II GSK 2422/23

II GSK 2422/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Ostrowska
Dorota Dąbek
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
III SA/Gl 444/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-08-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Żywieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 444/23 w sprawie ze skargi Powiatu Żywieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 marca 2023 r. nr NPII.4131.1.354.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 444/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę Powiatu Żywieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 marca 2023 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat Żywiecki, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 31 marca 2023 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według przedłożonego spisu kosztów, a w razie jego nieprzedłożenia, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2301 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.f.), poprzez błędną ich wykładnię i w rezultacie tego błędne uznanie, że przyjęta regulacja, wedle której żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24.00 do 7.00 (poniedziałek-sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta), narusza wyżej wskazane normy prawne, gdyż ustalony w ten sposób rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie jest dostosowany do potrzeb ludności i nie zapewnia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy;
II. przepisów prawa procesowego, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które Sąd I Instancji ustalił, ze przyjęta w Uchwale Rady Powiatu w Żywcu Nr XLV/472/2023 z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XLI/444/2022 z dnia 28 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2023, regulacja, wedle której żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24.00 do 7.00 (poniedziałek-sobota), bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta), narusza przepis art. 94 ust. 1 i 2 p.f.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zdaniem składu orzekającego NSA, wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia postawiony Sądowi I Instancji zarzut błędnej wykładni art. 94 ust. 1 i 2 p.f.
Należy podkreślić, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów przedstawioną już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na kanwie podobnych stanów faktycznych i prawnych (zob. np. uzasadnienia wyroków NSA: z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1405/19; z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1765/14; z 30 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 91/20; z 9 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 60/25 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie podkreśla się, iż w świetle art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego – zob. uzasadnienie wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1405/19 oraz wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1317/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 marca 2023 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.p.), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Żywieckiego z dnia 27 lutego 2023 r., nr XLV/472/2023, zmieniającej uchwałę tejże Rady z dnia 28 listopada 2022 r., nr XLI/444/2022, w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2023. Dokonana przez organ nadzoru analiza przedmiotowej uchwały wykazała, iż żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24.00 do 7.00 (poniedziałek- sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta).
Na marginesie zauważyć należy, że treść art. 94 Prawa farmaceutycznego została znowelizowana na mocy ustawy zmieniającej Prawo farmaceutyczne, która w tym zakresie weszła w życie 1 stycznia 2024 r. (a więc nie miała zastosowania do wskazanej uchwały i aktu nadzoru). Na mocy tej nowelizacji zmieniono zasady wyznaczania dyżurów aptek ogólnodostępnych, dając pierwszeństwo zasadzie dobrowolności, zaś dopiero przy braku zgłoszeń, określono reguły wyznaczania przymusowego aptek i określono zasadę odpłatności tak wyznaczanych dyżurów ze środków NFZ. Nie uległa natomiast zmianie sama zasada wyznaczania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który powinien być dostosowany do potrzeb ludności powiatu i pozwalać na realizację przez apteki zadań określonych w art. 87 ust. 2 Prawa farmaceutycznego.
Z redakcji art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy".
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10; z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1559/14; z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1789/18; z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 288/19; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 252/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach, jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2020 r. (sygn. akt II GSK 1405/19- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "Analiza art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.". (wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1363/20, LEX nr 3697840).
Odnosząc się do zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wskazującej, iż "apteki ogólnodostępne, tak jak wszyscy inni przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą muszą w swojej działalności - abstrahując od faktu, że apteki ogólnodostępne są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne - uwzględniać również rachunek ekonomiczny" należy zauważyć, iż wolność prowadzenia działalności gospodarczej - także w aspekcie prowadzenia aptek - podlega konstytucyjnym oraz ustawowym ograniczeniom. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3374/17 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinny się kierować rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu jednak specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą. Każdy zatem podmiot, decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że działalność ta musi być prowadzona zgodnie z przepisami prawa, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 3 p.f. Jednym zaś z takich obowiązków jest obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. NSA w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3848/17, że nie można uwolnić się z tego obowiązku, podnosząc argumenty dotyczące organizacji i szczególnych warunków pracy apteki czy osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego. Skoro apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego i ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 p.f., to ich dyżury w porze nocnej czy też w dni wolne od pracy stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych, w tym leków ratujących zdrowie i życie.
Nie budzi wątpliwości, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w godzinach nocnych i w dni wolne od pracy. Jeszcze raz powtórzyć należy, że działalność aptek jest szczególną działalnością gospodarczą, która ma zmierzać nie tylko do osiągnięcia efektu gospodarczego, ale też służyć ochronie zdrowia, wartości szczególnie chronionej na podstawie art. 68 ust. 1-3 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennej interpretacji przepisów p.f. mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której stałoby się niemożliwe zaspokojenie gwarantowanych konstytucyjnie potrzeb mieszkańców związanych z ich prawem do ochrony zdrowia.
Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji, przyjmując w analizowanej sprawie taką wykładnię art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów w zakresie oceny uchwały dotyczącej harmonogramu dyżurów w porze nocnej i w dni świąteczne. Przeciwnie, WSA uznał zasadnie, iż organ nadzoru prawidłowo ocenił zaskarżoną uchwałę pod kątem uwzględnienia przez Radę Powiatu Żywieckiego ustawowych przesłanek, które powinny być uwzględnione przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Powiatu, zarówno organ nadzoru, jak i WSA słusznie przyjęły, że ustalony w załączniku do uchwały rozkład czasu pracy aptek narusza art. 94 ust. 1 p.f. Ustalenie bowiem, że żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24:00 do 7:00 (poniedziałek -sobota) i do godz. 8:00 (niedziela-święto) nie jest dostosowany do potrzeb ludności i nie zapewnia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę i święta i inne dni wolne od pracy.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.