II GSK 2419/11

37/1/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 29 lipca 2014 r. Sygn. akt Ts 224/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R.C. w sprawie zgodności: 1) § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybów przyznania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309, ze zm.) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 5 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybów przyznania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309, ze zm.) z art. 32 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 13 sierpnia 2013 r. (data nadania) R.C. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybów przyznania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 5 ust. 1-3 rozporządzenia z art. 32 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. Decyzją z 26 lutego 2008 r. kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Wrześni przyznał wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Jednocześnie ustaliwszy, że skarżący w wymaganym okresie referencyjnym nie posiadał zwierząt, odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrześni (decyzja z 27 marca 2008 r.). W dniu 19 sierpnia 2010 r. skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z 27 marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrześni z 26 lutego 2008 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia ich nieważności (decyzja z 23 listopada 2010 r.). Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji [decyzja z 14 lutego 2011 r.; nr PB–rw–029–15/11(sp–456)]. W uzasadnieniu podał, że „nieposiadanie w wymaganym okresie, tj. od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt wykluczało możliwość przyznania płatności zwierzęcej na rok 2007”. Minister stwierdził, że decyzją z 27 marca 2008 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu zasadnie utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrześni z 26 lutego 2008 r., którą zasadnie odmówiono przyznania skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Skarżący wniósł skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ją oddalił (wyrok z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 898/11). Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności do gruntów rolnych (wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2419/11). Jak wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku, przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez sądy administracyjne w niniejszej sprawie były decyzje organów administracji publicznej obu instancji, jednakże wydane w postępowaniu wszczętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania płatności zwierzęcej na rok 2007, a nie decyzje wydane w pierwotnym postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji którego skarżącemu przyznano wnioskowane płatności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organy po rozpoznaniu wniosku odmówiły stwierdzenia nieważności oraz uznały, że decyzja w przedmiocie płatności zwierzęcej nie jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem skarżącego zakwestionowane regulacje naruszają konstytucyjną zasadę państwa prawa i wynikającą z niej zasadę niedziałania prawa wstecz, gdyż przyznają obywatelom prawo do płatności, ale uzależniają jego uzyskanie od stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie rozporządzenia. Jednocześnie – jak twierdzi skarżący – wydając kwestionowane rozporządzenie, Minister Finansów przekroczył zakres upoważnienia ustawowego do jego wydania, naruszając art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać wiele przesłanek warunkujących jej dopuszczalność, które zostały uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz doprecyzowane w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga, poza spełnieniem warunków dotyczących pisma procesowego, powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Wynika z tego, że przedmiotem skargi może być wyłącznie przepis będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącego. Zarzuty sformułowane w skardze muszą zaś uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, przywołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, istotą skargi jest prawidłowe wskazanie normy wynikającej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. Zawsze więc wcześniej przed jednym z organów władzy publicznej musi toczyć się postępowanie w indywidualnej sprawie skarżącego i zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia, mającego charakter orzeczenia ostatecznego, tzn. takiego, od którego nie będzie już przysługiwał żaden środek prawny pozwalający na uruchomienie innego postępowania mającego zweryfikować to orzeczenie. Skarga przysługuje więc po wyczerpaniu wszystkich środków prawnych przewidzianych w procedurze sądowej lub administracyjnej, na orzeczenie mające charakter ostateczny (postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267). W innym orzeczeniu Trybunał stwierdził: „zarzut naruszenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności w skardze konstytucyjnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy sąd lub organ administracji publicznej przez wydanie wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia orzekł o tych prawach i wolnościach” (postanowienie TK z 21 marca 2000 r., SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66). Podobne stanowisko Trybunał wyraził w wyroku z 6 lutego 2002 r. (SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna wymienionych warunków nie spełnia. Dla oceny strony formalnej skargi istotne znaczenie ma uruchomienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Skarżący nie uruchomił zwyczajnego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie. To spowodowało, że sądy administracyjne nie miały możliwości dokonania analizy prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Nie dokonały zatem oceny poprawności ukształtowania sfery praw i obowiązków skarżącego. W konsekwencji nie mogło też dojść do ewentualnego poprawienia wydanych decyzji administracyjnych w taki sposób, by zarzucane naruszenie praw podmiotowych skarżącego zostało wyeliminowane (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2010 r., Ts 272/09, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 304). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że między postępowaniem administracyjnym głównym (służącym wzruszeniu decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracyjny I instancji) a postępowaniem nadzwyczajnym (np. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej albo o wznowienie postępowania) zachodzą daleko idące różnice. Pierwsze z wymienionych postępowań – które może toczyć się zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem II instancji – służy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, zgodnie z przepisami prawa materialnego. Z kolei przedmiotem postępowań toczących się w trybie nadzwyczajnym „nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej (…), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym” (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 96). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organy administracji publicznej badają, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia tej nieważności, z kolei na etapie sądowym sądy kontrolują legalność działania organów administracji w tym zakresie. Postępowanie nadzwyczajne nie jest więc kolejną instancją postępowania administracyjnego, w toku którego prowadzi się postępowanie dowodowe, lecz postępowaniem które ma jedynie doprowadzić do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy nie wystąpiła któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. Postępowanie administracyjne główne i postępowanie nadzwyczajne różnią się więc przedmiotem oraz chronionymi prawami jednostki. Postępowanie główne służy ustaleniu zakresu praw lub obowiązków strony postępowania administracyjnego, o czym władczo rozstrzygają organy administracyjne. W postępowaniu nadzwyczajnym organ administracyjny wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka nie co do istoty, lecz jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji albo o jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach (zob. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA z 1990 r., nr 1, poz. 1 oraz wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP z 1996 r., nr 18, poz. 258). W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że: „działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji” (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009). Powyższe rozważania zachowują w pełni aktualność w odniesieniu do postępowania, które toczyło się w związku z analizowaną skargą konstytucyjną (zob. postanowienie TK z 24 stycznia 2011 r., Ts 233/10, OTK ZU nr 2/B/2011, poz. 168). W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46 ustawy o TK – postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Analizowana skarga nie spełnia również warunków formalnych dotyczących określenia jej podstawy. Odnosząc się do przywołanych w niej wzorców kontroli konstytucyjności, należy zauważyć, że skarżący nie dopełnił obowiązku wskazania konstytucyjnych wolności lub praw, do których naruszenia doszło na skutek zastosowania zaskarżonego unormowania. Wywiązaniem się z tego obowiązku nie jest bowiem odwołanie się do art. 2 i art. 92 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Postanowienia te samodzielnie nie określają żadnych praw i wolności konstytucyjnych, których naruszenie może uzasadniać wniesienie skargi konstytucyjnej. W odniesieniu do art. 2 Konstytucji należy przypomnieć, że Trybunał nie wykluczył możliwości uznania wynikających z niego zasad (np. demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej) za konstytucyjny wzorzec kontroli kwestionowanego przepisu wtedy, kiedy skarżący wskaże wynikające z tych zasad konkretne prawa lub wolności mające postać normatywnych praw podmiotowych. Normatywne prawa podmiotowe muszą precyzyjnie określać zarówno ich adresata, jak i jego sytuację prawną związaną z możnością wyboru sposobu zachowania się. Jednocześnie pojęcie „konstytucyjnych wolności lub praw”, o których mówi art. 79 ust. 1 Konstytucji, jest związane przede wszystkim z obszernym katalogiem tych wolności i praw określonym w rozdziale II Konstytucji. Nie można przy tym wykluczyć sytuacji, w której skarżący wraz z powołaniem się na treść art. 2 Konstytucji sformułuje zarzut naruszenia praw i wolności mających dokładnie sprecyzowaną normatywną postać praw podmiotowych, które nie są odpowiednio wyrażone w treści innych przepisów konstytucyjnych (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Niemniej jednak, Trybunał zauważa, że w sprawie będącej przedmiotem wstępnego rozpoznania, pełnomocnik skarżącego nie określił podmiotowych praw bądź wolności, których źródło można by upatrywać w treści art. 2 Konstytucji, a które mogłyby być samoistną podstawę skargi konstytucyjnej. Podobnie powołanie się na zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji każdorazowo wymaga doprecyzowania, jakie prawo lub wolność wyrażone w przepisach konstytucyjnych zostały naruszone wskutek wydania rozporządzenia niezgodnie z wymogami sformułowanymi przez ustrojodawcę. Z treści samodzielnie ujmowanego art. 92 ust. 1 Konstytucji nie wynika bowiem żadne prawo podmiotowe, które mogłoby być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej. Unormowanie to jest adresowane zasadniczo do prawodawcy wydającego rozporządzenia wykonawcze do ustaw i określa warunki wydawania tego typu rozporządzeń (zob. np. postanowienie TK z 10 kwietnia 2009 r., Ts 230/07, OTK ZU nr 4/B/2009, poz. 252). Również w odniesieniu do zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) orzecznictwo Trybunału jest jednolite i nie pozostawia wątpliwości, co do oceny dopuszczalności rozpatrywanej skargi konstytucyjnej w tym zakresie. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości (na której naruszenie wskazuje skarżący) w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie jest bowiem prawem konstytucyjnym o charakterze podmiotowym, którego naruszenie mogłoby uprawniać do wniesienia skargi konstytucyjnej. W postanowieniu z 24 października 2001 r. (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada równości jest samodzielnie jedynie zasadą ogólną, mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich – „samoistnie”. Teza ta – jak podkreślił Trybunał – ma swoje uzasadnienie w specyfice przyjmowanego na gruncie Konstytucji rozumienia „równości”, która nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale „funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup)”. W związku z powyższym dopuszczalność powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie zasady równości jest uzależniona od wskazania konkretnego podmiotowego prawa, wolności lub obowiązku o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. W tym stanie rzeczy, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.