II GSK 2400/23

II GSK 2400/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Dorota Dąbek
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 205/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-09-20
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1657
art. 22
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 195
art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 205/23 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia mieszkańcom budynku socjalnego dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę, prysznic lub natrysk oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji"), wyrokiem z 20 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 205/23, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto O. (dalej: "skarżąca", "Gmina") na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: "PWIS", "organ odwoławczy") z [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia mieszkańcom budynku socjalnego dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę, prysznic lub natrysk, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS", "organ I instancji") z [...] listopada 2022 r. nr [...] oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W wyniku przeprowadzenia kontroli sanitarnej w dniu 6 kwietnia 2022 r.
w budynku socjalnym położonym w O. przy ul. [...] stwierdzono nieprawidłowość w postaci braku zapewnienia łazienki dla mieszkańców tego budynku.
PPIS decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nakazał skarżącej zapewnienie łazienki dla mieszkańców budynku socjalnego, spełniającej wymagania zawarte w § 92 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002").
Oba orzeczenia zostały uchylone w trybie odwoławczym w dniu [...] czerwca 2022 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania celem zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz uzupełnienia materiału dowodowego.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że sporny budynek decyzją zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] "[...]" z [...] sierpnia 1995 r. został przeznaczony na pomieszczenia zastępcze dla osób eksmitowanych, uprzednią jego funkcją były cele biurowe i socjalne z przeznaczeniem dla pracowników Spółdzielni. W dniu [...] stycznia 2021 r. budynek przekazano skarżącej, w tej dacie był wykorzystywany jako lokum zastępcze dla osób eksmitowanych na podstawie podpisanych umów najmu pomieszczeń. Spółdzielnia oświadczyła, że nie zgłaszała zmiany sposobu użytkowania budynku i nie występowała o zgodę na odstępstwo w zakresie wymogów technicznych obiektu (pismo Spółdzielni z [...] lipca 2022 r.). Brak postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku potwierdził Starosta [...]. Wyjaśnił, że budowę budynku ukończono w 1970 r. i był on kwalifikowany jako budynek niemieszkalny. Fakty te potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazując, że nie prowadził i nie prowadzi postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w O.
W toku postępowania skarżąca wyjaśniła również, że w budynku znajdują się wyłącznie lokale socjalne, a ich standard, choć nie jest wysoki, zapewnia mieszkańcom dostęp m.in. do wody oraz instalacji kanalizacyjnej oraz wspólnej toalety. Z książki obiektu budowlanego wynika, że przeznaczenie obiektu to "Budynek mieszkalny
z lokalami socjalnymi". Strona wskazała także, że nie występowała o uzyskanie zgody na odstępstwo w stosunku do wymagań zawartych w § 92 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki
i ich usytuowanie.
W dniu [...] sierpnia 2022 r. w budynku przeprowadzono oględziny pomieszczeń podczas których ustalono, że w żadnym z pięciu wynajmowanych lokali nie ma łazienki. Funkcję tą pełni pomieszczenie nr [...] - oddane do wspólnego użytku wszystkim najemcom, które składa się z czterech części: w jednej części znajduje się umywalka
z bieżącą zimną wodą, w drugiej - miska ustępowa, a pozostałe dwie części tego pomieszczenia są niezagospodarowane. Stwierdzono brak kabiny natryskowej czy wanny w całym budynku, a także niewłaściwy stan sanitarno-techniczny i porządkowy opisanego, wspólnego pomieszczenia sanitarnego (brudne, odrapane ściany
z odchodzącą farbą, zanieczyszczona miska ustępowa, brak klamek i zamka
w zdewastowanych drzwiach, zaśmiecone niezagospodarowane części pomieszczenia).
PPIS decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] nakazał niezwłocznie doprowadzić do czystości i porządku pomieszczenie nr [...] w powyższym budynku socjalnym.
Państwowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] listopada 2022 r. na podstawie art. 5 pkt 4 i art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 z ze zm., dalej: "u.p.i.s.") w zw. z § 92 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 22 ustawy z 21 czerwca 2001 r.
o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172 ze zm., dalej: "u.o.p.l."), nakazał Gminie Miejskiej O. zapewnienie mieszkańcom budynku socjalnego dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę lub prysznic lub natrysk, w terminie do dnia [...] kwietnia 2023 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wskazał, że wobec ustalenia faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku,
z funkcji socjalno-biurowej na mieszkalną po sierpniu 1995 r., budynek powinien spełniać wymagania określone w wówczas obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r.
Nr 10, poz. 46 ze zm., dalej: "rozporządzeniem z 14 grudnia 1994 r."). Jak stwierdzono, z organem I instancji nie były ustalane żadne odstępstwa od obowiązujących wówczas wymagań dotyczących budynku, a wynikające z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zatem organ winien wyegzekwować wymagania wynikające z powołanego zapisu w § 92 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., gdyż regulacja ta w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy łazienek i ustępów, ma niewątpliwie charakter wymagania higienicznego, zatem jego przestrzeganie może być nadzorowane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W opinii organu odwoławczego, PPIS winien wyprowadzić skutki wynikające z zapisu § 91 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., a treść formułowanego nakazu winna sprowadzać się do spełnienia wymagań stwierdzających, że każde mieszkanie powinno mieć łazienkę, a w tych łazienkach powinna być możliwość zainstalowania urządzeń sanitarnych m.in. wanny lub kabiny natryskowej, umywalki, miski ustępowej. W budynkach wielorodzinnych w łazienkach powinno być możliwe zainstalowanie m.in. wanny, umywalki, miski ustępowej. Organ I instancji zaznaczył, że regulacje w podobnym brzmieniu znajdują się w § 92 aktualnie obowiązującego rozporządzenia z tym, że uwzględniają one możliwość zainstalowanie w łazience kabiny natryskowej, dostosowując treść przepisów do obecnych realiów.
Zdaniem organu odwoławczego, w świetle przywołanych regulacji treść nakazu organu I instancji winna w zasadzie sprowadzać się do wskazania, że każde mieszkanie powinno mieć łazienkę, a w niej możliwość zainstalowania wanny lub kabiny natryskowej, umywalki, miski ustępowej. Tymczasem z ww. decyzji organu I instancji, podającej jako jedną z podstaw prawnych regulację § 92 rozporządzenia, wynikają inne zalecenia - "zapewnienie mieszkańcom budynku socjalnego dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę lub prysznic lub natrysk". Tak zapisany obowiązek nie wynika z przepisów wskazanego rozporządzenia. Jednak próbę skorygowania treści nakazu przez organ odwoławczy, zgodnie ze wskazanym zapisem rozporządzenia, wyklucza zasada wynikająca art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), tj. niedziałania na szkodę odwołującego się.
W opinii organu odwoławczego taką podstawę stanowi art. 22 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U.
z 2022 r., poz. 1657 ze zm., dalej: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
i chorób"). Niesporne w sprawie okoliczności faktyczne - brak pomieszczenia wyposażonego w wannę lub kabinę natryskową w budynku, gdzie znajduje się co najmniej pięć lokali mieszkalnych - wskazuje, że sposób zagospodarowania tej nieruchomości sprzyja rozprzestrzenianiu się zakażeń i chorób zakaźnych. Wyżej wskazany zapis stanowi regulację samodzielną, gdyż ma zastosowanie także do bieżącego użytkowania nieruchomości.
PWIS podkreślił, że użyte w powyższym przepisie pojęcie "utrzymywać" oznacza nie tylko "zachowywać w stanie niezmienionym, należytym" ale również "pokrywać koszty z czymś związane". W tym sensie objęty ww. przepisem obowiązek dotyczy także czynienia nakładów inwestycyjnych niezbędnych dla należytego stanu higieniczno-sanitarnego nieruchomości, nie chodzi wyłącznie o zachowywanie niezmienionego stanu nieruchomości. Brak w budynku odpowiednich urządzeń
i instalacji sanitarnych powoduje utrudnienie lub wręcz uniemożliwienie utrzymania właściwej higieny osobistej mieszkańców tego budynku, a w konsekwencji zwiększa ryzyko rozprzestrzeniania się zakażeń i chorób zakaźnych.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 22 u.o.p.l. organ wskazał, że standard lokalu socjalnego nie może być niższy niż tymczasowych pomieszczeń. Ponadto należy go ustalać, biorąc pod uwagę przeciętny poziom lokali mieszkalnych
w Polsce i poziom rozwoju cywilizacyjnego wyznaczający pewien stopień uzasadnionych oczekiwań co do standardu lokalu. Zaznaczył, że zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 5a ww. ustawy definicja pomieszczenia tymczasowego wyznacza absolutnie minimalny standard lokali nadających się do zamieszkania. Obecnie standardem jest wyposażenie mieszkania w łazienkę, zatem zapewnienie jednej łazienki mieszkańcom kilku lokali - stanowi de facto obniżenie standardu wynajmowanego lokalu mieszkalnego w tym budynku.
Reasumując, w ocenie PWIS, sporny budynek nie spełnia wymogów wynikających z § 92 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., a zebrane w sprawie dowody wskazują na istnienie uzasadnionych wątpliwości, czy zmiana sposobu użytkowania budynku została dokonana w zgodzie z przepisami prawa i czy budynek ten spełnia
w tym zakresie wymagania wynikające z przepisów budowlanych.
Na powyższą decyzję z [...] stycznia 2023 r. Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wyrokiem z 20 września 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy, obowiązki, które nakładają decyzje organów nie mają uzasadnienia prawnego, nie stanowi ich ani przepis art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych
u ludzi ani wskazane przepisy rozporządzenia. Do jego dochodzenia konieczna jest norma wyraźnie obligująca właścicieli nieruchomości i inne wskazane w tym zapisie podmioty do wyposażenia obiektu w takie urządzenia, tymczasem organ takich regulacji nie wskazał.
Nie można zatem mówić o naruszeniu przez skarżącą przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, nałożenie zaś na podmioty obowiązków w oparciu o art. 27 ust. 1 u.p.i.s. wymaga takiego właśnie stwierdzenia naruszenia wymagań przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wbrew poglądom organów takiego uprawnienia, w okolicznościach tej sprawy nie można wywodzić także z przepisów rozporządzeń dotyczących warunków technicznych budynków i ich usytuowania. Rozpoczynając od rozporządzenia, które w opinii organów miałoby zastosowanie w tej sprawie - z 14 grudnia 1994 r. trzeba wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków
i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3. Norma ta zaś stanowi, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również,
z uwzględnieniem § 2 ust. 2 do budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Istotny w sprawie jest także zapis art. 330 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 3, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) została wydana decyzja
o pozwoleniu na budowę, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych, w wypadku gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji, o której mowa w pkt 1.
WSA wskazał, że przepisy tego rozporządzenia zasadniczo mają zastosowanie do nowopowstających budynków (§ 2 ust. 1 rozporządzenia) lub budowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, modernizacji oraz zmiany sposobu użytkowania budynków. Do budynków, które istnieją i nie są poddawane wskazanym procesom budowlanym regulacje rozporządzenia mogą mieć zastosowanie w ograniczonym zakresie - do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 327/09 oraz z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2750/12, oba orzeczenia dostępne
w: CBOSA). W pozostałym zakresie nie znajdują one zastosowania, co uchyla możliwość powołania się na regulację § 92 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.
Zaznaczył, że zbliżone regulacje zawiera zastępujący ww. rozporządzenie akt - rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 2 tego aktu tożsamo wskazano, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Stanowiące odstępstwo od ww. zasady regulacje § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2 powyższego rozporządzenia stanowią odpowiednio. Wymaganie, o którym mowa w ust. 7 stosuje się również
w przypadku wymiany źródła ciepła w budynkach użytkowanych. Wymóg ten dotyczy zaopatrzenia instalacji grzewczych w urządzenia, które automatycznie regulują temperaturę oddzielnie w poszczególnych pomieszczeniach. Zapis § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia stwierdza zaś, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.
Sąd wskazał również na regulacja § 330 omawianego rozporządzenia jest powieleniem zapisu uprzednio obowiązującego aktu. Stwierdza ona, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zaznaczył, że budynek, w którym usytuowano lokale socjalne został wybudowany w 1970 r., a zatem przed wejściem w życie pierwszego z omawianych aktów. Do dnia wydania decyzji, co akcentuje organ odwoławczy, nie dokonano zmiany sposobu jego użytkowania w przewidzianej prawem formie, co słusznie zarzuca organ wskazując na podjęte w tym zakresie działania. Tym samym także i te regulacje nie mogą stanowić podstawy wywodzenia obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją.
Ponadto WSA stwierdził, że także z przepisów ustawy z 21 czerwca 2001 r.
o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) nie można wyprowadzić obowiązków nakładanych zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 22 tej ustawy umową najmu socjalnego lokalu jest umowa najmu lokalu nadającego się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Wskazany akt nie definiuje już pojęcia "lokal socjalny", ale we wskazanym przepisie określa jego wymogi odwołując się do stanu wyposażenia i warunków technicznych, te zaś dookreślają przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych budynków i ich usytuowania.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadne jest stwierdzenie, że zarzut naruszenia wywodzonego z art. 4 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z art. 22 ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób obowiązku utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym wymaga wykazania istnienia konkretnej normy prawnej określającej wymogi jakie musi spełniać nieruchomość pod względem higieniczno-sanitarnym, których nie dochowano. Kryteriów tych nie można określać dowolnie, a tym samym dowolnie nakładać obowiązków w tym zakresie. Odmienne pojmowanie przywołanych norm oznaczałoby niczym nieskrępowaną dowolność, co sprzeciwia się zasadom wywodzonym z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:
a) art. 22 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrażającą się w błędnym stanowisku, iż przepis art. 22 ust. 1 ustawy
z dnia 5 grudnia 2008 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie może stanowić źródła obowiązku zapewnienia pomieszczenia wyposażonego w wannę lub prysznic lub natrysk dla mieszkańców zespołu lokali mieszkalnych, które stanowią przedmiot najmu socjalnego, albowiem przepis ten nie wysławia wyraźnie takiego obowiązku, podczas gdy orzecznictwo i doktryna prawa administracyjnego uznaje dopuszczalność stanowienia w materialnym prawie administracyjnym przepisów zawierających pojęcia nieostre, w tym klauzule generalne, co w powiązaniu z elementarnymi wskazaniami wiedzy higienicznej nakazuje przyjęcie wniosku przeciwnego, niż ten sformułowany przez Sąd I instancji;
b) § 92 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140
z późn. zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej
i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w związku z art. 71 ust. 1
i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 1994 r. Nr 89, poz. 414) (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31.05.2004r.), wyrażającą się
w błędnym stanowisku, iż zmianą sposobu użytkowania, obligującą do zastosowania przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest wyłącznie taka zmiana sposobu użytkowania, przy której zachowano formalne wymogi prawne, podczas gdy definicja "zmiany sposobu użytkowania" obowiązująca pod rządem ww. rozporządzenia, zawarta ówcześnie w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazywała, że zmiana sposobu użytkowania jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym;
c) art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725) wyrażającą się w błędnym stanowisku, że z przepisu tego nie można wyprowadzić obowiązku zapewniania najemcom socjalnym lokali mieszkalnych dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę, prysznic lub natrysk, podczas gdy przepis ten wprost stanowi, iż lokal stanowiący przedmiot najmu socjalnego powinien "nadawać się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny", co oznacza, że powinien on pozwalać na zaspokojenie elementarnych potrzeb mieszkaniowych, a taką potrzebą jest również możliwość realizacji podstawowych czynności higienicznych, do których należy także umycie całego ciała;
d) art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r., poz. 338 z późn. zm.) wyrażającą się w błędnym stanowisku, iż wymagania higieniczne i zdrowotne, o których naruszeniu stanowi przywołany przepis, muszą wynikać wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poparta dotychczasowym orzecznictwem, wskazuje że wymagania te mogą także wynikać z zasad zdrowego rozsądku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi
w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174
pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Zarzuty skargi kasacyjnej organu, zostały oparte na podstawie z art. 174
pkt 1 p.p.s.a. i skierowane przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak
i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie są zgodne
z prawem, albowiem nie stanowią podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą - Gminę O. - obowiązków, takich jak w decyzji organu I instancji, ani przepis art. 22 ustawa
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób, ani wskazane przez organ przepisy rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. (§ 92 rozporządzenia). Stanowisko to zwalcza skarżący kasacyjnie organ, zarzucając Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni wymienionych w zarzutach przepisów. Ogólnie rzecz biorąc, zdaniem wojewódzkiego inspektora sanitarnego dla nałożenia obowiązku zapewnienia mieszkańcom budynku socjalnego przy ul. [...] w O. łazienki - dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę lub prysznic/natrysk, nie potrzebna jest jakaś specjalna podstawa prawna, wystarczającym upoważnieniem dla organu inspekcji sanitarnej są przepisy - klauzula generalna zawarta w art. 22 ust. 1 ustawy
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zobowiązująca właściciela nieruchomości do "utrzymywania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym", art. 22 u.o.p.l., który wprost wskazuje, że lokal stanowiący przedmiot najmu socjalnego powinien się "nadawać do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny", czy art. 27 ust. 1 u.p.i.s. zawierający również klauzulę generalną, upoważniający państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań "higienicznych i zdrowotnych".
Z zarzutami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić.
W pierwszej kolejności nie można uznać, jak chciałby autor skargi kasacyjnej, że wystarczającą podstawę do wydania nakazu - jak w utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, decyzji organu I instancji - stanowi art. 27 ust. 1 pkt 1 u.p.i.s., powołany w obu rozstrzygnięciach, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 27 ust. 1 u.p.i.s. nie stanowi podstawy do wydania przez inspektora sanitarnego aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. T. Woś, Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334). Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym celem sankcji stanowiącej nakaz usunięcia naruszeń jest powrót do stanu zgodnego z wymaganiami prawa, a nie represja (por. M. Stahl red., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, LEX 2013, s. 88-91). Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 194/16 opubl. Lex 2408856). Warunkiem wydania nakazu, o którym mowa
w art. art. 27 ust. 1 u.p.i.s. jest więc wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia konkretnych wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to wymagania muszą znaleźć odzwierciedlenie w stosownych przepisach. Ustawa nie dookreśla wymagań sanitarnych i zdrowotnych - o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy. Zasadne jest jednak przyjęcie, że pod wskazanym wyżej pojęciem wymagań należy rozumieć warunek czy zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, czy też nałożenie na kogoś jakiegoś obowiązku. (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2023r., sygn. akt II GSK 837/22, opubl. Lex 3508283). Zatem, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, podstawą do zastosowania ww. przepisu nie jest ogólne powołanie się na wymagania higieniczne i zdrowotne, a konieczne jest wykazanie, że na adresacie wydanej decyzji ciążył skonkretyzowany obowiązek, przewidziany w prawie - w realiach rozpoznawanej sprawy - zapewnienia lokatorom budynku socjalnego przy ul. [...] w O. łazienki (pomieszczenia wyposażonego w wannę/prysznic/natrysk).
Nie jest wystarczającą podstawą do przypisania właścicielowi budynku
z mieszkaniami socjalnymi takiego obowiązku również art. 22 ust. 1 ustawy
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób, w związku z wymienionymi w zarzucie 1 (petitum skargi kasacyjnej) przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy - właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: 1) prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami; 2) zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki; 3) usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości; 4) usuwać odchody zwierząt z nieruchomości. Jakkolwiek ma rację autor skargi kasacyjnej, że w analizowanym przepisie ustawodawca wskazując na obowiązek "utrzymywania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym" posługuje się pojęciem nieostrym, które wymaga doprecyzowania w drodze wykładni, a zawarte w tam wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego, to już powiązanie braku higieny wywołanego brakiem dostępu do urządzeń sanitarnych umożliwiających umycie całego ciała - jako czynnik sprzyjający szerzeniu się chorób zakaźnych, i w konsekwencji wywodzenie z tego obowiązku zapewnienia przez właściciela budynku - łazienki nie ma żadnej podstawy w treści przepisu. Chociaż prawdziwą, niewymagającą szczególnego dowodzenia jest zasada, że im lepszy jest stan sanitarno-higieniczny otoczenia w którym przebywają ludzie - tym mniejsza możliwość i zakres szerzenia się chorób zakaźnych, to jednak brak jest uzasadnienia aby z tej ogólnej zasady można było wywodzić obowiązki podmiotów do czynienia inwestycji. Czym innym bowiem jest doprowadzenie nieruchomości - pomieszczeń, czy otoczenia budynku - do należytego stanu sanitarno-technicznego,
a czym innym nakaz dokonywania konkretnych inwestycji. Podzielić zatem należy zwalczane skargą kasacyjną stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z analizowanego przepisu art. 22 ust. 1 ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób nie można wyprowadzić nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku zapewnienia wskazanych urządzeń sanitarnych.
Nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku również kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez WSA § 92 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w zw. z § 2 rozporządzenia oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r.). Jakkolwiek ma rację autor skargi kasacyjnej, że wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego za zmianę sposobu użytkowania budynku, do której odwołuje się art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane we wskazanym brzmieniu w zw. z wynikającą z § 2 rozporządzenia z 14 grudnia 1994r. koniecznością dostosowania budynku do innych wymagań - w tym przypadku obowiązujących dla lokali mieszkalnych, nie można uznać zmiany stanu faktycznego - tj. przeróbki pomieszczeń i przystąpienia do ich użytkowania jako lokali zastępczych (według ówczesnego stanu prawnego) dla osób eksmitowanych, to jednak nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji trafnie zauważył, że wymagania zawarte w § 92 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. dotyczą poszczególnych lokali mieszkalnych, a nie budynku wielomieszkaniowego jako takiego, jednak ze względu na treść art. 139 k.p.a. nie mógł zmienić rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej decyzję Gminy. Dlatego w rezultacie słuszna była konstatacja Sądu pierwszej instancji, iż również przepisy rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. nie mogły stanowić podstawy do nałożenia na skarżącą nakazu zapewnienia mieszkańcom budynku przy ul. [...] w O. pomieszczenia wyposażonego w wannę, prysznic lub natrysk.
Wreszcie, nie okazał się uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez WSA art. 22 u.o.p.l. Zdaniem organu wyrażenie, że lokal stanowiący przedmiot umowy najmu lokalu socjalnego powinien "nadawać się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny" oznacza, że powinien on pozwalać na zaspokojenie elementarnych potrzeb mieszkaniowych, a taką jest również możliwość realizacji podstawowych czynności higienicznych. Również i w tym wypadku twierdzenia organu nie uzasadniają przypisania Gminie O. jako właścicielowi budynku z lokalami socjalnymi obowiązku urządzenia łazienki ogólnodostępnej. Wymóg "nadawania się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny" musi być odczytywany z uwzględnieniem całokształtu regulacji dotyczących wymagań przewidzianych prawem. Jak wcześniej wspomniano po pierwsze - § 92 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. dotyczyły poszczególnych lokali mieszkalnych, a po drugie - co wymaga tutaj podkreślenia - zawarty w przepisie obowiązek nie obejmuje wyposażenia łazienki w odpowiednie urządzenia sanitarne, lecz tylko umożliwienia użytkownikowi "zainstalowania wanny, umywalki, miski ustępowej (jeżeli nie ma ustępu wydzielonego), automatycznej pralki domowej".
Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku, który mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak
w sentencji.