II GSK 2453/24

II GSK 2453/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SA/Ke 298/24 - Postanowienie WSA w Kielcach z 2024-08-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 101 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 298/24 w sprawie ze skarg D.K., C.K., K.S., J.K., P.G., A.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XXXVI/502/2017 w przedmiocie wyrażenia woli zaliczenia projektowanej drogi do kategorii dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 28 sierpnia 2024r., sygn. akt I SA/Ke 298/24, odrzucił skargi D.K., C.K., K.S., J.K., P.G. i A.P. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z 28 grudnia 2017 r., nr XXXVI/502/2017, w sprawie wyrażenia woli zaliczenia do kategorii dróg gminnych projektowanej drogi oraz orzekł o zwrocie uiszczonego solidarnie wpisu.
Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że pismem z 10 października 2024 r. skarżący wnieśli skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 grudnia 2017 r., nr XXXVI/502/2017, (dalej: uchwała) wskazując, że został naruszony ich interes prawny, ponieważ doszło do ograniczenia możliwości dysponowania i zagospodarowania należących do nich działek w sposób nieograniczony.
Sąd I instancji wezwał skarżących do usunięcia braków złożonych skarg przez podanie numerów PESEL, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. D.K., C.K., K.S. oraz J.K. uzupełnili wskazany brak formalny w przewidzianym terminie, natomiast P.G. i A.P. nie wykonali wezwania sądu w zakresie wskazania numerów PESEL.
Uzasadniając odrzucenie skarg Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej: u.d.p.). Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści zaskarżonej uchwały wynika zaś wola zaliczenia do kategorii dróg gminnych projektowanej drogi [...] przewidzianej do realizacji w ramach zadania budżetowego "Ochrona bioróżnorodności obszarów cennych przyrodniczo poprzez utworzenie edukacyjnej ścieżki rowerowej łączącej gminy uzdrowiskowe B. i S.". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "z uwagi na konieczność pozyskania nieruchomości pod pas drogowy, w tym ścieżkę rowerową realizowaną w ramach zadania budżetowego (...), projektowana droga będzie realizowana w trybie ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponieważ projekt obejmuje urządzenie od podstaw nowego ciągu komunikacyjnego, wykorzystanie przy przygotowaniu inwestycji przepisów ww. ustawy wymaga wstępnej deklaracji właściwego organu o zaliczeniu drogi po jej wybudowaniu, do jednej z kategorii dróg publicznych, w tym przypadku – kategorii drogi gminnej."
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), co oznacza, iż skuteczne wniesienie skargi wymaga wykazania przez skarżących, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu aktu oraz że został on naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich własny indywidualny i aktualny interes prawny, bowiem nie przedstawiono związku między zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżących, prowadzącego do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień lub nałożenia na nich obowiązków. Zdaniem Sądu I instancji skarżący wskazali jedynie na potencjalne i tylko ewentualne zagrożenia w zakresie dysponowania nieruchomościami, nie wykazali natomiast, że do takiego ograniczenia ich praw już doszło. Sąd podkreślił, że w zaskarżonej uchwale wyrażono tylko "wolę" czyli chęć, przyszły plan, na objęcie projektowanej drogi kategorią drogi gminnej. Nie wprowadzono żadnych rzeczywistych zmian. Dopiero bowiem postanowienia uchwały organu gminy w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności i tym samym ewentualnie naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości na terenie objętym taką uchwałą, co jednak zawsze będzie wymagało indywidualnej oceny.
Podsumowując Sąd stwierdził, że po stronie skarżących występuje oczywisty brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady miejskiej, co stanowi podstawę do odrzucenia skargi skarżących jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Ponadto odrzucenie skarg P.G. i A.P. nastąpiło również z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi jakim było wskazanie przez nich numerów PESEL.
II.
Skarżący J.K. złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu I instancji, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 132 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie będące następstwem błędnej tj. rozszerzającej wykładni przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
III.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Busku-Zdroju wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
IV.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2025 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne (k. 120 akt sądowych).
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarżący w skardze kasacyjnej wniósł o rozpoznanie tej skargi na rozprawie z umożliwieniem stronie wzięcia w niej udziału.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) wyjaśnia, że w przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, złożony na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosek strony skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie tej skargi na rozprawie nie ma wiążącego charakteru, odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku. Oznacza to, że skarga kasacyjna na takie postanowienie może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, jeżeli Sąd uzna, że brak potrzeby skierowania sprawy na rozprawę. Artykuł 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. przewiduje bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (§ 1) i w takim przypadku na posiedzeniu niejawnym NSA orzeka w składzie jednego sędziego (§ 2). W rozpoznawanej sprawie NSA uznał, że jej charakter oraz względy ekonomii procesowej uzasadniały rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach przedstawionych w niej zarzutów.
Skarga kasacyjna J.K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie podważają dokonanej przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu oceny o istnieniu podstawy do odrzucenia skargi.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (zob. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05; z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01).
Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. postanowienie NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1362/16 i przywołane tam orzecznictwo). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje bowiem podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).
Zaskarżona w tej sprawie uchwała Rady Miasta Busko-Zdrój została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 7 ust. 2 u.d.p. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Podkreślenia jednak wymaga, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Busko-Zdrój nie jest będącą aktem prawa miejscowego uchwałą o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, lecz poprzedzającą ją uchwałą "w sprawie wyrażenia woli zaliczenia do kategorii dróg gminnych projektowanej drogi", a więc uchwałą o zamiarze podjęcia uchwały o zaliczeniu projektowanej drogi do kategorii dróg gminnych. Wynika to wyraźnie zarówno z samego tytułu tej uchwały ("Uchwała w sprawie wyrażenia woli zaliczenia do kategorii dróg gminnych projektowanej drogi"), jak i z jej treści. W § 1 przewidziano bowiem, że "Wyraża się wolę zaliczenia do kategorii dróg gminnych, projektowaną drogę [...], oznaczoną na załączniku graficznym do niniejszej uchwały, oraz przewidzianą do realizacji w ramach zadania budżetowego pn: "Ochrona bioróżnorodności obszarów cennych przyrodniczo poprzez utworzenie edukacyjnej ścieżki rowerowej łączącej gminy uzdrowiskowe B. i S.". To, że sporna uchwała wyraża dopiero przyszły zamiar podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej potwierdza również jej uzasadnienie, w którym stwierdzono, że "Ponieważ projekt obejmuje urządzenie od podstaw nowego ciągu komunikacyjnego, wykorzystanie przy przygotowaniu inwestycji przepisów ww. ustawy wymaga wstępnej deklaracji właściwego organu o zaliczeniu drogi po jej wybudowaniu, do jednej z kategorii dróg publicznych".
Sporna uchwała jest zatem uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale nie ma charakteru normatywnego. Wyrażając jedynie zamiar ("wolę") organu stanowiącego podjęcia w przyszłości uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest jeszcze aktem prawa miejscowego wywołującym skutki prawne w sferze praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych, a jedynie zapowiedzią podjęcia w przyszłości takiego aktu.
Z tego powodu zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że skarga na tę uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest dopuszczalna, gdyż skarżący nie wykazali, że posiadają interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej jest wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżaną uchwałą. Legitymacja skargowa opiera się zatem na wykazaniu przez dany podmiot, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, co stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a skarżący musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą (por. np. postanowienia NSA: z 28 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 711/24; z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1914/19).
W niniejszej sprawie prawidłowo uznał WSA, że ze względu na treść uchwały i będący jej konsekwencją charakter prawny zaskarżonego aktu, skarżący nie mieli legitymacji skargowej z powodu braku naruszenia przez podjętą uchwałę ich interesu prawnego lub uprawnienia. Skoro zaskarżona uchwała miała charakter jedynie wypowiedzi optatywnej, nie zachodzi związek między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a własną indywidualną sytuacją prawną skarżących, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że tego rodzaju uchwała dotycząca propozycji zaliczenia drogi do danej kategorii dróg stanowi jedynie opinię, która bezpośrednio nie wywołuje skutków prawnych. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, podjęty w trybie przewidzianym ustawą. Uchwała taka nie kształtuje jednak sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Dopiero uchwała odpowiedniego organu gminy w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, jako akt prawa miejscowego, może kształtować sposób wykonywania prawa własności (por. np. postanowienie NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1205/22). Tym samym dopiero uchwała organu gminy w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych może potencjalnie naruszać interes prawny właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą, co mogłoby w konsekwencji prowadzić do uzyskania legitymacji do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Taka możliwość nie powstaje natomiast w przypadku uchwały wyrażającej jedynie wstępną wolę (zamiar) podjęcia takiej uchwały.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, interes prawny w zaskarżeniu wskazanej uchwały nie został wykazany, a sam skarżący wskazuje, że został "zdefiniowany" i to "być może nadmiernie szeroko" (str. 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Skarżący wskazując na art. 28 k.p.a. nie dostrzega, że w tej sprawie źródłem legitymacji procesowej strony nie jest ten przepis dotyczący postępowania jurysdykcyjnego i decyzji administracyjnych, lecz art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Nie wystarczy zatem samo "zdefiniowanie" interesu prawnego, ale niezbędne jest wykazanie, że interes ten został naruszony zaskarżoną w tej sprawie uchwałą.
Skoro zaś, jak trafnie uznał Sąd I instancji, skarżący tego nie wykazali, to brak było po ich stronie legitymacji do wniesienia skargi i dlatego Sąd odrzucił wniesione skargi, prawidłowo stosując art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zdaniem NSA skarga kasacyjna wniesiona przez J.K. trafności powyższej oceny nie podważa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.