II GSK 2474/24

II GSK 2474/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 886/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 40 ust. 12 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 370 i art. 864
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 886/24 w sprawie ze skargi M. W., A.S. - wspólnicy spółki cywilnej V. s.c. M.W., A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2023 r. [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M.W. i A.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 886/24 uwzględnił złożoną przez M.W. i A.S. skargę uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Warszawie z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] wymierzającą M.W.i A.S. karę pieniężną w wysokości 1 250,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej stanowiącej [...] w rejonie nr [...], w okresie od 12 stycznia 2022 r. do 21 lutego 2022 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 1,22 m2 bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi; ponadto Sąd I instancji zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących solidarnie kwotę 387 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym stwierdzono, że decyzje nakładające karę, wydane na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., zwanej dalej u.d.p.) w zw. z uchwałą Rady m.st Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r.
w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) zostały wydane
z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i stopień tego naruszenia wymagał ich eliminacji z obrotu prawnego. Przyczyną uchylenia decyzji obu instancji był sposób sformułowania rozstrzygnięcia, jakie zaadresowano do stron postępowania – nakładając karę w decyzji organu I instancji. Jak wynika z sentencji decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 marca 2023 r., nr ZDM/GKP/O/244/2022/K nałożenie kary nastąpiło "dla Pana M.W. (...) oraz Pana A.S. (...) prowadzących wspólną działalność gospodarczą pod nazwą V. spółka cywilna z siedzibą ul. [...] L.". Takie określenie podmiotu, któremu wymierzono karę nie pozwala stwierdzić który ze wspólników spółki cywilnej, M.W. czy A.S., czy też oni obydwaj mają obowiązek uiścić wymierzoną karę w wysokości 1 250,50 zł; nie wiadomo czy każdy z nich ma uiścić część, czy też całość kwoty, czy też odpowiadają na tle decyzji solidarnie. Nie wiadomo zatem, czy w fazie ewentualnej egzekucji, uiszczenie przez jednego z adresatów decyzji kwoty 1 250,50 zł zwalnia drugiego z obowiązku uiszczenia nałożonej kary. Wprawdzie na tle art. 370 i art. 864 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061, zwanej dalej k.c.) wspólnicy spółki cywilnej ponoszą solidarną odpowiedzialność ale za zobowiązania cywilnoprawne. Sama spółka cywilna nie ma zdolności prawnej (poza wyjątkami określonymi prawem, które tu nie zachodziły). Na aprobatę zasługują poglądy, zgodnie z którymi wspólnicy spółki cywilnej ponoszą solidarną odpowiedzialność również w wypadu należności i charakterze publicznoprawnym, do których należy kara stanowiąca przedmiot postępowania prowadzonego przez Prezydenta i Kolegium. W sprawie organy poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego podlegającego zastosowaniu. Prawidłowo ustalono, że w pasie drogowym [...] w L. (w rejonie nr [...]), wskutek kontroli, stwierdzono nośnik reklamowy ze zmienną treścią reklamową, co wynika m.in. z materiału fotograficznego. Protokół z oględzin (z dnia 12 stycznia 2022 r.) i operat techniczny wskazywał, że reklama znajdowała się w pasie drogowym. Pomiary wykazały, że nośnik reklamowy został zainstalowany na elewacji budynku i znajduje się nad działką drogową nr [...] w obrębie [...], stanowiącej pas drogowy. Prawidłowo też ustalono liczbę 41 dni, w których reklama znajdowała się w pasie drogowym (co wynikało z protokołów kontroli z dnia: 21 stycznia 2022 r., 18 stycznia 2022 r., 27 stycznia 2022 r. i 21 lutego 2022 r.). Zastosowano właściwą stawkę z art. 40 ust. 12 u.d.p., co przełożyło się prawidłową wysokość kary, 1 1250,50 zł. Prawidłowo zatem przyjęto, że reklama znajdowała się w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. W pasie drogowym obowiązywał zakaz umieszczania urządzeń niezwiązanych z budową, przebudową, utrzymaniem i ochroną dróg (w tym umieszczania reklam; art. 39 ust. 2 pkt 5 u.d.p.), natomiast takie wykorzystanie pasa drogowego wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi zgodni z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Brak takiego zezwolenia skutkuje zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty pobieranej w wypadku udzielenia zezwolenia. Obiekt zlokalizowany w pasie drogowym spełniał warunki stawiane reklamie określone w art. 4 pkt 23 u.d.p. Prawidłowo też ustalono powierzchnię szyldu reklamy. Formułując ocenę prawną, Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organy obowiązane będą w decyzji określić zasady odpowiedzialności obydwu wspólników spółki cywilnej z tytułu nałożonej kary pieniężnej, tzn. w sposób nie budzący wątpliwości co do solidarnej odpowiedzialności obydwu adresatów decyzji.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wnisło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W skardze kasacyjnej, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów postępowania w postaci:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wskazanie przesłanki nie wymienionej w ustawie i powołanie się przez Sąd I instancji na okoliczność, że zaskarżona decyzja "budzić może wątpliwości" w zakresie charakteru odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za wymierzoną karę pieniężną w sytuacji, gdy przesłanką zastosowania ww. regulacji jest wykazanie konkretnego naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy w wydanych decyzjach nie naruszono przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 864 k.c. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i bezpodstawne uznanie, że w sprawie koniecznym jest uzupełnienie osnowy rozstrzygnięcia poprzez dookreślenie o solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 864 k.c. odpowiedzialność wspólników spółki cywilnej jest zawsze solidarna i wynika z ustawy, przez co nie zachodziła konieczność ustalenia źródła odpowiedzialności solidarnej przez organ administracji publicznej w wydanej decyzji. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie dość wystarczająco wyjaśnił podstawę prawną wyroku, którą był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zobowiązanie jest solidarne, zgodnie z art. 369 k.c., gdy wynika to z ustawy lub czynności prawnej, a źródłem odpowiedzialności solidarnej wspólników jest art. 864 k.c., który stanowi, że za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiadają solidarnie. Do źródeł takich zobowiązań należą: czynności prawne, czyny niedozwolone lub bezpodstawne wzbogacenie. Bez zastrzeżenia wymaganego w decyzji przez Sąd I instancji zobowiązanie z tytułu wymierzonej kary pieniężnej jest zobowiązaniem solidarnym w rozumieniu art. 366 k.c. W sprawie nie występuje problem który ze wspólników powinien uiścić karę, określono bowiem obydwu wspólników. W wypadku egzekucji kary to organ egzekucyjny ma
z urzędu uwzględni treść obowiązku zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132). Inna ocena prowadziłaby do naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżacy, M.W. i A.S., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdzili, że w ich przekonaniu decyzja nakładająca karę może okazać się niewykonalna z powodu jej niejasnego rozstrzygnięcia i nieokreślenia czy odpowiedzialność obu ukaranych jest, czy nie jest solidarna. Rozstrzygnięcie decyzji powinno być jednoznaczne i wyraźne. Nie może zmuszać adresatów do domyślania się zakresu ciążącego na nich obowiązku, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie podkreślenia wymaga, iż wyłącznym powodem uchylenia zaskarżonych decyzji była ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą rozstrzygnięcie decyzji powinno, w wypadku wielości ukaranych, nie tylko określać kto jest obowiązany do uiszczenia kary, ale również to, czy odpowiedzialność wynikająca z decyzji jest odpowiedzialnością solidarną, czy też nie. Pod względem ustalonego w sprawie stanu faktycznego i podstaw nałożenia kary, decyzja nie wykazywała żadnych innych naruszeń prawa. W wypadku wspólników spółki cywilnej, wykładnia art. 864 i art. 370 k.c. doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji, iż odpowiedzialność z tytułu kary określonej
w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest odpowiedzialnością solidarną i jako taka winna wynikać wprost z rozstrzygnięcia decyzji. To, że dwaj wspólnicy spółki cywilnej, M.W. i A.S., odpowiadają solidarnie z tytułu kary nałożonej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. pozostaje między stronami poza sporem; w szczególności nie zostało objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Spór wyłonił się natomiast wyłącznie na tle tego, czy niezamieszczenie w rozstrzygnięciu decyzji określenia tego rodzaju odpowiedzialności
z tytułu kary jest naruszeniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czy też nie jest naruszeniem, względnie jest naruszeniem mniejszej wagi i wymagało od Sądu I instancji oddalenia skargi.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 864 k.c. okazał się trafny. Rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie, że zaskarżone decyzje obu instancji nie były wadliwe w zakresie swojego rozstrzygnięcia w taki sposób, że tworzyły stan niepewności prawnej wobec skarżących. Nie zasługiwały na eliminację z obrotu prawnego już tylko z tego powodu, że adresatów łączyła relacja odpowiedzialności solidarnej za tytułu obowiązku związanego z nałożoną karą, a sama decyzja o tym nie rozstrzygała. Trafnie wprawdzie przyjął Sąd I instancji, że wspólnicy spółki cywilnej odpowiadają solidarnie i taka konstrukcja ich odpowiedzialności wynika
z art. 864 k.c. Chybione jest jednak twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że rodzaj takiej odpowiedzialności musi być expressis sygnalizowany
w rozstrzygnięciu decyzji kierowanej do obydwu wspólników spółki cywilnej. Również bez tego elementu precyzującego administracyjna kara pieniężna wymierzona dwóm wspólnikom spółki cywilnej, którzy odpowiadają solidarnie ex lege, będzie w prawidłowy sposób określała zakres powinności związanych z wykonaniem decyzji o nałożeniu kary. Jak już wspomniano, poza sporem, na tle badanej sprawy, leżała sama kwestia, iż odpowiedzialność wspólników na tle kary z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest odpowiedzialnością solidarną (skoro co do tego poglądu Sądu I instancji strony się zgadzają, i nie sformułowano w tym zakresie zarzutu kasacyjnego). Skoro ustawodawca w wypadkach, w których w sensie materialnym powstaje relacja odpowiedzialności solidarnej, to właściwe organy w fazie stosowania prawa nie muszą recypować tej zależności do treści swojego rozstrzygnięcia, gdy przepis wyraźnie tego nie wymaga. Brak takiego zastrzeżenia nie prowadzi bowiem do konkluzji, iż kara przestaje być dochodzona od wspólników solidarnie. Taka jednak zależność między wspólnikami wypływa wprost
z przepisu prawa i nie obejmuje jej norma kompetencyjna dająca organowi legitymację do orzekania o wymierzeniu kary, którą na tle badanej sprawy stanowiły przepisy art. 40 ust. 12 u.d.p. To dopiero gdy norma kompetencyjna wprost wymaga orzeczenia o solidarności wkładanego decyzją obowiązku, pominięcie takiego rozstrzygnięcia w decyzji rodzi wadliwość w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II FSK 3690/18, Lex nr 3208876). Wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nadana przez organy formuła rozstrzygnięcia ("wymierzam karę pieniężną dla Pana M.W. ... oraz Pana A..S.; ustalam karę pieniężną w wysokości 1 250,50 zł") spełnia standardy prawidłowego rozstrzygnięcia wymaganego przez art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Nadto, nawet gdyby w fazie egzekucji decyzji zachodziła wątpliwość co do solidarnej odpowiedzialności adresatów z tytułu nałożonego obowiązku, to organ egzekucyjny został wyposażony w tytuł aby domagać się na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia co do treści decyzji.
W konsekwencji, trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Warszawie w swojej skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok okazał się dotknięty naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem przywołane dotychczas przepisy prawa podlegające zastosowaniu przez organy obu instancji, a zwłaszcza regulacje
o formułowaniu rozstrzygnięcia decyzji wobec podmiotów odpowiadających z mocy prawa solidarnie, nie uległy naruszeniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.