomijając ten akt prawny, co w ocenie Sądu I instancji wymagało powtórzenia postępowania i dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu prawnego oraz prezentacji wykładni prawa przystąpienia do oceny zarzutu egzekucyjnego braku wymagalności obowiązku, o jakim mowa w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. Organy miały bowiem obowiązek wskazać konkretny przepis prawa, z którego wynika w ich ocenie wymagalność egzekwowanego obowiązku poprzez wskazanie w jaki sposób prawodawca ustalił ten termin, i czy w badanej sprawie upłynął, czy też nie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 2215/23).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznej oceny prawnej, niespójność ocen zawartych
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz wydanie wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania, które w stanie faktycznym sprawy pozostają dla organu niezrozumiałe, a w konsekwencji niemożliwe do wykonania. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zawarł, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wszystkie wymagane składniki uzasadnienia określone w art. 141 § 1 p.p.s.a., w tym przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną, jej wyjaśnienie
i wskazania co do dalszego postępowania, które z mocy art. 153 p.p.s.a. związały organy przy ponownym załatwianiu sprawy. Sąd I instancji stwierdził (s. 12 i 13 uzasadnienia wyroku I instancji), że konieczne będzie w sprawie odniesienie się organów do przepisów art. 17 ust. 10 i 11 w zw. z § 5 r.s.o.1 z uwzględnieniem oceny Sądu I instancji, która miała na uwadze skutki, jakie w sferze ich stosowania wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, wykluczając dopuszczalność badania terminów szczepień (a tym samym daty wymagalności obowiązku szczepień ochronnych) w oparciu
o komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok. Takich jednoznacznych ustaleń w sferze stanu prawnego sprawy zabrakło w zaskarżonych postanowieniach obu instancji, co w ocenie Sądu I instancji stanowiło naruszenie dające podstawy do eliminacji zaskarżonych postanowień. Zakres wymaganych ustaleń w ponownym postępowaniu i treść oceny zostały przez Sąd I instancji wyrażone jasno. Ocena sądu administracyjnego co do normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 10 w zw. z § 5 r.s.o.1. i wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 81/19 uprawnia dopiero organy do zaprezentowania prawidłowego stanowiska w zakresie stosowanych przepisów prawa materialnego odpowiadających wymogom konstytucyjności oraz oparcia się w zakresie wymagającym rekonstrukcji niekonstytucyjnej części normy, na rozwiązaniach r.s.o.2.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 151 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw.
z § 5 r.s.o.1 poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji z powodu naruszenia przez organy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 mimo, że postanowienia nie były obarczone tym uchybieniem,
a ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie wykroczyły poza akta sprawy. Po pierwsze, stan prawny sprawy był delimitowany – co trafnie podkreślił Sąd I instancji – datą, w której powstał dochodzony obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Wystawienie tytułu wykonawczego miało miejsce 25 listopada 2022 r., a skierowanie go do egzekucji – 28 listopada 2022 r. Z obowiązkiem zatem organy miały do czynienia już w stanie prawnym ukształtowanym przez art. 17 ust. 10 u.z.z. i § 5 r.s.o.1 w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli, tj. przed 1 października 2023 r. i sprzed wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (12 maja 2023 r.). A więc to te przepisy, a nie regulacje r.s.o.2, jak przyjęły organy, wymagały zastosowania, ale z uwzględnieniem oceny Sądu I instancji, która legitymowała je dopiero do rekonstrukcji normy prawnej częściowo niekonstytucyjnej. Stąd ocena Sądu I instancji zakazała wywodzenia skutków prawnych co do wymagalności obowiązku na podstawie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych wydanego na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z. i § 5 r.s.o.1. Komunikat nie mógł być bowiem w ocenie Trybunału traktowany jak źródło prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, teza wyrażona na tle tego zarzutu, wskazująca, że zastosowano adekwatne temporalnie przepisy r.s.o.2. jest błędna. Fakty prawotwórcze, w postaci obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym nastąpiły bowiem pod rządami art. 17 ust. 10 u.z.z. w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli i pod rządami § 5 r.s.o.1. Zatem wywód organów oparty na § 3 i 5 r.s.o.2 okazał się nietrafny. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy naruszyły prawo nie prezentując w swoich rozstrzygnięciach odpowiednich przepisów prawa i nie dokonując subsumpcji poprzez wskazanie jaka regulacja prawna (przy uwzględnieniu jej częściowej niekonstytucyjności) kształtowała termin wymagalności obowiązku i – przede wszystkim – jak przekładała się na rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstanie obowiązku szczepień ochronnych pod rządami przepisów art. 17 ust. 10 u.z.z. i § 5 r.s.o.1 w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 wymaga uwzględnienia przez organy rozpatrujące zarzut egzekucyjny oparty na braku wymagalności obowiązku wykonania szczepień ochronnych (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.) wpływu tej niekonstytucyjności, bowiem stan ten – w wypadku braku innych naruszeń prawa ze strony organów – ma wpływ na zasadność takiego zarzutu i może prowadzić do jego uznania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1709/23, CBOSA).
Wbrew ocenie strony przeciwnej, Sąd I instancji nie wypowiadał się w swojej ocenie prawnej o wymagalności lub niewymagalności dochodzonego obowiązku. Przyjął tylko, że ocena tej wymagalności wymaga zbadania terminu wymagalności z uwzględnieniem normy prawnej zrekonstruowanej po uznaniu jej za częściowo niekonstytucyjną. Orzekające organy naruszyły bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; sformułowały bowiem wadliwie rozstrzygnięcia w obu instancjach, a nadto nie zaprezentowały w motywach swoich postanowień wyjaśnienia właściwej podstawy prawnej. To dopiero naprawa tych błędów procesowych
i uwzględnienie wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd będzie uprawniała organy do oceny, czy obowiązek okazał się – w świetle prawidłowo ustalonej podstawy prawnej postanowień – wymagalny i pozwoli na wybór rozstrzygnięcia z art. 34 § 2 u.p.e.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (co zaznaczył również Sąd I instancji), powstanie obowiązku szczepień ochronnych pod rządami przepisów art. 17 ust. 10 u.z.z. i § 5 r.s.o.1 w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 wymaga uwzględnienia przez organy rozpatrujące zarzut egzekucyjny oparty na braku wymagalności obowiązku wykonania szczepień ochronnych (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.) wpływu tej niekonstytucyjności na konieczność płynnej realizacji szczepień ochronnych w celu zabezpieczenia interesu publicznego, jakim jest zdrowie publiczne. Dopiero po wyeliminowaniu, dotychczas wykazanych naruszeń przepisów postępowania ze strony organów – ocena ta będzie miała znaczenie dla zasadności takiego zarzutu i może prowadzić do jego uznania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1372/24, CBOSA).
Warto też zaznaczyć, że wyeliminowanie postanowienia II instancji z obrotu prawnego (z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego) wymusza konkluzję, iż art. 135 p.p.s.a. nie mógł być przez Sąd I instancji naruszony poprzez nieuprawnione uchylenie postanowienia I instancji; poza sporem bowiem pozostaje, że postanowienie I instancji było wadliwe z racji rozpatrzenia przez organ I instancji co do istoty zarzutu, którego podstawy brakuje w katalogu art. 33 § 2 u.p.e.a. (zarzut "niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a."), co obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 18 ust. 2 u.p.e.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a nie – jak miało to miejsce – do oddalenia zarzutu na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 135 p.p.s.a. strona przeciwna pomija zupełnie własną ocenę wyrażoną w uchylonym przez Sąd I instancji postanowieniu organu II instancji.
Z tych samych powodów nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, w postaci art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw.
z § 5 r.s.o.1 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne zarzucenie organom obu instancji dokonania błędu subsumpcji i zastosowania wskazanych przepisów przy ocenie wymagalności obowiązku, podczas gdy z akt sprawy wprost wynika, iż organy tych przepisów nie stosowały przy ocenie wymagalności obowiązku. Strona przeciwna przyznała w skardze kasacyjnej, że w postępowaniu przed organami nie był stosowany
§ 5 r.s.o.1, zaś zastosowanie go w zw. z art. 17 ust. 10 u.z.z. w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie noweli, należało – jak to już wykazano – do obowiązków organów. Stan prawny w sprawie był wyznaczany datą powstania ex lege obowiązku szczepień ochronnych z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z. Wskazanie daty, w której obowiązek powstający z mocy prawa (aktualny właśnie na tę datę) stał się wymagalny i determinował sposób rozpatrzenia zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. należało do obowiązków organów. Z tego obowiązku organy się nie wywiązały. Trafnie zatem Sąd I instancji zarzucając organom naruszenie art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 (s. 13 uzasadnienia wyroku I instancji) zobowiązał je przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do ich zastosowania, w tym prezentacji ich wykładni oraz "odniesienia się" do nowych regulacji (art. 17 ust. 10 w brzmieniu nadanym nowelą oraz r.s.o.2) w celu ustalenia
w drodze wykładni treści normy prawnej, która będzie odpowiadała wymogom konstytucyjnym, stosownie do skutków wyroku Trybunału w sprawie SK 81/19 (s. 12 i 13 uzasadnienia wyroku I instancji). Rolą bowiem przepisów r.s.o.2 było wykonanie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.