II GSK 246/16

II GSK 246/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Koncesje
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3237/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-07-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 9, art. 127 § 3, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 135, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3237/14 w sprawie ze skargi L. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. S.A. w L. na rzecz L. Spółki z o.o. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala wniosek Ministra Środowiska o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3237/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; 2/ stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że L. Sp. z o.o. w dniu [...] stycznia 2012 r. złożyła wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "K.", który zmodyfikowała pismami z dnia [...] i [...] stycznia 2013 r., rozszerzając zakres działalności do poszukiwania i rozpoznawania złoża rud miedzi i srebra we wskazanym obszarze koncesyjnym i przedstawiając nowy zakres oraz harmonogram prac przewidzianych tym wnioskiem do realizacji.
Organ ustalił, że wnioskowany obszar "K." pokrywał się w całości z fragmentem obszaru objętego wnioskiem K. S.A. w L. o udzielenie koncesji na poszukiwanie złóż rud miedzi w obszarze "K.".
Po ustaleniu, że sporne interesy wnioskodawców nie są możliwe do pogodzenia i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Minister Środowiska w dniu [...] stycznia 2014 r. udzielił L. Sp. z o.o. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "K.", położonym w granicach gmin: S. i W., pow. w., gminy S., pow. N. w woj. l. oraz gmin: K. i G., pow. g. w woj. d.
K. S.A. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej udzieleniem koncesji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił w całości koncesję z [...] stycznia 2014 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia – na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem organu, określenie zasadniczych kryteriów, jakimi kierował się w tym postępowaniu organ koncesyjny nie na etapie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a dopiero w uzasadnieniu decyzji mogło wpłynąć na decyzje procesowe stron. Gdyby strony postępowania miały wiedzę na temat wybranych przez organ koncesyjny kryteriów na etapie prowadzenia postępowania, miałyby również możliwość podjęcia określonych decyzji procesowych przed jego zakończeniem: np. możliwej zmiany (modyfikacji) wniosku.
Minister stwierdził, że organ koncesyjny powinien szczegółowo porównać zakresy prac geologicznych obu spółek i wykazać w uzasadnieniu decyzji, że L. Sp. z o.o. spełnia to kryterium w lepszy sposób, odnosząc się do wszystkich zgromadzonych w aktach sprawy dowodów. Dalej Minister Środowiska zauważył, że organ koncesyjny w uzasadnieniu powołuje się na "[...]" z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz opinię Komisji Zasobów Kopalin z dnia [...] maja 2013 r. podnosząc jednocześnie, że opracowania te mimo, że "nie stanowiły jedynej podstawy do opracowania ostatecznego kształtu niniejszego rozstrzygnięcia, ale dokonana w nich analiza posłużyła do pełniejszej oceny przez organ koncesyjny wskazanych w nim okoliczności". Zdaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę, okoliczności te powinny być poddane dogłębnej analizie i ocenie organu, czego w uzasadnieniu decyzji brak. Reasumując Minister stwierdził, że brak jest wyraźnego przytoczenia, na jakich dowodach (dokumentach) organ koncesyjny oparł się odmawiając udzielenia koncesji K. S.A.
Skargę na powyższą decyzję wniosła L. sp. z o.o. w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Również uczestnik postępowania K. S.A. wniosła o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. narusza prawo. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni przepisów k.p.a., regulujących zasady i tryb prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji dokonał wadliwej interpretacji przepisów k.p.a. regulujących kompetencje orzecznicze organu w tym postępowaniu.
I tak, Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania § 2 art. 138 k.p.a., który statuuje możliwość wydawania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnych, ponieważ "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy k.p.a., jak: art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie; art. 138 § 2. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost." (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 562).
Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd I instancji przywołał również Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. Marka Wierzbowskiego, prof. Aleksandry Wiktorowskiej (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 718, teza 44), zgodnie z którym "Minister lub SKO w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydaje jedną z decyzji określonych w art. 138 § 1 k.p.a.; z uwagi na niedewolutywny charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy katalog rozstrzygnięć organu rozpatrującego taki wniosek nie obejmuje decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a.".
Sąd I instancji podzielił też stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1062/10, zgodnie z którym "orzekając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organ administracji działa jako "instancja" merytoryczna, (...)".
Dalej, cechą sine qua non postępowania drugoinstancyjnego jest to, że toczy się ono przed innym organem niż ten, który rozpatrywał sprawę pierwotnie. Tymczasem postępowanie z wniosku jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami (uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06). Art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym "ma zastosowanie w sytuacji, kiedy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w ogóle albo przynajmniej w znacznym stopniu, tzn. takim, którego nie da się usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może wówczas usunąć braków postępowania wyjaśniającego pierwszej instancji i orzec co do meritum sprawy, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania (sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpoznana, przez dwa różne organy). Musi w takim wypadku wydać decyzję kasacyjną – por. np. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2006, s. 612-613. W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma to najmniejszego znaczenia, ponieważ nie można tu mówić o "pierwszej" lub "drugiej" instancji, gdyż obydwie decyzje zostały wydane przez tego samego ministra lub to samo samorządowe kolegium odwoławcze. Nie ma zatem najmniejszego znaczenia fakt, czy stan faktyczny sprawy zostanie ustalony w postępowaniu prowadzonym po raz pierwszy, czy po raz drugi."
Innymi słowy, Minister Środowiska jako ten sam organ, który rozpoznawał sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Minister Środowiska nie mógł przekazać sobie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem przekazać sprawę można tylko innemu organowi. Organ nie może przekazać sobie sprawy, którą się sam zajmuje i to na nim spoczywa obowiązek ponownego rozstrzygnięcia jej decyzją.
Sięgając jeszcze do literatury przedmiotu Sąd I instancji wskazał, że także komentatorzy wyłączają możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przy rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie. Np. A. Wróbel w Kodeksie postępowania administracyjnego, Komentarz (Zakamycze 2000, s. 704) wskazuje: "Z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, tj. art. 129 § 1, art. 132, 136 in fine, art. 138 § 2 (powołując B Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 562).
Ponadto WSA zwrócił uwagę, że NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 940/05 wskazał, że "Ten sam organ, który rozpoznał już sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie może organ przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi. Nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją (art. 104 § 1 k.p.a.). Przekazanie sprawy sobie (art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje".
Reasumując WSA stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 k.p.a., Minister Środowiska mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Nie mógł więc wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia samemu sobie.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA nakazał Ministrowi Środowiska odniesienie się do zarzutu, czy przyjęte i zastosowane w decyzjach z dnia [...] stycznia 2014 r. kryteria znajdują odzwierciedlenie w ustawie, utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przedmiotu, czy należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające czy dowodowe, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. – w możliwym zakresie określonym w pkt 1, 2 lub 3.
Na marginesie Sąd zaznaczył, że gdyby nawet nie zgodzić się z poglądem odnośnie braku możliwości zastosowania § 2 art. 138 k.p.a., to i tak zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie mogłaby się ostać. Uzasadnienie podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznał bowiem za wewnętrznie sprzeczne. Organ koncesyjny wskazuje na wstępie, że "ani Prawo geologiczne i górnicze, ani k.p.a. nie zawierają definicji interesu społecznego oraz nie wskazują kryteriów, za pomocą których organ dokonuje wyboru podmiotu ubiegającego się o koncesję na kopaliny inne niż węglowodory (....)". Następnie, zarzuca naruszenie art. 9 k.p.a., zdanie pierwsze poprzez nie udzielenie "pełnej informacji stronom", "gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (...)". Sprzeczność polega na zarzucie braku informacji w zakresie okoliczności prawnych, gdy organ sam wskazuje, że ustawodawca nie poddał regulacji prawnej ani kryteriów wyboru, ani definicji "interesu prawnego".
W toku postępowania Minister - zgodnie ze wskazaniem WSA - powinien dokonać ponownej pełnej oceny wniosków o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi na spornym obszarze - dodatkowo odnosząc się do zarzutów strony wnioskującej o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Poza tym, w ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez Ministra bez rażącego naruszenia procedury administracyjnej. Organ w decyzji odwoławczej podniósł, że miał na uwadze, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, pomijając jednak fakt, że obie strony w postępowaniu koncesyjnym były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników i brały czynny udział w postępowaniu.
Sąd I instancji stwierdził również, że jakiekolwiek hipotetyczne założenia nie mogą stanowić podstawy wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, bowiem przekraczają granice sprawy objęte wnioskiem. Tymczasem w decyzji organ stawia hipotezę co do zdarzeń mających miejsce "w przypadku modyfikacji wniosków polegających na zmianie liczby wierceń obligatoryjnych", kiedy doszłoby do zmiany kręgu podmiotów (stron) postępowania, a dla tych nowych stron zaistniałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ tym samym w sposób nieprawidłowy wyciąga konsekwencje prawne ze zdarzeń, które nie są objęte stanem faktycznym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. S.A., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i uznanie przez Sąd, że w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra w żadnym wypadku nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej decyzję I-instancyjną, a Minister może procedować jedynie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., a co oznacza konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. tylko z tej przyczyny;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na sformułowaniu wskazań dla organu dla dalszego postępowania nie w granicach rozpoznania w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, lecz również na podstawie i przy uwzględnieniu oceny merytorycznej, podczas gdy podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji Ministra Środowiska było jedynie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a Sąd nie rozpoznawał zarzutów co do naruszenia prawa materialnego;
3. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ koncesyjny rozpatrując sprawę w I - instancji nie naruszył art. 9 k.p.a., gdyż w przypadku, gdy strony są profesjonalistami i reprezentowane są przez pełnomocników profesjonalnych, obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego jest ograniczony, nie odnosi się do kryteriów rozpoznania, a co również skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem jedynie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r.
W związku z powyższym spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi L. Sp. z o.o., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego od skarżącego na rzecz uczestnika – K. S.A. według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. K. S.A. wniosła replikę do odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Pismem z dnia [...] maja 2016 r. L. Sp. z o.o. ustosunkowała się do argumentów Ministra Środowiska oraz K. S.A. zawartych w replice na odpowiedź na skargę kasacyjną. Kolejne pismo spółka złożyła w dniu [...] lipca 2016r.
K. S.A. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie w piśmie z dnia [...] października 2017 r., do którego Spółka L. ustosunkowała się w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., wskazując na nietrafność podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania - przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na rozpatrzeniu poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych celem weryfikacji - z tego punktu widzenia - orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oprato, nie są bowiem usprawiedliwione.
Przede wszystkim nietrafny jest postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.
Nie można się zgodzić ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że do naruszenia tych przepisów doszło wskutek ich błędnej wykładni. Błędna wykładnia polega bowiem na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W skardze kasacyjnej nie wskazano, w czym przejawia się mylne zrozumienie powyższych przepisów ani też jak - w ocenie strony - powinny być one prawidłowo odczytane. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika przy tym, że Sąd I instancji w pisemnych motywach orzeczenia nie zaprezentował interpretacji tych przepisów. Sposób sformułowania omawianego zarzutu - przez dookreślenie, że naruszenie tych przepisów przejawia się w wadliwym uznaniu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister nie może wydać decyzji uchylającej decyzję "I-instancyjną" - pozwala zaś uznać, że w istocie sporna jest kwestia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku rozpoznawania środka odwoławczego przewidzianego art. 127 § 3 k.p.a.
Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić, że - kontrolując zaskarżoną decyzję - wadliwie stwierdził naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji - poparte w pisemnych motywach wyroku poglądami orzecznictwa i doktryny - zasługuje na pełną aprobatę.
Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Odpowiednie stosowanie przepisów ma miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01).
Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponad wszelką wątpliwość nie może oznaczać stosowania tych przepisów wprost. Konieczne jest uwzględnienie odmienności instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to środek zaskarżenia nie posiada chociażby cechy dewolutywności. W konsekwencji, w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały w ogóle zastosowania przepisy dotyczące odwołań od decyzji, na gruncie których, regulując kolejne etapy postępowania odwoławczego ustawodawca odniósł się do relacji między organem pierwszej i drugiej instancji w zakresie dotyczącym: 1) pośredniego trybu wnoszenia środka zaskarżenia - art. 129 § 1 k.p.a.; 2) uprawnień autokontrolnych organu pierwszej instancji - art. 132 k.p.a.; 3) obowiązku przesłania środka zaskarżenia (odwołania) wraz z aktami sprawy - art. 133 k.p.a.; 4) trybu przeprowadzenia dodatkowego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego - art. 136 in fine k.p.a.; 5) uprawnień kasacyjnych organu wyższego stopnia - art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe, stanowiąc oczywistą konsekwencję normatywnej treści przepisu art. 127 § 3 k.p.a. w relacji do szczegółowych przepisów regulujących przebieg postępowania odwoławczego, nie jest podważane, ani w doktrynie prawa (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., LEX/El. 2011), ani też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np.: wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 655/99; wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt II GSK 18/09 oraz wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1062/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z powyższym, za całkowicie nietrafną uznać należy argumentację strony skarżącej kasacyjnie, że możliwe było wydanie przez Ministra decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 k.p.a., Minister mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze – jak zasadnie uznał Sąd I instancji - tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Nie mógł więc, wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia samemu sobie. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. kompetencję tego rodzaju i możliwość skorzystania z niej wyłączało. W tym kontekście należy podkreślić, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (powołując się na wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). W ocenie NSA należy jednak wskazać, iż pogląd ten nie jest aktualny w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika właśnie z niemożności zastosowania w tym przypadku art. 138 § 2 k.p.a. Jak trafnie wskazuje się w nauce prawa, skoro w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie stosuje się art. 138 § 2 k.p.a., to tym samym nie ma możliwości stosowania cezury wynikającej z art. 136 k.p.a. Z tego względu, postępowanie dowodowe musi być przeprowadzone w ramach rozpoznawania takiego wniosku, niezależnie od jego zakresu (Marcin Dyl, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., II GSK 320/13, Glosa. 2014, nr 4, s. 20).
W tej mierze podkreślenia również wymaga, że orzekając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organ administracji działa jako "instancja" merytoryczna, a więc taka, która jest zobowiązana do załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, z uwzględnieniem wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9. art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a.) oraz stanowiących ich rozwinięcie przepisów szczegółowych (art. 75 § 1, art. 78, art. 79, art. 84, art. 89 i n. k.p.a.). Stanowi to bowiem konsekwencję przyjętego na gruncie k.p.a. modelu postępowania oraz jego logiki, z których wynika, że instancja odwoławcza jest instancją merytoryczną.
Wyłączenie stosowania art. 138 § 2 w postępowaniach toczących się wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidzianego art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem zasadą odpowiedniego stosowania przy rozpoznaniu tego środka odwoławczego przepisów dotyczących odwołań od decyzji, w tym art. 138 k.p.a., tj. przepisu określającego sposoby zakończenia postępowania odwoławczego.
W tym stanie rzeczy – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – ani stan faktyczny i prawny, ani też specyfika rozpoznawanej sprawy nie przemawia za możliwością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Strona wnosząca skargę kasacyjną, swe stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie istniała możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. opiera na prawie strony do dwuinstancyjnego postępowania zgodnie z art. 15 k.p.a.
Tymczasem zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Trafnie podnosi się przy tym, że prawo do zaskarżania rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym jest realizowane zarówno przez odwołanie i zażalenie, jak i przez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Z art. 78 Konstytucji RP wywodzi się jedynie postulat - a nie obowiązek - skierowany pod adresem prawodawcy takiego kształtowania przebiegu postępowania, aby przysługujący stronie środek zaskarżenia miał charakter dewolutywny, czyli aby sprawa była rozpatrywana przez organ wyższego stopnia. Prawo każdej ze stron do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym zostało określone za pomocą sformułowania "zaskarżenie" - bez sprecyzowania charakteru i właściwości środków prawnych, które miałyby stanowić środek zaskarżenia w rozumieniu tego przepisu i służyć urzeczywistnieniu tego prawa. Zastosowanie tego ogólnego pojęcia wskazuje na zamiar objęcia jego zakresem różnych, swoistych dla poszczególnych procedur, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w I instancji orzeczenia bądź decyzji (por. P.M. Przybysz – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. WKP 2017; komentarz do art. 15).
Tym samym - wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną - regulacja zawarta w art. 15 k.p.a. nie popiera poglądu o możliwości stosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ ponownie rozpatrujący sprawę wobec wniosku przewidzianego art. 127 § 3 powołanej ustawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ma wątpliwości, że również ewentualne naruszenie w postępowaniu art. 9 k.p.a. nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postępowaniu przeprowadzanym w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy możliwa jest bowiem sanacja wad wcześniejszego postępowania administracyjnego dotyczących ewentualnego naruszenia art. 9 k.p.a.
Konfrontując normatywną treść oraz konsekwencje obowiązywania przywołanej regulacji z treścią (sentencji i uzasadnienia) zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Ministra nie sposób uznać, że mieści się ona w ramach wyznaczonych wzorcem określonym art. 138 § 1 k.p.a.
W związku z powyższym, jak również w kontekście obowiązujących w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego, stosowanie których zmierzać ma do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, Minister ponownie rozpatrując sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany był do wydania nie dość, że rozstrzygnięcia adekwatnego do przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, to również mieszczącego się w katalogu dopuszczalnych prawem rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu inicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a.
Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazań co do dalszego postępowania.
Powołany przepis - w zdaniu drugim - stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Nie ulega kwestii, że Sąd nie powinien we wskazaniach co do dalszego postępowania wyrażać swego stanowiska w zakresie, który nie był przedmiotem badania. Jest przy tym oczywiste, że w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przedmiotem kontroli nie było merytoryczne rozstrzygnięcie.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika tymczasem w sposób wystarczająco wyraźny, że w ocenie Sądu I instancji wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. było wyłączone. W konsekwencji powyższego co do dalszego postępowania Sąd ten zalecił organowi podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. "w możliwym zakresie określonym w pkt. 1,2 lub 3". WSA wskazał przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odniesie się do zarzutu, czy przyjęte i zastosowane w decyzjach kryteria znajdują odzwierciedlenie w ustawie, orzecznictwie, doktrynie.
W świetle powyższego nie jest prawdą - jak podniesiono w zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - że Sąd I instancji sformułował wskazania co do dalszego postępowania nie w granicach rozpoznania w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, lecz również na podstawie i przy uwzględnieniu oceny merytorycznej, podczas gdy podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji Ministra Środowiska było jedynie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i Sąd nie rozpoznał zarzutów, co do naruszenia prawa materialnego.
Istotnie, Sąd I instancji wyraził też pogląd - rozważając możliwość naruszenia art. 9 k.p.a. - że nie można pomijać faktu, że wnioskodawcy jako profesjonaliści znają ustawowe zasady koncesjonowania. Zalecenie rozważenia tej kwestii znajduje oparcie w piśmiennictwie i orzecznictwie, zgodnie z którym obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, zatem zachodzi konieczność zindywidualizowanej oceny potrzeby udzielenia stronie informacji i wyjaśnień (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - j.w.; komentarz do art. 9 i powołane tam orzecznictwo). Poza tym Sąd uznał za wewnętrznie sprzeczny zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. w sytuacji gdy organ twierdził, że brak w przepisach kryteriów wyboru podmiotu ubiegającego się o koncesję. Tak zaprezentowane stanowisko nie może być uznane za wadliwe wskazania co do dalszego postępowania. Jak już wyżej powiedziano w postępowaniu przeprowadzanym w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy po rozważeniu tej kwestii możliwa jest sanacja ewentualnej wady co do zastosowania powyższego przepisu w okolicznościach sprawy.
Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. w skardze kasacyjnej powiązano nadto z art. 135 p.p.s.a. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na gruncie powołanej regulacji zasadnie przyjmuje się jednak, że istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu podatkowego wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (por. np. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I GSK 73/14). Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki stan rzeczy nie ma miejsca. Uchylenie przez Sąd I instancji tylko zaskarżonej decyzji spowodowane było bowiem tym, że wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Załatwienie sprawy administracyjnej wymaga zatem wydania decyzji przez organ wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).
Wniosek Ministra Środowiska o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony (pkt 3 wyroku) z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kompleksowo regulują przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. W razie oddalenia skargi kasacyjnej – zgodnie z art. 204 p.p.s.a. - strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.