II GSK 240/22

II GSK 240/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Gry losowe
Sygn. powiązane
II SA/Go 341/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-11-10
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 49, art. 56
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Dz.U. 2023 poz 227
art. 5 ust. 1 i 1c, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 91
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - t.j.
Dz.U. 2025 poz 111
art. 121 § 1, art. 122
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189a, art. 189d i art. 189k
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Go 341/21 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 12 stycznia 2021 r. nr 0801-IOA.4246.31.2020.DMK w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdują się automaty do gier i prowadzona jest działalność usługowa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 341/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalił skargę A. K. (skarżąca, strona) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (DIAS, organ II instancji, organ) z dnia 12 stycznia 2021 r., nr 0801-IOA.4246.31.2020.DMK, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu posiadania zależnego lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność usługowo-handlowa.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 25 lipca 2017 r. funkcjonariusze służby celno-skarbowej przeprowadzili kontrolę lokalu z automatami do gier, usytuowanego przy ul. [...], podczas której ujawniono trzy automaty do gier o następujących numerach i nazwach: ISTARS nr [...], ISTARS nr [...], ISTARS nr [...]. Wszystkie automaty były podłączone do sieci elektrycznej i gotowe do prowadzenia gier. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono m.in. protokół oględzin kontrolowanego lokalu z automatami do gier oraz protokoły oględzin automatów. W trakcie prowadzonego postępowania karnego skarbowego powołany został biegły sądowy z zakresu informatyki, który stwierdził, iż urządzenia ISTARS nr [...], ISTARS nr [...], ISTARS nr [...] umożliwiają prowadzenie gier o wygrane pieniężne i rzeczowe, zawierających element Iosowości. Z akt powyższego postępowania pozyskano ponadto umowę najmu nr [...], zawartą w dniu 2 maja 2017 r. pomiędzy P.w Z. a A. K., z której wynika, że najemcą kontrolowanego lokalu na czas nieokreślony była skarżąca A. K., a umowę tę zawarto w celu prowadzenia w nim działalności handlowo-usługowej (§ 1 pkt 3 zawartej umowy).
Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego (organ I instancji, NLUCS) decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r., nr 418000-COP-1.4246.32.2020.9 wymierzył skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], karę pieniężną w kwocie 300.000 zł, jako posiadaczowi zależnemu lokalu, w którym w dniu 25 lipca 2017 r. znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier: ISTARS nr [...], ISTARS nr [...], ISTARS nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w myśl art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (u.g.h.) do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (o.p.). Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu kontroli, tj. 25 lipca 2017 r., norma prawna zawarta w art. 14 ust. 1 u.g.h. stanowiła, iż urządzanie gier m.in. na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Zgodnie natomiast z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., karze pieniężnej podlega posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa, a wysokość kary pieniężnej wymierzanej w takim przypadku, zgodnie z pkt 4 ust. 3 tego artykułu, wynosi 100 tys. zł od każdego automatu. Kary pieniężne, zgodnie z art. 90 ust. 1 pkt 1 u.g.h., wymierza w formie decyzji naczelnik urzędu celno-skarbowego, na którego obszarze działania urządzana jest gra hazardowa lub znajduje się niezarejestrowany automat. NLUCS wskazał następnie, iż pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. pełnomocnik strony poinformował organ, iż skarżąca podnajęła lokal spółce S. z siedzibą w P.. Zdaniem organu, definicja "posiadacza zależnego" zamieszczona jest w art. 336 Kodeksu cywilnego (k.c.). Zgodnie z tym przepisem, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie samoistne polega na faktycznym wykonywaniu tych uprawnień, które składają się na treść prawa własności, natomiast posiadanie zależne to faktyczne wykonywanie uprawnień składających się na inne prawo dające władztwo nad cudzą rzeczą. Posiadacz zależny włada rzeczą w sposób bezpośredni lub pośredni, lecz podporządkowany posiadaczowi samoistnemu. Istotą posiadania zależnego w rozumieniu art. 336 k.c. jest określone władztwo nad cudzą rzeczą, zależne od prawa podmiotowego, które posiadacz wykonuje. Posiadacz zależny nie traci posiadania w wyniku oddania rzeczy w dalsze posiadanie zależne. W związku z tym organ uznał, iż skarżąca stała się posiadaczem zależnym części lokalu położonego w Z. przy ul. [...], na podstawie umowy najmu zawartej z właścicielem przedmiotowego lokalu, i nie utraciła przymiotu posiadacza zależnego lokalu na skutek jego podnajęcia. Na gruncie art. 336 k.c. skutkiem zawarcia przez dotychczasowego najemcę innej umowy (umowy dalszego najmu/podnajmu) jest to, iż oba podmioty, dotychczasowy najemca, jak i aktualny najemca stają się posiadaczami zależnymi lokalu, czy też jego części. Zatem oba te podmioty powinny być adresatem sankcji w postaci kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. Przepis ten nie ogranicza kar pieniężnych wyłącznie do podmiotu, który jako posiadacz zależny efektywnie w sensie gospodarczym korzystał z lokalu, w którym znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier w dniu ujawnienia tego zdarzenia przez funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Wprost przeciwnie, z brzmienia przepisu wynika, że sankcja w postaci kary pieniężnej jest nakładana na każdego posiadacza zależnego lokalu, nawet jeśli nie ma nic wspólnego z umieszczeniem w lokalu niezarejestrowanych automatów do gier ani z prowadzoną w nim działalnością gastronomiczną, handlową lub usługową. Reasumując, skoro w trakcie kontroli celno-skarbowej w lokalu, w którym prowadzona była działalność handlowa, ujawniono niezarejestrowany automaty do gier, to podmiotem sankcji w postaci kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., będzie każdy posiadacz zależny dysponujący prawem podmiotowym, z którym łączy się wykonywanie władztwa nad tym lokalem. Konsekwencją zawartej umowy najmu lokalu pomiędzy P. w Z. (wynajmujący i właściciel lokalu) a skarżącą było uzyskanie przez tą ostatnią osobę statusu posiadacza zależnego lokalu. Ponadto przez podnajęcie (części) dysponowanej powierzchni lokalu strona nie utraciła statutu posiadacza zależnego, w związku z czym podlega karze pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. Dalej NLUCS podał, że stosownie do art. 2 ust. 3 u.g.h., w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli oraz wydania decyzji, grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych oraz gry odpowiadające zasadom gier na automatach urządzane przez sieć Internet o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości (...), zaś ust. 4 tego artykułu stanowi, iż wygraną rzeczową w grach na automatach jest również wygrana polegająca na możliwości przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze. Grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, oraz gry odpowiadające zasadom gier na automatach urządzane przez sieć Internet organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy (art. 2 ust. 5 u.g.h.). Ponieważ u.g.h. nie definiuje pojęcia "charakteru losowego", NLUCS podzielił w tym zakresie pogląd, zgodnie z którym gra "ma charakter losowy" jeśli jej wynik jest nieprzewidywalny dla grającego. W tym kontekście – według NLUCS – w sprawie uznać należało, że gry na zatrzymanych automatach mają "charakter losowy", a nie "zręcznościowy", ponieważ wygrana punktowa nie zależy od umiejętności (wrodzonych lub nabytych) uczestnika gry, jego predyspozycji fizycznych lub intelektualnych, skoro po uruchomieniu przez grającego automatu przyciskami "START", nie ma on już wpływu na ustawienie się bębnów w odpowiedniej konfiguracji. Ze względu na dużą prędkość obracania się bębnów w chwili zatrzymania grający nie jest w stanie przewidzieć kombinacji symboli, która pojawi się na bębnach w chwili zatrzymania, gdyż zwolnienie obrotów bębnów następuje nie od razu, lecz stopniowo. Ponadto gry na przedmiotowych urządzeniach można prowadzić o wygrane pieniężne i rzeczowe, a więc wypełniają kolejną przesłankę z u.g.h., uprawniającą organ do zakwalifikowania spornych urządzeń do automatów do gier, o których mowa w art. 2 ust. 3. W ocenie organu I instancji, w kontrolowanym lokalu znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier w rozumieniu u.g.h. i w związku z tym zaistniała przesłanka do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h.
Na powyższą decyzję skarżąca złożyła odwołanie.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r., nr 0801-IOA.4246.31.2020.DMK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności powołał treść wskazanych wyżej przepisów u.g.h. Następnie wyjaśnił, iż znowelizowane z dniem 1 kwietnia 2017 r. przepisy u.g.h. spowodowały, iż odpowiedzialność za współudział w organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych na automatach, które są niezarejestrowane lub znajdują się poza kasynem gry, ponosi m.in. podmiot, który udostępnia zarządzany przez siebie lokal do wskazanej działalności, czyli posiadacz zależny lub samoistny lokalu (art. 336 k.c.). Dalej DIAS przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i ustalenia faktyczne w sprawie, które są tożsame z zaprezentowanym przez organ I instancji. Ponadto wskazał, iż nieprawomocnym wyrokiem z 2 grudnia 2020 r Sąd Rejonowy w Zielonej Górze Wydział V Gospodarczy, sygn. akt V GC 610/20, oddalił powództwo skarżącej przeciwko S. o ustalenie stosunku najmu. Zwrócił również uwagę na znajdującą się w aktach umowę najmu z dnia 21 czerwca 2017 r. zawartą pomiędzy S. a stroną, z której – łącznie z opisaną już umową najmu zawartą ze P. w Z. – wynika, iż posiadała ona prawa do dysponowania lokalem przy ul. Brackiej w Żaganiu. DIAS stwierdził, iż NLUCS słusznie uznał, że na przedmiotowych automatach urządzane były gry hazardowe, o których mowa w art. 2 ust. 3 u.g.h., bowiem wynik uzyskany w każdej grze ma charakter losowy i jest niezależny od umiejętności (zręczności) grającego, bądź jego zdolności psychomotorycznych. Na badanych automatach rozgrywane były gry o wygrane pieniężne, które to w ocenie biegłego sądowego mogą być realizowane bezpośrednio przez te automaty. W dniu kontroli urządzenia te jako niezarejestrowane w trybie art. 23a u.g.h. znajdowały się w lokalu przy ul. [...] w Z., którego posiadaczem zależnym była odwołująca. Dysponentem urządzeń w dniu kontroli była firma R. z siedzibą w P., [...], [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, DIAS stwierdził, że wobec uznania spornych automatów za automaty do gry w rozumieniu u.g.h. oraz ustalenia, że w dniu kontroli skarżąca była posiadaczem zależnym lokalu położonego przy ul. [...] w Z., w którym znajdowały się niezarejestrowane w trybie art. 23a u.g.h. automaty do gier, zaistniały przesłanki do wymierzenia przez NLUCS kary pieniężnej w trybie art. 89 u.g.h. Tym samym DIAS uznał za właściwe postępowanie NLUCS wyrażone w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 181 w zw. z art. 125 § 1 i w zw. z art. 122 o.p., DIAS wskazał, że twierdzenie pełnomocnika, jakoby odwołująca nie miała wglądu do pełnych akt sprawy, tym samym nie mogła odnieść się do ich treści, nie jest prawdziwe. NLUCS postanowieniem z dnia 17 grudnia 2019 r., doręczonym stronie postępowania w dniu 30 grudnia 2019 r., dopuścił jako dowód w sprawie szereg wskazanych w nim dokumentów. Niewątpliwie zatem strona została zawiadomiona, które dokumenty zostały włączone do akt postępowania wszczętego wobec niej z urzędu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Z art. 181 o.p. wynika, że materiały zgromadzone w toku innych postępowań są pełnoprawnymi dowodami w postępowaniu podatkowym, gdyż dopuszcza się, aby w postępowaniu podatkowym były wykorzystane dowody i materiały zgromadzone w innych postępowaniach podatkowych i postępowaniach karnych. W rezultacie korzystanie z tak uzyskanych dowodów, nie może naruszać jakichkolwiek przepisów o.p., a zwłaszcza zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. W ocenie organu, strona postępowania ma prawo do wglądu do akt sprawy (art. 178 § 1 o.p.), niemniej zasada ta ograniczona jest do wglądu w akta konkretnej sprawy i niedopuszczalne jest rozszerzanie tych uprawnień do umożliwienia stronie danego postępowania nieograniczonego zapoznawania się z aktami innych postępowań, w których nie jest ona stroną postępowania lub które jej nie dotyczą. Strona postępowania może zapoznać się z materiałem dowodowym na każdym etapie postępowania, również po jego zakończeniu, logiczne zatem jest, że nie musi być informowana o tym uprawnieniu wielokrotnie w trakcie całego postępowania. Uprawnienie to dotyczy także możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Obowiązek poinformowania strony o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wynikający z art. 200 § 1 o.p., dotyczy wyłącznie sytuacji, w której organ uznał już, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że wymóg ten został spełniony przez organ I instancji. DIAS nie zgodził się również z zarzutem zawartym w punkcie 6 odwołania. Zdaniem organu, co do zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących. TSUE zauważa, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależnienia porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego. Ustosunkowując się do zarzutu sformułowanego w punkcie 4 odwołania, DIAS wskazał, że zgodnie z treścią art. 201 § 1 pkt 2 o.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przesłanka zawieszenia wskazana w powołanym przepisie dotyczy sytuacji, w której wydanie rozstrzygnięcia w konkretnej, jeszcze niezakończonej sprawie, pozostaje w ścisłym związku z nierozstrzygniętym jeszcze zagadnieniem wstępnym. Przy czym zagadnienie to musi być przesłanką konieczną do zakończenia sprawy. Zależność, o której mowa ma zatem charakter związku bezpośredniego. Chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. DIAS zauważył przy tym, że samo rozważanie zamiaru skierowania do sądu powództwa, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, jak również odmowa zawieszenia postępowania nie zamykała odwołującej możliwości wystąpienia do sądu z powództwem. Niewątpliwie fakt złożenia zażalenia na powyższe postanowienie również nie obligował organu do zawieszenia postępowania i zaniechania dalszego procedowania w sprawie. W treści art. 139 § 1 o.p. nałożono na organ obowiązek załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W toku postępowania odwoławczego, organ II instancji włączył do akt postępowania dokumenty zgromadzone w toku postępowania prowadzonego przez DIAS pod sygnaturą 0801-IOA.4246.5.2020.RKR, tj. pismo pełnomocnika z dnia 31 sierpnia 2020 r. Z treści tego pisma wynika, że pozew o ustalenie istnienia stosunku najmu przeciwko S. został skierowany do Sądu Rejonowego w Zielonej Górze w dniu 28 sierpnia 2020 r., czyli po upływie przeszło ośmiu miesięcy od momentu, gdy odwołująca zwróciła się do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia istnienia stosunku najmu.
Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy oraz sformułowane w odwołaniu zarzuty, a także wspierające je argumenty, DIAS stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Decyzja ta znajduje podstawy w prawie materialnym, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym.
Skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sad I instancji wskazał, że podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., zgodnie z którym karze pieniężnej podlega posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa. Stosownie do art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h. wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi 100 tys. zł od każdego automatu.
Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe ustalenia organów, że poddane kontroli urządzenia umożliwiały grę na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h., zgodnie z którym grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych oraz gry odpowiadające zasadom gier na automatach urządzane przez sieć Internet o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Sąd Wojewódzki wskazał, że organy w kontrolowanej sprawie uprawnione były do poczynienia ustaleń na podstawie opinii biegłego sądowego zgromadzonych w postępowaniu karno-skarbowym. Stosownie do art. 180 § 1 o.p. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast w myśl art. 181 o.p. dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być również materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe. Sąd podkreślił, że analiza treści art. 181 w zw. z art. 122 i 187 § 1 o.p. wręcz nakazuje przyjąć, że w przypadku istnienia dowodów opisanych w tym przepisie obowiązkiem organów podatkowych jest ich uwzględnienie. Dotyczy to także materiałów zgromadzonych w toku postępowania karnego albo w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe. Co więcej, nie istnieje prawny nakaz powtarzania w postępowaniu podatkowym dowodów przeprowadzonych uprzednio w innym postępowaniu karnym, kontrolnym czy podatkowym. WSA wskazał, że strona nie przedstawiła żadnych argumentów, które mogłyby podważyć trafności wspomnianych opinii. W konsekwencji powyższego nie sposób było zakwestionować poczynionych przez organy obu instancji ustaleń co do charakteru gier przeprowadzonych na spornych urządzeniach oraz ich kwalifikacji, jako spełniających przesłanki z art. 2 ust. 3 u.g.h. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stanowisko organów koresponduje z przyjętą w orzecznictwie wykładnią użytego w art. 2 ust. 3 u.g.h. sformułowania "element losowości", że taką cechę ma gra, której wynik jest nieprzewidywalny dla grającego, czyli nie zależy od jego umiejętności fizycznych i psychicznych, tj. zręczności, woli czy wiedzy. Sąd Wojewódzki wskazał, że Sąd Rejonowy w Zielonej Górze nieprawomocnym na etapie postępowania administracyjnego, a prawomocnym na etapie postępowania sądowego, wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt V GC 610/20, oddalił powództwo o ustalenie, iż skarżącą łączyła ze S. umowa najmu części lokalu położonego w Z. przy ul. [...] o powierzchni 5 m kw. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca była posiadaczem zależnym lokalu na podstawie umowy najmu zawartej z właścicielem. Następnie WSA w Gorzowie Wlk. wyjaśnił, że osobą, na której ciąży odpowiedzialność z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., jest posiadacz lokalu, w którym znajduje się nielegalny automat do gry. Jako lokal musi być rozumiane co najmniej jedno pomieszczenie (izba). Nie będzie posiadaczem lokalu podmiot najmujący 5 m kw. powierzchni tego lokalu, a zatem części lokalu użytkowego, może być uznany jedynie za posiadacza zależnego tylko tej części lokalu. Sąd Wojewódzki wskazał, że posiadaczem lokalu w czasie przeprowadzonej kontroli była skarżąca, której posiadanie wynikało z umowy zawartej z właścicielem. Oddanie części lokalu w podnajem nie spowodowało ustania jej posiadania zależnego nad tą częścią lokalu. Sąd wskazał, że pogląd co do zachowania posiadania przez posiadacza zależnego w sytuacji oddania w dalsze posiadanie zależne rzeczy jest ugruntowany w praktyce cywilistycznej (art. 337 k.c. stosowany w drodze analogii). Pomimo podnajęcia części lokalu skarżąca pozostawała jego posiadaczem zależnym, a jej władztwo w ramach posiadania zależnego dotyczyło całego lokalu, a nie tylko jego części. Sąd I instancji podniósł, że nie budzi również wątpliwości, iż w kontrolowanym lokalu była prowadzona działalność handlowa, o czym świadczy protokół z oględzin z dnia 25 lipca 2017 r. wraz z dołączonymi do niego zdjęciami. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącą ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skarżąca wskazała przyznała tą okoliczność w treści pozwu o ustalenie stosunku najmu. Sąd Wojewódzki stwierdził, że zrealizowane zostały więc wszystkie przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust.1 pkt 3 u.g.h. WSA stwierdził także, że brak było potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów przez organy, wyznaczania w tym celu rozprawy, na okoliczność najmu przez spółkę S. czy też tego, kto w istocie urządzał gry na zatrzymanych automatach, a tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych w pkt II i III skargi art. 187 § 1, art. 122 w zw. z art. 200a o.p.
WSA w Gorzowie Wlk. Wskazał, że prawidłowo również została określona wysokość kary zgodnie z powołanym art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h. Zdaniem WSA, nie jest też zasadny podnoszony w pkt IV skargi zarzut naruszenia art. 56 TFUE w zw. art. 5 ust. 1 i 1 c u.gh. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do uznania, że art. 89 u.g.h. ma charakter przepisu ograniczającego swobodę świadczenia usług w rozumieniu art. 56 TFUE.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wlk. do ponownego rozpoznania, ewentualnie, o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych (u.g.h.) i przyjęcie, iż Skarżąca jako posiadacz zależny lokalu przy ul. [...] (bez numeru) w Żaganiu, w którym znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier, podlega odpowiedzialności administracyjnej, w sytuacji w której przedmiotowe urządzenia znajdowały się w części lokalu przekazanej na podstawie umowy spółce S. z siedzibą w P. w posiadanie zależne, co do której to części lokalu Skarżąca wyzbyła się władztwa, i nie prowadziła na niej działalności handlowo-usługowej i skierowanie decyzji wymierzającej karę za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry do podmiotu nie będącego zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na prowadzenie kasyna gry a tym samym nie mogącego ponosić sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust 1 pkt 3 u.g.h.;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 121 § 1 i art. 122 ustawy o.p. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3 oraz art. 91 u.g.h. polegające na niepodjęciu przez organ podatkowy wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż Skarżąca jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry, w sytuacji w której zatrzymane urządzenia do gier znajdowało w części lokalu przekazanej na podstawie umowy spółce S. z siedzibą w P. w posiadanie zależne, co do której to części lokalu Skarżąca wyzbyła się władztwa, i nie prowadziła na niej działalności usługowo - handlowej, a nadto Skarżąca nie dokonywała jakichkolwiek czynności związanych z organizowaniem gier, objaśnianiem ich zasad i obsługiwaniem samych urządzeń, zaś takie postępowanie organu podatkowego w sposób rażący narusza generalną zasadę postępowania podatkowego, o której mowa w art. 121 § 1 o.p., z której to wynika, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organu podatkowego;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. "art. 2 w zw. z art. 2" Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 89 ust. 1 pkt. 3 u.g.h., które to przepisy wyrażają zasadę proporcjonalności i zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez zastosowanie wobec Skarżącej - jako posiadacza zależnego lokalu w którym znajdował się niezarejestrowane automaty do gier hazardowych, kary pieniężnej niewspółmiernie wysokiej, a to wobec faktu, że Skarżąca nie była zaangażowana w prowadzenie gier hazardowych i jedynie wydzierżawiła powierzchnię lokalu podmiotowi, który na tej powierzchni prowadziła swoją działalność, odrębną od tej prowadzonej przez Skarżącą;
4) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 189a k.p.a., art. 189d k.p.a. i art. 189k k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony ważnego interesu publicznego oraz czasu trwania tego naruszenia, stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia, warunków osobistych Skarżącej, w sytuacji gdy powyższe okoliczności w niniejszej sprawie uzasadniały miarkowanie kary;
5) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 5 ust. 1 i 1 c u.g.h., i poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej wobec podmiotu, który był posiadaczem zależnym lokalu, w którym znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier hazardowych, w sytuacji gdy przepisy ustawy o grach hazardowych z dnia 19 listopada 2009 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2017 r., zastrzegające monopol państwa w zakresie urządzania gier na automatach w salonach gier, w tym art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy, z uwagi na faktyczne niewykonywanie tego monopolu przez spółkę T. z siedzibą w W., nie osiągnęły zakładanych celów, dla których hipotetycznie mogło być uzasadnione naruszenie traktatowych swobód w tym swobody przedsiębiorczości (usług) i w konsekwencji ustanowienie monopolu państwowego na urządzanie gier na automatach w salonach gier, wobec czego przepisy sankcjonujące naruszenie tego monopolu nie mają zastosowania.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
V. Stanowisko strony przeciwnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.
2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej – w zgodzie z zasadami związania granicami skargi kasacyjnej oraz rozporządzalności procesowej w postępowaniu kasacyjnym – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
4. Wynik powyższej weryfikacji okazał się negatywny, co oznacza, że w granicach możliwości kontrolno-orzeczniczych Sądu kasacyjnego brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonego wyroku Sądu a quo.
5. Oddaleniu w pierwszej kolejności podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.
5.1. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 121 § 1 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (o.p.) w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3 oraz art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (u.g.h.). Zarzut ten, zmierzający do podważenia pozytywnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy – niezależnie od tego, że błędnie odwołuje się do pojęcia urządzania gier hazardowych oraz wadliwe uznaje, że organy orzekające w sprawie przypisały skarżącej status podmiotu urządzającego gry hazardowe (zob. art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h.), podczas gdy podstawa materialnoprawna nałożenia kary pieniężnej wynika z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. (a zatem skarżąca została uznana za posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona była działalność usługowo-handlowa) – jest pozbawiony jakichkolwiek logicznych i merytorycznych podstaw, stanowiąc jedynie kontynuację polemiki z niepodważonym co do wiarygodności materiałem dowodowym.
Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie zignorowała fakt, że – jak wynika z ustaleń i ocen prawnych zawartych w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt V GC 610/20 (zob. wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu, sygn. akt X Ga 235/21, oddalający apelację) – dwie umowy najmu z dnia 21 czerwca 2017 r. (jedna zawarta pomiędzy stroną skarżącą jako oddającym w podnajem lokal a spółką S. z siedzibą w P. jako podnajemcą oraz druga – pomiędzy ww. spółką czeską jako oddającym w dalszy podnajem skarżącej część powierzchni tego lokalu /20 m kw./ oraz zachowująca prawo do władania powierzchnią 5 m kw.) zostały zawarte jedynie dla pozoru w celu wprowadzenia w błąd innych podmiotów, w tym właściwych organów administracji skarbowej. Ustalenia te są wystarczające, aby przyjąć, że strona skarżąca zachowała realne i skuteczne władztwo nad spornym lokalem jako jego posiadacz zależny (najemca na podstawie umowy z dnia 2 maja 2017 r. zawartej z P. w Z.), a skoro nie zostało zakwestionowane stwierdzenie organów, że w lokalu tym po dniu 1 kwietnia 2017 r. znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier i była w nim prowadzona działalność handlowo-usługowa, to tym samym brak jest podstaw do dalszego podważania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy.
5.2. Oddaleniu formalnemu podlegał zarzut naruszenia przepisów (błędnie określonych mianem "prawa procesowego) art. 189a, art. 189d i art. 189k k.p.a. "poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony ważnego interesu publicznego oraz czasu trwania tego naruszenia, stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia, warunków osobistych" strony skarżącej, "w sytuacji gdy powyższe okoliczności w niniejszej sprawie uzasadniały miarkowanie kary".
Konstrukcja powyższego zarzutu jest oczywiście wadliwa, albowiem nie jest dopuszczalne ogólne wskazanie przepisu podzielonego na niższe jednostki redakcyjne i zawierającego odrębne treści normatywne bez precyzacji zakresu odniesienia żądanej kontroli kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił więc formalnego obowiązku precyzyjnego określenia wzorca kontroli (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a.) przez zakresowe wskazanie niższych jednostek redakcyjnych przepisów, które miały zostać naruszone (np. art. 189a § 2 pkt 1, art. 189d pkt 1, art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a.), a także i przede wszystkim nie określił w sposób jednoznaczny i szczegółowy sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie zauważono ponadto, że możliwość tzw. miarkowania administracyjnej kary pieniężnej przy uwzględnieniu dyrektyw z art. 189d k.p.a. istnieje tylko w odniesieniu do kar względnie określonych co do wysokości, natomiast w przedmiotowej sprawie wysokość kary nałożonej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. została przez ustawodawcę określona w wysokości bezwzględnej (art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h.).
6. Oddaleniu podlegały także zarzuty naruszenia prawa materialnego.
6.1. Jako oczywiście bezzasadny został oceniony zarzut błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 4 u.g.h. oraz ich wadliwego zastosowania przez przyjęcie, że skarżąca jako posiadacz zależny spornego lokalu, w którym znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier, podlega odpowiedzialności administracyjnej, "w sytuacji w której przedmiotowe urządzenia znajdowały się w części lokalu przekazanej na podstawie umowy spółce S. (...) w posiadanie zależne, co do której to części lokalu" skarżąca wyzbyła się władztwa, i nie prowadziła na niej działalności handlowo-usługowej".
Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał treści i zakresu wady interpretacyjnej oraz postulowanej wersji wykładni w zakresie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 4 u.g.h., lecz także dokonał wadliwego utożsamienia błędu wykładni prawa materialnego z błędem jego zastosowania na tle stanu faktycznego, którego ustalenie i ocena legalnościowa nie zostały skutecznie podważone.
Naczelny Sąd Administracyjny przypomina ponadto stronie skarżącej kasacyjnie, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który powinien – niezależnie od ogólnych wymagań przewidzianych dla pism procesowych – czynić zadość właściwym dla tego środka wymaganiom konstrukcyjnym. Skarga kasacyjna tylko wtedy może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, gdy wskazuje w sposób precyzyjny odpowiednie wzorce kontroli kasacyjnej (miarodajne w sprawie przepisy prawa materialnego lub procesowego) ze wskazaniem i argumentacyjnym wykazaniem istoty błędu interpretacji, subsumpcji lub zastosowania określonych przepisów prawa oraz postulowanej przez stronę skarżącą wersji interpretacyjnej, subsumpcyjnej lub aplikacyjnej tych przepisów, a także wykazaniem, że tego rodzaju błędy miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 174 p.p.s.a.), rozumiany jako treść zaskarżonego orzeczenia sądu a quo.
6.2. Formalnemu oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia "art. 2 w zw. z art. 2" Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez wadliwe zastosowania względem strony skarżącej art. 89 ust. 1 pkt. 3 u.g.h.
Powyższy zarzut został skonstruowany w sposób konstrukcyjnie błędny, albowiem nie jest dopuszczalne podważanie legalności materialnoprawnej rozstrzygnięcia administracyjnego przez zakwestionowanie sposobu zastosowania określonych przepisów prawa materialnego w nawiązaniu do takiej wersji stanu faktycznego sprawy, która jest uznawana przez stronę skarżącą za prawidłową i która nie została skutecznie podważona w postępowaniu kasacyjnym. Jest ponadto rzeczą oczywistą, że autor skargi kasacyjnej przez twierdzenie, iż nałożona na skarżącą kara pieniężna, która została określona przez ustawodawcę w sposób bezwzględny (sztywny) w przepisie art. 89 ust. 1 pkt. 3 u.g.h., narusza konstytucyjne zasady proporcjonalności i równego traktowania obywateli, zmierza w istocie – bez przedstawienia racjonalnej i weryfikowalnej argumentacji – do podważenia zgodności z Konstytucją RP powyższej regulacji ustawowej. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest jednak pozbawione stosownego uzasadnienia, natomiast Sąd kasacyjny nie znajduje podstaw, aby na podstawie art. 193 ustawy konstytucyjnej przedstawić z urzędu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne w tym zakresie.
6.3. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w zw. z art. 5 ust. 1 i 1c u.g.h. "poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej wobec podmiotu, który był posiadaczem zależnym lokalu, w którym znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier hazardowych, w sytuacji gdy przepisy ustawy o grach hazardowych z dnia 19 listopada 2009 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2017r., zastrzegające monopol państwa w zakresie urządzania gier na automatach w salonach gier, w tym art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy, z uwagi na faktyczne niewykonywanie tego monopolu przez spółkę T. z siedzibą w W., nie osiągnęły zakładanych celów, dla których hipotetycznie mogło być uzasadnione naruszenie traktatowych swobód w tym swobody przedsiębiorczości (usług) i w konsekwencji ustanowienie monopolu państwowego na urządzanie gier na automatach w salonach gier, wobec czego przepisy sankcjonujące naruszenie tego monopolu nie mają zastosowania".
6.3.1. Sformułowane w ww. zarzucie zagadnienie prawne wykazuje relewancję materialnoprawną w przedmiotowej sprawie, jednak – pomimo jego niedostatecznego rozważenia i uzasadnienia zajętego stanowiska przez Sąd a quo – nie istnieją podstawy do podważenia zgodności z art. 56 TFUE oraz dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) normatywnej treści art. 5 ust. 1 i 1c u.g.h. oraz sposobu wykonania przez polskiego ustawodawcę zakładanych celów regulacyjnych w odniesieniu do ustanowienia monopolu państwa w zakresie organizowania gier na automatach poza kasynem gry. W przypadku Rzeczypospolitej Polskiej monopol państwowy w tym zakresie, wykonywany w salonach gier na automatach, został ustanowiony na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 88), która m.in. nadała nowe brzmienie art. 5 ust. 1 u.g.h. oraz dodała ust. 1c do ww. art. 5.
6.3.2. Problematyka zgodności wprowadzenia monopolu państwa w zakresie gier hazardowych była przedmiotem licznych wypowiedzi orzeczniczych Trybunału Luksemburskiego. Nie jest obecnie kwestionowany fakt, że tego rodzaju krajowa regulacja ustawodawcza – wbrew temu, co twierdzi Sąd Wojewódzki – stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości (art. 49 TFUE) lub swobody świadczenia usług (art. 56 TFUE), które może być dopuszczalne ze względu na konieczność (potrzebę) ochrony nadrzędnego interesu społecznego (publicznego).
W orzecznictwie TSUE za ugruntowany należy uznać pogląd, że państwom członkowskim przysługuje znaczny zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia na ich terytorium gier hazardowych, który dopuszcza przyjmowanie barier ograniczających lub wyłączających możliwość oferowania i uczestniczenia w tego rodzaju grach. Trybunał przyjmuje, że państwa członkowskie korzystają ze znacznej swobody przy ustalaniu celów prowadzonej przez siebie polityki w dziedzinie gier hazardowych. Względy moralne, religijne, kulturowe, zdrowotne lub związane z przeciwdziałaniem przestępczości lub innej nielegalnej działalności mogą zatem uzasadniać ingerencję państwa, w ramach której nie jest wyłączone wprowadzenie całkowitego lub częściowego zakazu prowadzenia gier hazardowych danej kategorii na swoim terytorium. Ograniczenia w tym zakresie mogą także dotyczyć przyznania wyłącznego prawa przeprowadzania gier hazardowych, pojedynczemu operatorowi lub ograniczonej liczbie operatorów. Trybunał stwierdził m.in., że w sytuacji, w której udział społeczeństwa w niezalegalizowanych formach hazardu stanowi poważny problem społeczny, rozszerzenie usług świadczonych w ramach monopolu może być uzasadnione dążeniem państwa do skierowania skłonności (aktywności) społeczeństwa w zakresie hazardu do sfery kontrolowanej przez państwo lub podmioty działające z jego upoważnienia (zob. np. wyrok TS z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach połączonych C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, Massimiliano Placanica, Christiano Palazzese i Angelo Sorricchio, ECLI:EU:C:2007:133; wyrok TS z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C‑42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional, ECLI:EU:C:2009:519, pkt 64: "zezwalanie na gry na zasadzie wyłączności ma tę zaletę, że kanalizuje przeprowadzanie gier w kontrolowanym obiegu i zapobiega ryzyku urządzania gier w celach oszukańczych i przestępczych"; wyrok TS z dnia 8 września 2010 r., Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, pkt 63; por. także: wyroki TS: z dnia 21 września 1999 r., C‑124/97, Läärä i in., pkt 36-37; z dnia 21 października 1999 r., C‑67/98, Zenatti, pkt 34-35).
W wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie C‑212/08, Zeturf Ltd (ECLI:EU:C:2011:437) – odnosząc się do ograniczenia swobody przedsiębiorczości – stwierdzono, że państwo członkowskie zmierzające do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w branży gier hazardowych może w sposób zasadny uznać, że jedynie nadanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi, poddanemu ścisłemu nadzorowi ze strony organów władzy publicznej, może pozwolić zapanować nad ryzykiem związanym z branżą gier hazardowych i realizować cel obejmujący przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami oraz zwalczanie uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny (por. także: wyrok TS z dnia 21 września 1999 r., C‑124/97, Läärä i in., ECR 1999, Page I-06067, pkt 31 i n.; wyrok TS z dnia 8 września 2010 r. w sprawach połączonych C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, Markus Stoß i in., ECLI:EU:C:2010:504; wyrok TS z dnia 15 września 2011 r. w sprawie C‑347/09, Jochen Dickinger, Franz Ömer, ECLI:EU:C:2011:582). Z kolei w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie C‑3/17, Sporting Odds Ltd (ECLI:EU:C:2018:130), podniesiono, że artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż postanowienie to zasadniczo nie stoi na przeszkodzie dualnemu systemowi organizacji rynku gier losowych, w ramach którego niektóre rodzaje gier losowych należą do systemu monopolu państwowego, a inne podlegają systemowi koncesji i zezwoleń na organizowanie gier losowych, o ile sąd krajowy stwierdzi, że uregulowanie ograniczające swobodę świadczenia usług rzeczywiście realizuje w sposób spójny i systematyczny cele przywołane przez państwo członkowskie.
Trzeba ponadto przypomnieć, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług przez krajowe regulacje reglamentacyjne w zakresie gier hazardowych jest ogólnie dopuszczalne, o ile przepisy ograniczające powyższe swobody: 1) są uzasadnione nadrzędnymi wymogami interesu ogólnego; 2) są odpowiednie (właściwe) do zagwarantowania realizacji zamierzonych celów regulacyjnych; 3) nie wykraczają poza to, co jest niezbędne (konieczne) do osiągnięcia powyższych celów (proporcjonalność sensu stricto); 4) mają charakter niedyskryminacyjny.
6.3.3. Odnosząc powyższe przesłanki na tle podniesionego zarzutu kasacyjnego zmierzającego do zakwestionowania odpowiedniości polskich przepisów wprowadzających monopol państwa w zakresie organizowania gier na automatach poza kasynem gry, należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do podważania zgodności art. 5 ust. 1 i 1c u.g.h. w wersji wynikającej z ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw z prawem UE, w tym przede wszystkim z art. 56 TFUE.
Po pierwsze, została spełniona przesłanka istnienia nadrzędnych wymogów interesu ogólnego.
Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizującej z dnia 15 grudnia 2016 r. (druk nr 795, Sejm VIII kadencji) jednoznacznie wynika, że organy władzy wykonawczej zidentyfikowały i wykazały konieczność wprowadzenia dalszych ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych (w tym przez rozszerzenie monopolu państwa na prowadzenie działalności w zakresie organizowania gier na automatach poza kasynem gry). W katalogu powyższych wymogów i celów wskazano przede wszystkim: zmniejszenie skali występowania tzw. szarej strefy w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet; zapewnienie jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem nielegalnego hazardu; zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet; umożliwienie obywatelom uczestniczenia w grach hazardowych przy jednoczesnym wprowadzeniu elementów wpływających na ich ochronę przed uzależnieniem i zapewniające prawidłowy przebieg gier; ochrona zdrowia i rozwoju osób poniżej 18 roku życia, które są szczególnie narażone na uzależnienie od hazardu.
Po drugie, wprowadzenie monopolu na urządzanie gier na automatach do gier poza kasynami gry było właściwym środkiem do osiągnięcia zamierzonych celów regulacyjnych.
Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizującej z dnia 15 grudnia 2016 r. (druk nr 795, Sejm VIII kadencji), ustanowienie tego rodzaju monopolu zmierzało do głównie do zapewnienia realnej ochrony osób grających. Z jednej strony ochrona ta została zapewniona przez stosowanie przez monopolistę regulaminu odpowiedzialnej gry, dzięki któremu zwiększona zostanie ochrona graczy przed uzależnieniem. Poza tym dzięki umożliwieniu gry na automatach w salonach gier gracze mają pewność co do tego, że uczestniczą w grach urządzanych legalnie i tym samym nie narażają się na odpowiedzialność karną. Działalność prowadzona przez podmiot wykonujący monopol państwa (T.) została objęta istotnymi ograniczeniami co do lokalizacji salonów oraz zasad urządzania gier na automatach. Działalność ww. podmiotu jest ponadto prowadzona w wymiarze stanowiącym realną konkurencję dla nielegalnych gier. Ustawodawca wprowadził także ograniczenia w swobodzie lokalizacji salonów gier na automatach do gier oraz nakazał ustanowienie i stosowanie zatwierdzonego regulaminu odpowiedzialnej gry, a także nałożył na podmiot wykonujący monopol państwa w zakresie gier na automatach w salonach gier szereg dalszych obowiązków, w tym związanych z umieszczaniem w salonach gier informacji o regulaminie gry, zakazem gry osób niepełnoletnich, ryzykiem związanym z hazardem oraz nazwami instytucji świadczących pomoc osobom z problemami hazardowymi, stosowaniem procedury weryfikacji wieku graczy i ich rejestracji graczy, zastosowania rozwiązań umożliwiających graczom kontrolowanie swojej aktywności w salonie, uniemożliwieniem graczom gry po wyczerpaniu środków finansowych, zakazem oferowania oraz reklamowania w salonach gier na automatach usług finansowych oferujących środki finansowe, które mogłyby zostać przeznaczone na kredytowanie gier (zob. art. 15 ust. 1a-1g, art. 15b, art. 15ba, art. 15j, art. 29, art. 29c u.g.h.).
Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że opisane wyżej cele regulacyjne zostały zrealizowane za pomocą środków proporcjonalnych we właściwym tego słowa znaczeniu, to znaczy nie tylko nie istnieje dysproporcja pomiędzy zastosowanymi środkami a założonymi celami, lecz także założone cele nie mogły zostać osiągnięte przez przyjęcie mniej rygorystycznych środków.
Ustawodawca, nowelizując przepisy ustawy o grach hazardowych w zakresie zasad organizowania gier na automatach poza kasynami gry, przyjął spójny system celów regulacyjnych oraz środków ich realizacji. Przede wszystkim na tle ujawnionych danych statystycznych oraz analiz specjalistycznych podzielenia wymaga pogląd, że obj ęcie gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach monopolem państwa pozwoliło efektywnie oraz szybko zaimplementować zasady regulaminów odpowiedzialnej gry, w tym limitów środków wykorzystywanych przez graczy w ramach określonej jednostki czasu. Egzekwowanie tego rozwiązania byłoby bowiem niemożliwe w przypadku nałożenia obowiązku na różne podmioty działające w tym obszarze. W szczególności bez wprowadzenia monopolu stosowanie ograniczeń odnoszących się przykładowo do maksymalnej wysokości środków możliwych do zainwestowania przez gracza miałoby charakter iluzoryczny. Również cele związane ze zwiększeniem skuteczności walki z działalnością podmiotów nielegalnie urządzających gry na automatach do gier nie mogłyby zostać realnie osiągnięte bez wprowadzenia monopolu podmiotu publicznego (T.) który organizuje, kontroluje i koordynuje proces legalnego urządzania gier na automatach w wyznaczonych salonach gier. Tylko "skanalizowanie" działalności w tym zakresie w salonach gier na automatach jako miejsc odpowiednio zabezpieczonych przed ingerencją osób niepożądanych w przebieg gier oraz przed uczestniczeniem w grach osób niepełnoletnich oraz prowadzonych przez podmiot publiczny pozwala na zapewnienie efektywnej i realnej ochrony uczestników gry przed negatywnymi skutkami hazardu oraz przestępczością i innymi nielegalnymi działaniami innych podmiotów.
Nawiązując do orzecznictwa TSUE (por. m.in. wyrok TS z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie C-464/15 Admiral Casinos & Entertainment AGz, ECLI:EU:C:2016:500) oraz zarzutu kasacyjnego co do pozornej realizacji przez polskiego ustawodawcę celów regulacyjnych za pośrednictwem ustanowienia monopolu państwa w zakresie organizowania gier na automatach poza kasynami gry, należy stwierdzić, że nie tylko cele ustanowienia powyższego monopolu, lecz także skutki przyjęcia przepisów ustawowych (oceniane po ich wejściu w życie) w tym zakresie nie uzasadniają tezy o naruszeniu szeroko rozumianej zasady proporcjonalności. Na podstawie powszechnie znanych danych można przyjąć, że Rzeczpospolita Polska skutecznie kieruje i kontroluje działalność podmiotu wykonującego monopol państwa w zakresie gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach (T. w W. jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa), natomiast samo państwo nie korzysta ze swoich uprawnień, zmierzając do maksymalizacji swoich zysków, wbrew zakładanym celom ochronnym regulacji (zob. m.in. art. 15 i n., art. 29 i n., art. 80 i n.). W szczególności ustanowienie systemu tzw. dopłat w grach objętych monopolem państwa, z których wpływy są w zasadniczej części przekazywane na cele publiczne realizowane przez państwowe fundusze celowe (Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej, Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych oraz Fundusz Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego – zob. art. 80 i n. u.g.h.), wskazuje, że bez względu na zwiększenie wpływów budżetowych państwo polskie dąży realnie do osiągnięcia celów odnoszących się do nadrzędnych względów interesu ogólnego (zob. m.in. wyrok TS z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in., C-98/14, EU:C:2015:386, pkt 60-61, pkt 69-71 oraz przytoczone tam orzecznictwo; wyrok TS z dnia 30 czerwca 2016 r. C-464/15, Admiral Casinos & Entertainment AGz, pkt 28-37). Nie jest również uzasadnione twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że RP nie realizuje zakładanych celów prawodawczych w zakresie ustanowienia monopolu w zakresie organizowania gier na automatach poza kasynami gry ze względu na "faktyczne niewykonywanie tego monopolu przez spółkę T.". Z ogólnie dostępnych publicznie danych wynika, że już w pierwszej połowie 2022 r. ww. Spółka doprowadziła do otwarcia łącznie ponad 1000 salonów gier na automatach.
Po czwarte, brak jest przesłanek, aby twierdzić, że wprowadzone regulacje w zakresie monopolu państwa w zakresie organizowania gier na automatach poza kasynami gry mają charakter dyskryminacyjny. Reglamentacja działalności w powyższym zakresie odbywa się bowiem na takich samych zasadach wobec podmiotów tak krajowych, jak i zagranicznych.
7. Mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz o zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 10.800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2