II GSK 245/22

II GSK 245/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1147/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-11-03
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a ust. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1147/21 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 maja 2021 r., nr BP.500.127.2020.1200.RZ9.1977 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 6 czerwca 2020 r. nałożył na P.S. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.), tj.:
‑ naruszenie polegające na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin;
‑ naruszenie polegające na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone;
‑ naruszenie polegające na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego;
‑ naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku;
‑ naruszenie polegające na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej;
‑ naruszenie polegające na skróceniu regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone;
‑ naruszenie polegające na przekroczeniu 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku;
‑ naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy;
‑ naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego 60-godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, o którym mowa w art. 12 ust. 2 i art. 27c ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców;
‑ naruszenie polegające na niepoprawnym operowaniu przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień;
‑ naruszenie polegające na nieprzechowywaniu przez co najmniej rok wykresówek, wydruków oraz pobranych danych lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy;
‑ naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę;
‑ naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd.
Powyższe stwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego pod firmą E. w dniach od 17 stycznia do 4 lutego 2020 r. na podstawie upoważnienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr 72/2020 z dnia 10 stycznia 2020 r., zgodnie z którym kontroli poddano czas pracy kierowców za okres od dnia 1 lutego 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, Inspektor, GITD) decyzją z dnia 14 maja 2021 r., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92a u.t.d. oraz Ip. 5.1, Ip. 5.2, Ip. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7, Ip. 5.8, Ip. 5.10, Ip. 5.11, Ip. 5.16, Ip. 6.3.11, Ip. 6.3.15, Ip. 6.3.17, Ip. 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d., uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. W uzasadnieniu Inspektor stwierdził, że stosownie do art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nie może przekroczyć 15 000 zł, gdyż podmiot zatrudniał średnio do 10 kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r. o sygn. akt II SA/Rz 1147/21 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę P.S.
Sąd I instancji zauważył, że w związku z tym, iż za kierowców uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz, to fakt zakończenia zatrudnienia poszczególnych kierowców w firmie skarżącego w związku z rozwiązaniem umowy o pracę nie może świadczyć o tym, że owi kierowcy nie wykonywali na jego rzecz przewozów. Podkreślono, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym za stwierdzone naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego odpowiada przede wszystkim podmiot wykonujący przewóz drogowy, a więc przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność faktyczną prowadzenia pojazdu. Sąd stwierdził, że okresy wskazane w zaskarżonej decyzji, za które skarżący nie wykazał pobierania i przechowywania danych z kart kierowców, dotyczą przedziałów czasu, w których poszczególni kierowcy pozostawali w zatrudnieniu u skarżącego na umowę o pracę. Świadczą o tym szczegółowe dane ujawnione przez organ na s. 63 i 64 zaskarżonej decyzji. Wskazano w nich 11 kierowców oraz okresy, w których nie sczytano danych z ich kart. Porównanie tych okresów z przedłożonym przez skarżącego wykazem zatrudnienia kierowców w okresie 6 miesięcy przed kontrolą i w czasie kontroli dowodzi, iż dotyczą one wyłącznie okresów zatrudnienia poszczególnych kierowców u skarżącego na umowę o pracę. Sąd stwierdził również, że organ zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 73 500 zł (500 zł kary za każdy dzień), na podstawie l.p. 6.3.15. załącznika nr 3 do u.t.d., ponieważ skarżący nie udostępnił wymaganych danych o aktywności 11 kierowców w okresie 147 dni. Brak tego rodzaju dokumentów nie mógł zaś zostać zastąpiony dowodem z przesłuchania kierowców.
III.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w uznaniu, że skarżący nie udostępnił w swoim przedsiębiorstwie podczas kontroli wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień podczas gdy kierowcy nie pracowali w jego firmie, a auta nie były jego własnością za co nałożona została kara;
2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, sprzeczności w treści uzasadnienia, brak ustosunkowania się do niektórych zarzutów skargi;
3) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku, na podstawie ustaleń faktycznych stojących w sprzeczności z aktami sprawy, tj. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 92a ust. 1 i ust. 6 i przepisu lp. 5.2.1, 5.4.1., 5.5.1, 5.5.2, 5.6.1, 5.6.2, 5.6.3, 5.7.1, 5.7.2, 5.8.1, 5.8.2, 5.11.1, 5.12.1, 5.12.2, 6.1.5, 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
IV.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inspektor wniósł o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy oraz oświadczył, iż w jego ocenie w sprawie nie doszło do wskazanego przez pełnomocnika skarżącego naruszenia przepisów proceduralnych, jak i norm prawa materialnego w zakresie wydanego rozstrzygnięcia.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Wstępnie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Należy także podkreślić, iż granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji (oceny) zasadności zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
W niniejszej sprawie, kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę P.S. wniesioną na decyzję
Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 maja 2021 r. uchylającą decyzję organu I instancji w całości i nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł.
W rozpoznawanej sprawie skarżący sformułował zbiorczo trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania (z podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak również jeden zarzut naruszenia prawa materialnego (z podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: art. 92a ust. 1 i ust. 6 i przepisów określających naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego wymienionych w załączniku nr 3 do u.t.d. poprzez, zdaniem skarżącego, "ich bezpodstawne zastosowanie".
W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut procesowy najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt 2 petitum skargi. Skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, sprzeczności w treści uzasadnienia, brak ustosunkowania się do niektórych zarzutów skargi".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, to i kolejne przywołane orzeczenia dostępne są na CBOSA), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16,19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16, 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Wystarczające jest, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena podniesionych uchybień w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu, także w pewnym ogólnym całokształcie sformułowanych zarzutów i istoty kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego.
W świetle powyższego zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się Sądu do niektórych zarzutów skargi nie zasługiwał na uznanie. Analiza uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie wskazuje także na występowanie w jego treści sprzeczności (jak zarzuca skarżący). Tok argumentacji w uzasadnieniu wyroku jest klarowny i spójny, pozwalający na oczytanie oceny Sądu w zakresie przeprowadzonego przez organ postępowania oraz wydanej decyzji.
Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut procesowy dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez "wydanie wyroku, na podstawie ustaleń faktycznych stojących w sprzeczności z aktami sprawy, tj. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym" (sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Orzekanie na podstawie akt sprawy należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracyjny w toku postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli sąd oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy; pominął istotną część tych akt; oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyroki NSA z: 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1308/18, 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3627/21, 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I FSK 1778/18, 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 712/23, 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1949/23).
Żadna z powyższych okoliczności nie została przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., stąd też należy go uznać za niezasadny. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia kontrolowanego wyroku także nie potwierdza zarzutu skarżącego, iż Sąd I instancji dokonał ustaleń faktycznych stojących w sprzeczności z aktami sprawy.
W odniesieniu natomiast do zarzutu procesowego sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż pozostaje on w związku z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego (sformułowanym w pkt 4). Zarzut materialny "bezpodstawnego zastosowania" przepisów u.t.d. stanowiących podstawę nałożenia kary na skarżącego został bowiem merytorycznie poparty argumentacją sformułowaną w ramach ww. zarzutu proceduralnego. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, zarzuty te poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie.
Skarżący kasacyjnie w ramach powyższych zarzutów kwestionuje ustalenia organu i Sądu I instancji, iż nie udostępnił podczas kontroli w przedsiębiorstwie wszystkich danych o okresach aktywności kierowców, podczas gdy, zdaniem skarżącego, prowadzący pojazdy "nie pracowali w jego przedsiębiorstwie, a pojazdy nie były jego własnością". W tym zakresie należy stwierdzić, iż zarówno organy inspekcji transportu drogowego, jak i Sąd I instancji powyższe ustalenia poczyniły na podstawie jednoznacznego i pełnego materiału dowodowego. Okazane przez skarżącego do kontroli dane cyfrowe zawarte w kartach czterech kierowców wykazały, iż poszczególni prowadzący pojazdy w wymienionych w decyzji okresach świadczyli usługi kierowania pojazdem w imieniu i na rzecz skarżącego. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się karty tych kierowców – historie odczytów (k. 140-154 akt administracyjnych). Powyższe dowody nie zostały skutecznie przez skarżącego podważone, gdyż samo oświadczenie, iż kierowcy nie byli już przez niego zatrudnieni, zaś auta nie były jego własnością, nie stanowi wystarczającego dowodu mogącego zakwestionować niepodważalne dowody z dokumentów (kart kierowców), które zostały zebrane podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego.
Zgodnie z art. 92a ust. 6 u.t.d. za kierowców, o których mowa w ust. 5 pkt 1–4, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. Skoro ustawodawca jednoznacznie określił, iż kierowcą może być również osoba niezatrudniona na podstawie umowy o pracę przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, to oznacza, że każdy inny tytuł zatrudnienia (umowa zlecenia, samozatrudnienie) może być podstawą wykonywania przewozu drogowego na jego rzecz. W świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym za stwierdzone naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego odpowiada wykonujący przewóz drogowy, a więc przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność prowadzenia pojazdu.
To na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działania osób, którymi w wykonywaniu działalności się posługuje i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego przedsiębiorstwo transportowe w zakresie transportu drogowego, za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest odpowiedzialnością absolutną. Ustawa o transporcie drogowym przewiduje możliwość zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, jedynie jeżeli zostaną wykazane okoliczności wymienione w art. 92b ust. 1 u.t.d. lub w art. 92c ust. 1 u.t.d. Okoliczności te musi jednak wykazać przedsiębiorca, bowiem to na nim spoczywa ciężar ich udowodnienia, aby powyższą odpowiedzialność wyłączyć (zob. wyroki NSA z: 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 685/15 oraz 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1985/17). W niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały przez przedsiębiorcę przedstawione i udowodnione.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2024 r. poz. 220), który stanowi, że pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie: 1) zapisów na wykresówkach; 2) wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego; 3) plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego; 4) innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności, lub 5) rejestrów opracowanych na podstawie dokumentów, o których mowa w pkt 1-4.
W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy prawidłowości ustaleń organu w zakresie ewidencji czasu pracy kierowców wykonujących przewóz drogowy na rzecz skarżącego. Zostało jednoznacznie ustalone, że skarżący nie pobierał i nie przechowywał danych z kart zatrudnionych kierowców. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo potwierdził, iż organy sankcjonowały wyłącznie te okresy, za które skarżący nie wykazał, że kierowcy nie pracowali i nie brały pod uwagę wykazanych okresów urlopów i zwolnień chorobowych. Należy potwierdzić, iż wszystkie zarzucane skarżącemu naruszenia dotyczące norm czasu pracy kierowców zostały wyczerpująco przez organy udowodnione oraz prawidłowo skontrolowane przez Sąd I instancji.
W związku z ograniczonym zakresem zarzutów sformułowanych w petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej (zagadnieniowo odnoszącym się wyłącznie do aspektu zatrudnienia kierowców w przedsiębiorstwie skarżącego), Naczelny Sąd Administracyjny będąc, na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., związany granicami skargi kasacyjnej, stwierdził, iż zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie został skutecznie podważony przez skarżącego kasacyjnie, tym samym odpowiada on wymogom proceduralnym i materialnym. Należy przypomnieć, iż w zakresie określonym w art. 183 § 1 zdanie 1 w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Sąd kasacyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie będzie badał trafności ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucił – w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, zob.: B. Dauter, Komentarz do art. 183, w: A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024).
W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucenie naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w tym dotyczących gromadzenia i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 6, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.) zostało sformułowane wyłącznie w odniesieniu do aspektu zatrudnienia kierowców w przedsiębiorstwie skarżącego, w zakresie którego ustalenia Sąd I instancji okazały się być prawidłowe i zgodne z definicją zatrudnienia kierowcy określoną w art. 92a ust. 6 u.t.d., a ponadto nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego.
Pomimo wskazanego wyżej ograniczonego zakresu zarzutów sformułowanych w petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej, kierując się zaleceniami wynikającymi z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, skład orzekający odniesie się do dwóch aspektów podniesionych przez skarżącego w uzasadnieniu skargi.
Nie można czynić zarzutu, który skarżący formułuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż po wszechstronnym rozpatrzeniu zarzutów skarżącego w zakresie naruszeń dotyczących czasu pracy kierowców, Sąd I instancji podsumował, iż "wyczerpują one nałożoną na skarżącego karę w wysokości 15.000 zł, a więc rozstrzygnięcie nie mogłoby być inne, nawet przy założeniu, że wszystkie pozostałe (liczne) naruszenia nie miały miejsca". Jest to bowiem stwierdzenie podkreślające okoliczność, iż skarżący został kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją ukarany za popełnienie kilkunastu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., wymienionych w załączniku nr 3 do u.t.d.
W odniesieniu natomiast do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej aspektu zagrożenia utraty przez skarżącego dobrej reputacji, należy wskazać, iż zgodnie z art. 7d ust. 3 i 4 u.t.d., przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ prowadzący postępowanie w tej sprawie, jest zobowiązany uwzględnić dodatkowe okoliczności w szczególności takie jak: 1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych; 2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie; 4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem.
Dopiero wówczas, gdy liczba, charakter oraz realia działalności przewoźnika potwierdzą w toku postępowania, że stwierdzenie utraty dobrej reputacji (co prowadzi do zawieszenia zezwolenia i koniecznością stosowania środka rehabilitacyjnego; art. 7d ust. 7 i art. 7c u.t.d.) okaże się "proporcjonalną reakcją za popełnione naruszenia" (w rozumieniu art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d.) - wydawana jest decyzja o stwierdzeniu utraty dobrej reputacji (zob. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 905/24, oraz z dnia 5 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 1750/21).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).