II GSK 2450/13

II GSK 2450/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-12-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Inga Gołowska /sprawozdawca/
Maria Jagielska
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Rz 211/13 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2013-08-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 211/13 w sprawie ze skargi D.P. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miasta J. na rzecz D. P. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Wyrokiem z 21 sierpnia 2013r. sygn. akt: II SA/Rz 211/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględnił skargę D. P. na uchwałę Rady Miasta J. z [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji i stwierdził nieważność §1 pkt 2, §2 pkt 5, §4 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz §5 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Rady Miasta J. na rzecz skarżącej D. P. kwotę 557,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że D. P. i T. T. złożyły do Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej J. z [...] stycznia 2012r., nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz zakresu trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Miasta J. dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta J. (Dziennik Urzędowy Województwa P. z 2012r. pod poz. 429). Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie §2 ust. 5 w związku z §3 ust. 1 pkt 5 i §8 ust. 1; §4 ust. 3 i §5 ust. 1 oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę wskazały, że uchwała narusza interes prawny i uprawnienia skarżących – T. T. i D. P., działających w formie spółki cywilnej B. s.c. D. P.; T. T. w J., które jako osoby prowadzące Niepubliczne B. Prywatne Przedszkole w J. są uprawnione do otrzymywania z budżetu Miasta J. dotacji wypłacanych z budżetu miasta na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 2b ustawy. Uchwała Nr [...] dotyczy praw i obowiązków skarżących, dlatego przysługuje im status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą.
Skarżące wskazały, że zaskarżona uchwała zawiera postanowienia, które nakładają na beneficjentów dotacji obowiązki nieznajdujące odzwierciedlenia w przepisach ustawowych (pomimo nie istnienia delegacji ustawowej umożliwiającej nałożenie takich obowiązków) oraz bezprawnie ograniczają wysokość dotacji przysługujących niepublicznym przedszkolom (poprzez nieuprawnione pomniejszenie podstawy obliczania dotacji). Odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżących podniosły, że został on precyzyjnie i wystarczająco wykazany zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze. Uzasadniając stanowisko w zakresie zakwestionowania wymienionych wyżej zapisów uchwały skarżące wskazały, że w §2 ust. 5 uchwały, podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zostało zdefiniowane pojęcie rachunku bankowego szkoły (przez szkołę należy rozumieć również przedszkole) jako rachunek bankowy, który służy wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły. Uchwała przewiduje, że numer tak zdefiniowanego rachunku bankowego organ prowadzący przedszkole powinien wskazać we wniosku o udzielenie dotacji (§3 ust. 1 pkt 5 uchwały) i na tak zdefiniowany rachunek bankowy są przekazywane dotacje (§8 ust. 1 uchwały). W praktyce postanowienia §2 ust. 5 uchwały nakładają na organ prowadzący przedszkole obowiązek założenia odrębnego rachunku bankowego, związanego wyłącznie z działalnością przedszkola, a to wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy, na podstawie której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wskazana delegacja ustawowa nie tylko nie upoważnia Rady Miejskiej do nałożenia takiego obowiązku, ale w ogóle nie upoważnia Rady Miejskiej do wprowadzenia uregulowań w tym zakresie. Również żadne inne przepisy prawa nie uzasadniają nakazania organowi prowadzącemu przedszkole założenia odrębnego rachunku bankowego służącego wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem przedszkola. Kwestionowany §2 ust. 5 uchwały należy uznać za sprzeczny także z art. 90 ust. 4e ustawy, z którego wynika, że dotacje oświatowe są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły/przedszkola. W myśl §4 ust. 3 uchwały dotacje z budżetu Miasta J. przysługują przedszkolu niepublicznemu w kwocie stanowiącej iloczyn rzeczywistej liczby uczniów i 75% kwoty wydatków bieżących, ustalonych w budżecie Miasta J., ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o wydatki finansowane z opłat ponoszonych przez rodziców zgodnie z §5 ust. 1, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego lub objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez dotującego z budżetu państwa. Natomiast art. 5 ust. 1 uchwały stanowi, że podstawą ustalenia wysokości dotacji, o jakiej mowa w §4 ust. 3 i 4, zwaną dalej podstawą, są wydatki bieżące, ponoszone w przedszkolach publicznych, dla których Miasto J. jest organem prowadzącym, pomniejszone o kwotę opłat rodziców za świadczenia wykraczające ponad podstawę programową oraz za wyżywienie.
Zacytowane przepisy pozostają w ewidentnej sprzeczności z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty zgodnie, z którym dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji
Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o systemie oświaty, dotacje na każdego ucznia przedszkola niepublicznego nie mogą być niższe niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Podstawą obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych powinny być wszystkie wydatki bieżące ustalone budżecie danej gminy. Nie istnieją przesłanki do wyłączania z podstawy obliczania dotacji jakichkolwiek wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych ustalonych w budżecie gminy, poza wydatkami majątkowymi. Tym samym postanowienia §4 ust. 3 i §5 ust. 1 uchwały naruszają w sposób ewidentny art. 90 ust. 2b ustawy, gdyż pozwalają na pomniejszanie podstawy obliczania dotacji o niektóre wydatki bieżące ustalone w budżecie Miasta J., to jest o wydatki finansowane z opłat ponoszonych przez rodziców (za świadczenia wykraczające ponad podstawę programową oraz za wyżywienie). Dotacje należne osobom prowadzącym przedszkola niepubliczne, w tym skarżącym, które prowadzą Niepubliczne B. Prywatne Przedszkole w J., są przekazywane w zaniżonej wysokości.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania.
Postanowieniem z 21 maja 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. odrzucił skargę T. T. z uwagi na nieuzupełnienie braków fiskalnych skargi.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uznał, że skarga była zasadna.
W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że skarżąca D. P. przed wniesieniem skargi spełniła warunek dopuszczalności skargi w postaci wezwania Rady Miasta J. do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Stosownie do art. 87 ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zwanej dalej Konstytucją RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, która je ustanowiła, przy czym jako akty o charakterze wykonawczym mają za zadanie uszczegółowiać ustawy, normując zagadnienia powierzone ustawą do uregulowania z uwzględnieniem specyfiki miejscowej oraz warunków i potrzeb społeczności lokalnej. W drodze aktu prawa miejscowego nie można ani rozszerzyć, ani też ograniczać uprawnień i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego, poza granice wynikające z ustawy upoważniającej do jego wydania. Z zasady niesprzeczności i spójności systemu źródeł prawa wynika ponadto, że akt prawa miejscowego nie może naruszać norm powszechnie obowiązującego prawa.
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Powołany przepis wyraźnie wskazuje na granice uchwałodawcze, jakie ustawodawca przekazał do uregulowania jednostce samorządu terytorialnego. Przedmiot działalności uchwałodawczej dotyczy określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a, ust. 2a-3 b ustawy, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty jasno wynika, że "tryb udzielania" ma jedynie znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełniać podmioty ubiegające się o dotacje. Art. 90 ust. 4 ustawy nie daje zatem uprawnień organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji niepublicznemu przedszkolu. Art. 90 ust. 2b ustawy stanowi, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.
Ustawodawca upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia w sposób techniczny (formalny) zakresu danych, które wniosek ma zawierać. Organ wydając uchwałę nie mógł ustalić odmiennych od zawartych w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty zasad ustalania kwot dotacji. Obowiązkiem gminy jest przyznanie dotacji na każdego ucznia niepublicznego przedszkola w minimalnej wysokości na poziomie 75%, przy czym ten 75% wskaźnik ustawodawca przyporządkował do wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Ustawodawca określając podstawę obliczania dotacji wskazał na te wydatki, które zostały w budżecie ustalone i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych. Podstawę naliczenia dotacji stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków określony na cel (na funkcjonowanie przedszkola niepublicznego), a nie jako kategoria dochodów przeznaczonych na ich pokrycie. Oznacza to, że przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatków. Art. 90 ust. 2b ustawy jako podstawa obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie może być zmienna i podlegać weryfikacjom poprzez korygowanie o wysokość dochodów uzyskiwanych na pokrycie wydatków.
Część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji, należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie.
Skarżąca w domagała się stwierdzenia nieważności §2 ust. 5, §4 ust. 3 i §5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej J. z [...] stycznia 2012r. Nr [...]. W §4 ust. 3 skarżonej uchwały przyjęto, że dotacje z budżetu Miasta J. przysługują przedszkolu niepublicznemu w kwocie stanowiącej iloczyn rzeczywistej liczby uczniów i 75% kwoty wydatków bieżących, ustalonych w budżecie Miasta J., ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o wydatki finansowane z opłat ponoszonych przez rodziców zgodnie z §5 ust. 1, z tym że na ucznia niepełnosprawnego lub objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej z budżety państwa.
W §4 ust. 3 uchwały, Rada Miejska J. dokonała niezgodnego z art. 90 ust. 2 b zmniejszenia podstawy naliczenia dotacji o wpłaty ponoszone przez rodziców. Taka regulacja w istotny sposób narusza zakres delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 jak i art. 90 ust. 2 b ustawy, który określa sposób wyliczenia podstawy dotacji. Ustawodawca dla jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidział uprawnień do określenia podstawy wyliczenia dotacji dla przedszkola niepublicznego. Jest to materia bezwzględnie zastrzeżona dla ustawodawcy. Przepis §5 ust. 1 skarżonej uchwały jest dotknięty taka samą istotną wadą, gdyż dotyczy ustalenia podstawy do wyliczenia dotacji.
Sąd nie był związany granicami skargi i tych samych przyczyn stwierdził nieważność §4 ust. 2 i ust 4 oraz §5 ust. 2 skarżonej uchwały, gdyż naruszają w sposób istotny art. 90 ust. 4 w zw z art. 90 ust. 2a ustawy, a w zakresie §4 ust 4 uchwały art. 90 ust. 2d ustawy. Sąd stwierdził też nieważność §1 pkt 2 cyt. uchwały z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział dla jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego kompetencji do określenia podstawy obliczenia dotacji w sposób, jaki wynika z wyżej wymienionych regulacji uchwały. Określenie podstawy obliczenia dotacji, w sposób jaki uczyniła to Rada Miejska J. w skarżonej uchwale naruszyło art. 90 ust. 4 ustawy, a w szczególności przekroczyła granice określenia warunków formalnych, które ma zawierać wniosek o przyznanie dotacji. Istotnym dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa jest to, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej oznacz to, że organ samorządu terytorialnego wykonujący funkcje prawodawczą nie jest też upoważniony do regulowania tego, co zostało uregulowane w ustawie, ani też do wychodzenia poza ustawowe upoważnienie.
Za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od spełnienia których zależy uzyskanie dotacji. Za takie uregulowanie, które nakłada na podmiot dodatkowy warunek nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, Sąd uznał §2 pkt 5 skarżonej uchwały, obligujące jednostkę dotowaną do posiadania rachunku bankowego, który służy wyłącznie do dokonywania finansowych związanych z prowadzeniem szkoły. Zgodnie art. 90 ust. 3c ustawy, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Z przepisu tego nie wynika, że ma to być rachunek bankowy prowadzony wyłącznie do obsługi szkoły, czy przedszkola niepublicznego.
Regulacji zawartej w art. 90 ust. 3c ustawy nie można wykładać przez pryzmat art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, gdyż ten dotyczy samorządowych jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie z 7 września 1991r. o systemie oświaty, który dla tego typu jednostek przewiduje utworzenie wydzielonego rachunku dla gromadzenia dochodów określonych w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wydzielony rachunek dochodowy, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, jako wyjątek od zasady pokrywania przez jednostkę budżetową całości wydatków z budżetu i odprowadzania całości dochodów do budżetu, może funkcjonować w ściśle reglamentowanym podmiotowo i przedmiotowo zakresie. Z tych przyczyn Sąd za nieuzasadniony uznał pogląd pełnomocnika Rady Miejskiej J., że przepis ten stwarza możliwość fakultatywnego pomniejszenia podstawy wyliczenia wysokości dotacji w przedszkolu niepublicznym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.
Trafność zaprezentowanego poglądu, o braku możliwości wyłączenia z podstawy ustalenia dotacji na ucznia w przedszkolu niepublicznym i innych tego rodzaju placówkach opłat uiszczanych przez rodziców dowodzą znowelizowane przepisy zawarte w art. 1 pkt 20 ustawy z 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r., poz. 827). Znowelizowany art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty stanowi podstawę do odliczenia od wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Inna reguła dotyczy uczniów niepełnosprawnych. Przepisy te zarówno w dacie podjęcia uchwały jak i w dacie orzekania przez Sąd nie były prawem obowiązującym, co wykluczało jakąkolwiek możliwość odniesień dla oceny rozwiązań przyjętych w skarżonej uchwale. Załączniki do uchwały nie naruszały przepisów prawa.
IV.
Rada Miasta J., działając przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. zarzuciła w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.)-naruszenie prawa materialnego a w szczególności art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną ich wykładnię a w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo co skutkowało stwierdzeniem nieważności w części obejmującej §1 pkt 2, §2 pkt 5, § 4 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz §5 ust. 1 i ust. 2.
Wskazując na powyższe wniesiono o przyjęcie do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność przedstawiciela skarżącego organu.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, D. P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.
Skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną ich wykładnię a w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo co skutkowało stwierdzeniem nieważności w części obejmującej §1 pkt 2, §2 pkt 5, § 4 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz §5 ust. 1 i ust. 2.
Zarzut ten jest chybiony.
Zgodnie z art. 90 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie zaś z zapisem zawartym w art. 90 ust. 2b dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielanej dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Ustęp 4 tego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Analiza tego przepisu wskazuje, że ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych, odwołał się do pojęcia wydatków gminy. Określenie, które z wydatków stanowią źródło obliczenia dotacji, zostało zdefiniowane poprzez wskazanie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Pojęcie "wydatków bieżących" zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem (wyrok NSA z 24 mara 2009r. o sygn. akt: II GSK 284/08, z 17 stycznia 2008r. o sygn. akt: II GSK 317/07) a podzielanym przez skład sądzący w niniejszej sprawie, powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych-art. 165a ust. 6 uprzednio obowiązującej ustawy z 30 czerwca 2005r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 263 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. (Dz. U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych. Podstawę naliczenia dotacji stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowane jako kategoria wydatków na określony cel a nie jako kategoria dochodów przeznaczonych na ich pokrycie. Przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatków. Tymczasem z analizy kalkulacji zaskarżonego zarządzenia wynika, że zaplanowana w budżecie kwota wydatków całkowitych na przedszkole publiczne, została pomniejszona o kwoty stanowiące równowartość dochodów służących ich pokryciu (opłata stała od rodziców). Taka sytuacja jest niedopuszczalna i stanowi naruszenie dyspozycji art. 90 ust. 2b tej ustawy. Przywołany przepis jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie może być zmienna i podlegać weryfikacjom poprzez korygowanie o wysokość dochodów uzyskiwanych na pokrycie wydatków. Finansowanie zatem przez gminę wydatków publicznych nie zmienia nigdy ogólnej kwoty wydatków ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Chodzi więc o sposób finansowania, czy z dochodów własnych (podatków), dotacji celowych, subwencji ogólnych, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej itd. Sfera wydatków jest rozdzielona od sfery źródeł finansowania, ustalonych, zaplanowanych wydatków. Zatem fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji, należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie.
Reasumując, kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o sumy stanowiące równowartość dochodów przeznaczonych na pokrycie danego wydatku. Wynika to z celu zawartego w tym przepisie, skoro została tam wyrażona zasada zrównania dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych placówek oświatowych publicznych i niepublicznych. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby placówki niepubliczne były dotowane stosownie do planowanych, niższych od rzeczywistych wydatków placówek. Regulacja zawarta w tym przepisie ma służyć temu, aby środki przeznaczane z budżetu danej gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli niepublicznych, nie odbiegały więcej niż o 25% od środków przeznaczanych na utrzymanie przedszkoli publicznych. Każda gmina, w ramach swoich kompetencji i możliwości może natomiast finansować przedszkola w sposób równorzędny.
Powyższe rozważania nie potwierdzają błędnej wykładni powołanych przepisów jak starał się dowieść autor skargi kasacyjnej.
W stanie prawnym, obowiązującym w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały, nie było podstaw prawnych by wyłączać z podstawy obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, jakichkolwiek wydatków ponoszonych przez przedszkola publiczne, ustalonych w budżecie danej gminy, poza wydatkami majątkowymi. Nie można zatem pomniejszać podstawy obliczenia dotacji o wydatki finansowane z opłat ponoszonych przez rodziców.
Wskazać także trzeba, że nałożenie na przedszkole niepubliczne, obowiązku posiadania wyodrębnionego rachunku bankowego, który miałby służyć do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem przedszkola niepublicznego, nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy o systemie oświaty. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 90 ust. 2b czy art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty. Obowiązku takiego, nie można wywodzić z przepisów ustawy o finansach publicznych, bowiem obowiązki w zakresie dyscypliny finansów publicznych i sprawozdawczości budżetowej nie dotyczą niepublicznych przedszkoli. Działalność prowadzona w formie niepublicznego przedszkola nie jest działalnością gospodarczą (nawet jeżeli spełnia przesłanki uznania jej za taką działalność w świetle art. 2 u.s.d.g.), to tym samym zasad określonych w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stosuje się do placówek niepublicznych a to dodatkowo przemawia za tym, że nie ma podstaw do wyodrębnienia rachunku bankowego.
Jeśli chodzi o przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 233 ustawy o finansach publicznych, to zauważyć należy, że jest to przepis, który dotyczy inicjatywy w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej.
Także argument, iż zaskarżona uchwała winna być kontrolowana poprzez pryzmat przepisu, który miał wejść w życie za dwa dni, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji, mógł skontrolować kwestionowaną uchwałę tylko z punktu widzenia legalności, czyli przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi 120,00 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej D. P. określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).