II GSK 242/06

II GSK 242/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edward Kierejczyk /przewodniczący/
Jan Bała /sprawozdawca/
Tadeusz Cysek
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1757/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-04-27
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Tadeusz Cysek Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Pr. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1757/05 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem koncesji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1757/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2005 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia 5 sierpnia 2002 r. Wojewoda Opolski wymierzył S. sp. z o.o. oraz H. sp. z o.o., jako podmiotom związanym spółką cywilną I. s.c. z siedzibą w O., karę pieniężną w kwocie 2.502.122,50 złotych za wydobywanie w okresie od dnia 10 czerwca 1999 r. do dnia 2 marca 2000 r. ze złoża "..." kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji nr [...].
Od decyzji tej odwołanie do Ministra Środowiska złożyli wspólnicy ww. spółki I. s.c.
Minister Środowiska decyzją z dnia 25 marca 2003 r., nr [...], dokonał zmiany zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego w ten sposób, że uchylił ją w całości i wymierzył w stosunku do spółki I. s.c. karę pieniężną w kwocie 1.620.000 złotych za okres od 1 lipca 1999 r. do 30 września 1999 r. oraz w kwocie 882.122,40 złotych za okres od 1 października 1999 r. do 31 grudnia 1999 r. Decyzja Ministra Środowiska ustaliła powyższą kwotę w odniesieniu do poszczególnych kwartałów 1999 r. (III i IV) oraz obciążyła nią adresata opisanej koncesji, a nie jego wspólników. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1999 r. - Prawo geologiczne i górnicze 60% należności z tytułu ww. kary pieniężnej podlegało wpłacie na rzecz Gminy P. zaś 40% na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej na tę decyzję przez wspólników spółki I. s.c., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1693/03 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia 25 marca 2003 r.
Rozpoznając ponownie odwołanie S. sp. z o.o. oraz H. sp. z o.o., Minister Środowiska decyzją z dnia 8 lipca 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody O. z dnia 5 sierpnia 2002 r. i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż do kar pieniężnych, o których mowa w art. 128 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, co oznacza odesłanie do postanowień ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. - Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Minister Środowiska stwierdził, iż w świetle art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej niezbędną przesłanką powstania takiego zobowiązania podatkowego, które może powstać wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, jest doręczenie jej przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniało zdarzenie będące źródłem obowiązku podatkowego. W ocenie organu termin ten już upłynął, co powoduje, że dalsze postępowanie w sprawie przedmiotowej kary pieniężnej za nielegalne wydobywanie kopaliny nie może się toczyć.
Gmina P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności lub o uchylenie powyższej decyzji Ministra Środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Gminy P. podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot, który nie ma w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz., 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny decyduje przepis prawa. Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Zdaniem Sądu, skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.
Strona skarżąca wywodziła przed Sądem swój interes prawny z art. 84 i art. 86 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., a także z norm wyrażonych w art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej. Ponadto skarżąca gmina wywodziła swój interes prawny z faktu, iż WSA w Warszawie i NSA rozpoznały merytorycznie wniosek gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w świetle przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zarówno ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, jak i ukarania administracyjną karą pieniężną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z naruszeniem jej warunków. Pogląd ten znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Interes ekonomiczny gminy w uzyskaniu jak najwyższych wpływów finansowych z opłat eksploatacyjnych należy traktować jako interes faktyczny, a nie prawny. Jeśli chodzi o postępowanie administracyjne w przedmiocie ukarania ww. karą administracyjną Sąd stwierdził, że nie można wywodzić interesu prawnego z samego faktu, iż część tej kary po jej wymierzeniu przeznaczona jest na dochody gminy. Jest to bowiem wyłącznie interes faktyczny.
Dopiero ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462) dodany został przepis art. 84 ust. 10a, przewidujący, że w sprawach dotyczących opłat eksploatacyjnych gmina może mieć prawa strony. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., a więc nie może odnosić się do administracyjnych kar pieniężnych ustalonych przed tą datą.
Zdaniem Sądu, doręczenie skarżącej Gminie P. decyzji Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2005 r. nie oznacza, że uzyskała ona w ten sposób status strony postępowania, a w konsekwencji prawo zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego.
Przepisy art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej również nie mogą - w ocenie Sądu - stanowić źródła interesu prawnego, z którego Gmina P. mogłaby wywodzić podstawę swojej legitymacji czynnej w zaskarżeniu decyzji Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2005 r. Unormowania art. 72 i nast. cyt. ustawy dotyczą kwestii związanych z nadpłatą podatku i zasadami jej rozliczenia. Niewątpliwie niniejsze postępowanie nie dotyczyło w żaden sposób ewentualnego zwrotu kwot pieniężnych wypłaconych na rzecz skarżącej, a wynikających z nałożonych kar administracyjnych, albowiem jego przedmiotem była tylko i wyłącznie kwestia wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie przez spółkę I. s.c. kopaliny z naruszeniem warunków koncesji nr [...].
Gmina P. nie może również wywodzić interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. z faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie NSA, jako sąd II instancji, rozpoznały merytorycznie wniosek gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska. Sąd wskazał, że sądy administracyjne obu instancji rozpatrując kwestię ewentualnego zastosowania tej instytucji procesowej, zabezpieczającej tymczasowo roszczenia skarżącej gminy, nie badały na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego problematyki interesu prawnego, lecz ograniczyły się do oceny przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Gmina P. zaskarżyła w całości powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.
Jako naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca wskazała art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 128 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 110, poz. 1190) - w brzmieniu obowiązującym przed nowelą wchodzącą w życie w dniu 1 stycznia 2002 - poprzez przyjęcie, iż odpowiednie stosowanie art. 77 § 3 Ordynacji podatkowej nie stanowi podstawy przyznania Gminie P. przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż Gmina P. nie ma w przedmiotowej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 §1 p.p.s.a.
Ponadto zdaniem strony skarżącej naruszony został art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez:
- błędne ustalenie, że Gmina P. nie miała statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji z dnia 8 lipca 2005 r.,
- błędne ustalenie, iż decyzja z dnia 8 lipca 2005 r. spełnia warunki art. 107 k.p.a., tj. zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne.
Naruszenia prawa materialnego strona skarżąca upatruje w błędnej wykładni art. 86 oraz art. 128 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - w brzmieniu obowiązującym przed nowelą wchodzącą w życie dnia 1 stycznia 2002 r. - poprzez przyjęcie, iż przepis statuujący zasadę, że kary w 60% stanowią dochód gminy, na terenie której wydobywano kopaliny, nie stanowi podstawy przyznania Gminie P. przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż Gmina P. nie ma w przedmiotowej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.,
Gmina P. wniosła, na zasadzie art. 185 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podała, że przepisy Ordynacji podatkowej, które w niniejszej sprawie mają odpowiednie zastosowanie wyraźnie wskazują, iż nadpłatę zwraca organ podatkowy (np. art. 75 § 4, 77b § 2 pkt 3), czyli organ koncesyjny - Minister Środowiska. Zgodnie jednak z treścią "dawnego" art. 128 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze przepisy Ordynacji podatkowej mają odpowiednie zastosowanie, co znaczyć mogłoby, że zwrotu kary dokonuje nie organ podatkowy, o którym mowa w przepisach Ordynacji podatkowej, ale podmiot, na który rachunek kara wpłynęła, a więc Gmina P. W takim jednak przypadku podmiot ten, czyli Gmina P., musi korzystać z prawa ochrony, a co za tym idzie musi posiadać status strony w postępowaniu o wymierzenie tej kary (ewentualnie o umorzenie postępowania o wymierzenie kary), a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc w niniejszej sprawie, aby chronić swój interes prawny (zobowiązanie prawno-podatkowe). Z uwagi na powyższe, pomimo wielu orzeczeń wskazujących, iż gmina nie ma statusu strony w sprawach dotyczących opłat lub kar, zdaniem skarżącego, Gmina P. jest legitymowana do wniesienia skargi, a więc posiada interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej, uzyskanie środków finansowych z tytułu kary lub też obowiązek ich zwrotu nie stanowi tylko interesu faktycznego, ale przede wszystkim interes prawny.
Skarżąca podniosła, że dotychczasowa interpretacja, iż gminie przysługują prawa strony jedynie wtedy, gdy to wyraźnie wynika z przepisu ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie jest zgodna z literalnym brzmieniem art. 84 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 8 w sprawach, o których mowa w art. 84 ust. 5-7, rozstrzyga w drodze decyzji organ koncesyjny, a jeżeli gmina zgłosi swój udział w postępowaniu w sprawach, o których mowa w ust. 5, przysługują jej prawa strony. Przepis ten nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a. Gmina podkreśliła również, że ustawodawca w art. 84 ust. 8 zd. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r., nie określił, że gminie przysługują prawa strony jedynie w przypadku, gdy zgłosi swój udział w postępowaniu w sprawach, o których mowa w ust. 5. Niewpisanie przez ustawodawcę słowa "jedynie" wyklucza, zdaniem skarżącej, możliwość pozbawienia gminy praw strony w przedmiotowym postępowaniu.
Gmina wskazała również, że Minister Środowiska w decyzji z dnia 8 lipca 2005 r. oznaczył Gminę P. jako stronę postępowania. Zgodnie natomiast z orzeczeniem WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r. (III SA 1617/02, OSP 2005/11/128) "osoba, którą w decyzji podatkowej wskazano jako stronę, ale stroną de facto nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego", co oznacza, że Gmina P. powinna mieć prawo wniesienia skargi na decyzję, a pozbawienie jej tego prawa byłoby sprzeczne z art. 165 oraz art. 45 Konstytucji, a także z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), w szczególności z jej art. 4, 5 i 11.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie uznając interesu prawnego gminy do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie rozpatrzył wszystkich podniesionych przez gminę zarzutów.
Z uwagi na dotychczasowe orzecznictwo i odrębny stan obecnej sprawy, stanowiący o powstaniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Gmina P. wniosła o przedstawienie powyższego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Minister Środowiska dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 28 k.p.a. polegającego na tym, iż błędnie uznał, iż gmina nie ma statusu strony w rozumieniu tego artykułu, a Sąd I instancji tego naruszenia nie uwzględnił. Sąd I instancji nie uwzględnił także naruszenia przez organ II instancji art. 107 k.p.a. polegającego na braku należytego uzasadnienia decyzji.
Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ podniósł, że skarżąca dla uzasadnienia swego stanowiska powołuje się na okoliczności, które nie mogły być i nie były ani przedmiotem postępowania zakończonego decyzją administracyjną z dnia 8 lipca 2005 r., ani też zakończonego zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. Przede wszystkim żadne z opisanych postępowań (administracyjne, sądowoadministracyjne) nie odnosiło się do obowiązku zwrotu administracyjnej kary pieniężnej, nałożonej na uczestnika postępowania (Spółkę I). Podejmując decyzję z 8 lipca 2005 r. Minister Środowiska w ogóle nie zajmował się problematyką zwrotu części kary (60 %) wniesionej na rzecz Gminy P., a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na tę decyzję nie mógł odnieść się do problematyki zwrotu wspomnianych środków i podejmując zaskarżony wyrok naruszyć art. 77 § 3 Ordynacji podatkowej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu, który ani nie został zastosowany, ani nie mógł zostać zastosowany przez sąd administracyjny, jest całkowicie bezprzedmiotowy i nieuzasadniony.
Decyzja w sprawie administracyjnej kary pieniężnej (podejmowana na podstawie "dawnego" art. 128 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze) skierowana była do tego podmiotu, który prowadził określoną tym przepisem działalność, tj. wydobywał kopalinę z rażącym naruszeniem koncesji. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie istnieją żadne podstawy prawne pozwalające na przyjęcie, że podmiot, który otrzymuje wpływy z tytułu tego rodzaju kary (gmina, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej) uzyskuje w ten sposób interes prawny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia opisanej kary pieniężnej. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej, jakoby zaskarżony wyrok naruszał "dawny" art. 128 oraz art. 86 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego.
W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2006 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego 11 stycznia 2007 r., Gmina P. zgłosiła wniosek o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego RP z pytaniem prawnym w przedmiocie:
"czy określenie zawarte w art. 86 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (...) rozumiane w ten sposób, iż pozbawia gminę - beneficjenta środków, o których mowa w ww. normie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) jest zgodne z art. 32, art. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji".
Ponadto w tym samym piśmie strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia następującego zagadnienia prawnego:
"czy określenie zawarte w art. 86 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (...) stanowi o interesie prawnym gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym o naliczenie kar na podstawie dawnego art. 128 ww. ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz czy stanowi o legitymacji procesowej gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie można przede wszystkim podzielić podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej, iż kwestionowany wyrok narusza art. 50 § 1 p.p.s.a., w którym określono legitymację skargową. W świetle tego przepisu każdy, kto ma w tym interes prawny jest uprawniony do wniesienia skargi. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżoną decyzją lub aktem. Chodzi tutaj o bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Do cech interesu prawnego zalicza się również jego realność. Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący (por. J. Zimmermann, OSP 1997 r., z. 4 s. 204).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z powołanych przez stronę skarżącą przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r. nie wynika, aby gmina posiadała legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 128 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 8 Prawa geologicznego i górniczego gminie przysługują prawa strony (jeżeli zgłosi swój udział w postępowaniu) tylko w sprawach dotyczących podwyższenia opłaty eksploatacyjnej w razie eksploatacji złoża o szczególnie korzystnych warunkach geologiczno-górniczych. Na tle powyższego przepisu Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 kwietnia 1999 r. III RN 181/98 (OSNP 2000/6/212) wypowiedział pogląd, że unormowanie z art. 84 ust. 8 - Prawo geologiczne i górnicze stanowi przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a., a zatem interes ekonomiczny gminy w uzyskaniu jak najwyższych wpływów finansowych z opłat eksploatacyjnych należy traktować jako interes faktyczny, a nie prawny.
Nie można przy tym podzielić poglądu strony skarżącej, iż skoro ustawodawca w art. 84 ust. 8 Prawa geologicznego i górniczego nie użył słowa "jedynie", to oznacza możliwość przyjęcia - na gruncie tego Prawa - iż gmina ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.
Takie rozumienie tego przepisu sprzeciwiałoby się zasadzie racjonalnego ustawodawcy, gdyż oznaczałoby, iż prawodawca w tej samej ustawie daje gminie uprawnienia strony na mocy wyraźnego przepisu (art. 84 ust. 8) i takie same uprawnienia daje gminie w przypadku, gdy na ten temat nie wypowiada się. Zauważyć przy tym należy, że w art. 84 ust. 8 Prawa geologicznego i górniczego wymieniono kilka rodzajów spraw określonych w ust. 5-7 tego artykułu, a tylko w jednej z nich (wymienionej w ust. 5 art. 84) zdecydowano się na przyznanie gminie praw strony.
Z kolei jeżeli chodzi o zarzut, iż strona skarżąca ma przymiot strony, skoro wpływy z kar pieniężnych nakładanych przez organ koncesyjny na przedsiębiorcę na podstawie art. 128 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego stanowią w 60% dochód gminy (art. 86 ust. 1 ustawy), to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż wspomniana regulacja świadczy o interesie faktycznym gminy, a nie o interesie prawnym. Interes faktyczny to stan, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji.
Na uzasadnienie swojego poglądu dotyczącego interesu prawnego strona skarżąca przywołała również wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r. III SA 1617/02, w którym Sąd stwierdził, iż osoba, którą w decyzji podatkowej wskazano jako stronę, ale stroną de facto nie była, ma prawo wnieść w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej jednak sprawie skarżąca Gmina nie została wskazana w zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2005 r. jako strona postępowania, lecz jedynie ta decyzja została jej oraz innym podmiotom przesłana do wiadomości. Samo zaś zawiadomienie jakiegoś podmiotu o treści decyzji dotyczącej innej strony nie może uzasadniać istnienia interesu tego podmiotu do wniesienia skargi do WSA.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi kasacyjnej, iż z uwagi na treść art. 75 § 4 i 77b § 2 pkt 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 128 Prawa geologicznego i górniczego zwrotu kary dokonuje nie organ podatkowy, czyli organ koncesyjny - Minister Środowiska, lecz podmiot, na który rachunek kara wpłynęła, a więc Gmina P.
W takim przypadku Gmina powinna posiadać status strony w sprawie umorzenia postępowania o wymierzeniu kary.
Prezentowany pogląd budzi uzasadnione wątpliwości, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt Tw 49/05, stwierdzając m.in., iż art. 128 ust. 4 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego wskazuje jako adresata organy koncesyjne, które - przez odpowiednie stosowanie do kar przepisów o zobowiązaniach podatkowych - zyskują uprawnienia organów podatkowych. Jest zatem oczywiste, że kompetencje organów koncesyjnych będą determinowane wyłącznie treścią przepisów o zobowiązaniach podatkowych, które w rozstrzyganej przez ten organ sprawie zostaną uznane za "nadające się" do odpowiedniego stosowania.
Poza tym należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż wspomniane wyżej przepisy Ordynacji podatkowej dotyczą kwestii związanych z nadpłatą podatku i zasadami jej rozliczenia. Przedmiotowe zaś postępowanie nie dotyczyło ewentualnego zwrotu kwot pieniężnych wynikających z nałożonych kar administracyjnych, lecz wyłącznie kwestii związanych z wymierzeniem przedsiębiorcy kary pieniężnej za naruszenie warunków koncesji.
W końcu, jeżeli chodzi o złożone przez stronę skarżącą wnioski o wystąpienie przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego RP oraz o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, to wnioski te w istocie dotyczą tego samego zagadnienia, a mianowicie, czy z uwagi na treść art. 86 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r. - gmina ma interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu o nałożenie przez organ koncesyjny kary pieniężnej na przedsiębiorcę.
Prezentowana w niniejszym uzasadnieniu argumentacja oraz dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalają na postawienie tezy, iż w sprawie tej nie zachodzą wątpliwości uzasadniające wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego RP oraz przedstawienie zagadnienia prawnego składowi 7 sędziów NSA. W skardze kasacyjnej strona skarżąca sama zresztą przyznaje, że "orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaliło zasadę, iż gmina nie ma uprawnień w postępowaniu w sprawie kar", a jedynie "wydaje się, że w tym konkretnym przypadku, z uwagi na skutek w postaci zwrotu ww. kwoty status strony gmina powinna uzyskać" (str. 6 skargi kasacyjnej).
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.