II GSK 24/07

II GSK 24/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /sprawozdawca/
Jan Kacprzak /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec
Symbol z opisem
6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
Hasła tematyczne
Dewizowe prawo
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1029/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-07-20
Skarżony organ
Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1029/06 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia niemożności decyzji dotyczącej zablokowania środków dewizowych na rachunku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. S. na rzecz Prezesa Narodowego Banku Polskiego kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1029/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 22 marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego z 1979 r.
Wnioskiem z dnia 15 lutego 2002 r. J. P. wystąpił do Ministra Finansów, przekazanym następnie według właściwości do Prezesa Narodowego Banku Polskiego, o stwierdzenie nieważności decyzji o zablokowaniu rachunku cudzoziemca dewizowego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jego ojciec T. S. zamieszkiwał w Polsce w latach 1947-1979 i zgromadził w tym okresie oszczędności, które ulokował na książeczkach oszczędnościowych PKO. W 1979 r. T. S. wyjechał na stałe do NRD, a okoliczność ta spowodowała zablokowanie jego rachunku bankowego. Nie doręczono mu decyzji w tej kwestii, natomiast w 1981 r. otrzymał pismo informacyjne, że oszczędności jego mogą być wypłacone tylko na wskazane cele. Dalej wnioskodawca wskazał, że nie jest pewne czy decyzja została w ogóle wydana, nie została bowiem nigdy T. S. doręczona. Do wniosku dołączył m.in. dokument z 24 sierpnia 1981 r., z którego wynika, że decyzją z dnia 2 czerwca 1981 r. przekazana została do NRD na rachunek T. S. kwota [...] zł.
Prezes NBP wydał dnia 14 listopada 2003 r. decyzję dewizową nr [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Narodowego Banku Polskiego z dnia 2 czerwca 1981 r.
J. P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że nie chodzi mu o decyzję z dnia 2 czerwca 1981 r., lecz o "zdarzenie faktyczne, którego podstawy prawnej nikt dotychczas nie wyjaśnił, polegające na faktycznym pozbawieniu T. S. w nieustalonym dniu 1979 r. możliwości dysponowania pieniędzmi będącymi jego własnością".
Decyzją z dnia 30 marca 2004 r., nr [...] Prezes NBP uchylił swoją decyzję z dnia 14 listopada 2003 r. w całości i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezesa NBP z 1979 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 8 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. − Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178), powoływanej dalej jako p.d., oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że w dacie zdarzenia, tj. w 1979 r., obowiązywała ustawa dewizowa z dnia 28 marca 1952 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 133), dalej u.d. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy T. S. po wyjeździe na stałe do Niemiec stał się cudzoziemcem dewizowym. Zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 1952 r. w sprawie wykonania ustawy dewizowej (Dz. U. Nr 21, poz.137) cudzoziemcy dewizowi mogli posiadać rachunki bankowe w NBP lub bankach uprawnionych. Rachunki te mogły być wolne, zablokowane i specjalne. Rachunek T. S. był rachunkiem zablokowanym. Przepisy prawa dewizowego z 1952 r. nie przewidywały procedury przekształcania rachunku w trybie administracyjnym i wydawania w tej sprawie decyzji indywidualnej. Rachunek stał się zablokowany z mocy ustawy i nie była wydana w tej sprawie decyzja. Z uwagi na brak decyzji nie ma podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Organ pouczył o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
T. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1979 r. WSA oddalił skargę wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r., sygn. VI SA/Wa 1044/04. W wyniku skargi kasacyjnej T. S. powyższy wyrok został uchylony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II GSK 182/05, zaś skarga T. S. na postanowienie z dnia 30 marca 2004 r. została odrzucona. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NBP z 1979 r. Prezes NBP wydał tylko jedną decyzję z 30 marca 2004 r. Jest to więc decyzja I instancji i służy od niej środek odwoławczy określony w art.127 § 3 k.p.a. Na skutek wadliwego pouczenia strona wniosku tego nie wniosła, zatem nie zostały wyczerpane przysługujące jej środki zaskarżenia, co czyni skargę niedopuszczalną i jest przyczyną jej odrzucenia.
Prezes NBP postanowieniem z 22 grudnia 2005 r., nr 25/2005 przywrócił T. S. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy T. S. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów dotyczących poświadczenia zameldowania na okoliczność, że w 1979 r. przebywał w Polsce, a nie w Niemczech i nie był w tym czasie cudzoziemcem dewizowym. Stwierdził, że rozporządzenie Ministra Finansów z 15 kwietnia 1952 r. wskazywało jedynie rodzaje rachunków bankowych jakie mogli posiadać cudzoziemcy dewizowi, ale nie stanowiło, że rachunek zagraniczny cudzoziemca dewizowego z mocy prawa stawał się rachunkiem zablokowanym. Rozstrzygnięcie polegające na wyborze rodzaju rachunku następowało zatem na podstawie decyzji Prezesa NBP. Zdaniem wnioskodawcy, brak jej materialnego substratu, czy też uchybienie przepisom procedury dotyczącym podpisania decyzji i jej doręczenia nie świadczy o tym, że decyzja nie została wydana. Do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący dołączył poświadczenie zameldowania, z którego wynika, że w Polsce przebywał do 26 października 1980 r., a paszport otrzymał dnia 27 listopada 1980 r. Organ odmówił dopuszczenia dowodu ze złożonych przez wnioskodawcę dokumentów paszportowych i meldunkowych jako dowodu okoliczności nie mających znaczenia dla sprawy oraz z przesłuchania J. P. jako świadka z uwagi na wyjaśnienie okoliczności przez samą stronę.
Decyzją z dnia 22 marca 2006 r. Prezes NBP, powołując się na art. 8 ust. 2 i 5 p.d. z 2002 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia 30 marca 2004 r., uchylającą decyzję z dnia 14 listopada 2003 r. w całości i odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezesa NBP z 1979 r.
W uzasadnieniu wskazał, że w świetle ustawy dewizowej z 28 marca 1952 r., w 1979 r. Prezes NBP nie miał umocowania prawnego do wydawania decyzji o zablokowaniu środków. Rachunek o nazwie "rachunek zagraniczny zablokowany" powstawał z woli ustawodawcy i brak było podstawy prawnej do wydawania indywidualnej decyzji. Data wyjazdu T. S. była nieistotna z dwóch powodów: była niesporna i wynikała z pism jego pełnomocnika, a w ówcześnie obowiązujących przepisach brak było podstawy prawnej do wydania decyzji o zablokowaniu środków. Z tych względów organ odmówił przyjęcia jako dowodu dokumentów potwierdzających datę wyjazdu. Organ wyjaśnił, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że rachunek zagraniczny zablokowany został założony na wniosek T. S. z dnia 7 września 1981 r. skierowany do Oddziału NPB w G., a T. S. korzystał z tego rachunku w zakresie dopuszczonym przez prawo. Wydana też została indywidualna decyzja dewizowa z dnia 2 czerwca 1981 r. o przekazaniu części środków do NRD, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W sprawie nie był sporny status T. S. jako cudzoziemca dewizowego. Prezes NBP nie był jednak upoważniony do wydawania decyzji o blokowaniu środków cudzoziemców dewizowych, otwieranie rachunków zablokowanych cudzoziemca dewizowego było czynnością techniczną i nie wymagało decyzji. W 1979 r. nie było żadnej korespondencji ani nie wydano żadnej decyzji. Zdaniem organu, samo stwierdzenie T. S. i B. P., że w 1979 r. uniemożliwiono skarżącemu korzystanie ze środków zgromadzonych na rachunku jest niewystarczające do uznania, że takie zdarzenie miało miejsce oraz do uznania, że Prezes NBP wydał w tej dacie decyzję. Skoro Prezes NBP nie wydał indywidualnej decyzji o zablokowaniu środków, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S. wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NBP z 22 marca 2006 r., 30 marca 2004 r., 14 listopada 2003 r. i z 1979 r., i wskazał, że wydane one zostały z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniósł, że w 1979 r. na mocy decyzji Prezesa NBP jego oszczędności zgromadzone na rachunku bankowym zostały zablokowane. Wyjaśnił, że wszelkie działania podejmowane przez niego oraz Prezesa NBP po tym fakcie nie są przedmiotem skargi. Zdaniem skarżącego, nie można też wykluczyć, że decyzja z 1979 r. została wydana tylko w formie ustnej i nie miała materialnego substratu.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1979 r. o zablokowaniu konta T. S. Granice sprawy wytycza więc decyzja z 1979 r., a przedmiotem badania jest samo istnienie tej decyzji oraz kontrola istnienia przesłanek podmiotowych do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, a w świetle poczynionych ustaleń, kontrola zgodności z prawem decyzji Prezesa NBP o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 r. Wskazać należy, że w tak zakreślonych granicach Prezes NBP orzekał decyzjami z 30 marca 2004 r. i 22 marca 2006 r. Decyzją z dnia 14 listopada 2003 r. Prezes NBP orzekł o innej decyzji niż ta, o której unieważnienie chodziło wnioskodawcy, tj. o decyzji z 2 czerwca 1981 r., ta decyzja została uchylona w całości decyzją z 30 marca 2004 r., wyeliminowana z obrotu prawnego, pozostaje poza granicami sprawy niniejszej i nie jest przedmiotem kontroli. Decyzje skarżone w sprawie niniejszej zapadły w pierwszym etapie postępowania, w którym organ bada dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art.157 k.p.a.). Do drugiego etapu mającego na celu badanie zaskarżonej decyzji pod kątem występowania przesłanek uzasadniających jej unieważnienie w ogóle nie doszło.
W sprawie niniejszej, przeprowadzając pierwszy etap postępowania, organ badał dopuszczalność jego prowadzenia i uznał za niesporne występowanie przesłanek podmiotowych - legitymacji T. S. do wszczęcia postępowania w sprawie decyzji dotyczącej jego rachunku bankowego oraz jego zdolność do czynności prawnych.
Decyzja administracyjna musi spełniać wymogi przewidziane przepisami prawa i aby stwierdzić jej nieważność trzeba wykazać jej istnienie. Jest niesporne między stronami, że "decyzja z 1979 r." nigdy nie została stronie doręczona. W ocenie Sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że w sprawie niniejszej jakakolwiek decyzja w formie sformalizowanego aktu administracyjnego, tj. jednostronnego rozstrzygnięcia Prezesa NBP, skierowanego do T. S., została wydana. Nie ma też w powołanej ustawie dewizowej z 1952 r. ani w przepisach rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 15 kwietnia 1952 r. podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o utworzeniu konta zablokowanego dla cudzoziemca dewizowego. Sąd podzielił pogląd Prezesa NBP, że utworzenie konta zablokowanego dla cudzoziemca dewizowego było czynnością techniczną i nie wymagało wydawania decyzji, bo brak w powołanych przepisach normy prawnej, która by na to pozwalała.
Wnioskodawca wskazał na dwa oddzielone w czasie zdarzenia: wstrzymanie wypłat z jego konta w 1979 r., które to zdarzenie nie jest potwierdzone żadną dokumentacją poza oświadczeniem wnioskodawcy i świadka B. P. i nie znajduje uzasadnienia prawnego oraz utworzenie konta zablokowanego dla cudzoziemca dewizowego we wrześniu 1981 r., które to zdarzenie jest niesporne między stronami i poparte dokumentami. Wniosek obejmuje zdarzenie pierwsze, tj. wstrzymanie wypłat z konta w 1979 r. Brak jakichkolwiek dowodów na to, że jeżeli zdarzenie takie miało miejsce, to było poprzedzone decyzją administracyjną.
Na podstawie przepisów k.p.a. można stwierdzić nieważność decyzji (albo postanowienia określonego w art. 126 k.p.a.), nie można jednak stwierdzić nieważności zdarzenia, ani stanu faktycznego, ani nawet czynności z zakresu administracji publicznej. W związku z tym, że na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że w 1979 r. została wydana decyzja, kiedy, przez kogo i jakiej treści, nie ma przedmiotu orzekania o nieważności i brak podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Wskazać ponadto należy, że dla sprawy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1979 r. nie ma znaczenia okoliczność w jakiej dacie skarżący stał się cudzoziemcem dewizowym i w jakiej dacie wyjechał z Polski. Na tym etapie postępowania badane jest tylko istnienie tej decyzji oraz zdolność do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie. Wskazane okoliczności mogłyby mieć znaczenie dopiero w wypadku wykazania istnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych uzasadniających wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli pozytywne zakończenie pierwszego etapu postępowania i przejście do etapu drugiego - badania zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanek jej nieważności. W sprawie niniejszej do etapu drugiego w ogóle nie doszło, bowiem nie ustalono, że w 1979 r. została wydana w stosunku do wnioskodawcy decyzja administracyjna o zablokowaniu jego konta. Istnienia tej decyzji wnioskodawca nie wykazał ani organ nie ustalił. W tym stanie rzeczy odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, której istnienia organ nie ustalił była uzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., T. S. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
A. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania − art. 141 § 4 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. − poprzez nieuwzględnienie w procesie kontroli decyzji dewizowej Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 22 marca 2006 r. faktu rażącego naruszenia przez Prezesa NBP przepisów o postępowaniu administracyjnym, polegającego na niewyjaśnieniu czy kwestionowana decyzja faktycznie istniała, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz
B. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (obejmujące także niezastosowanie) art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d. z 1952 r. oraz § 18 ust. 2, § 19 ust. 1, § 20 i § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 1952 r. w sprawie wykonania ustawy dewizowej oraz naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (obejmujące także niezastosowanie) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem w procesie kontroli decyzji dewizowej Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 22 marca 2006 r. faktu pominięcia i niezastosowania przez Prezesa NBP art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że WSA w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego w zakresie oceny postępowania dowodowego i procedury ustalania stanu faktycznego zarzutów dotyczących rażącego naruszenia przez Prezesa NBP przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.
W toku postępowania dowodowego Prezes NBP nie wyjaśnił kwestii istnienia decyzji, na podstawie której środki w PKO w K. zostały zablokowane i przekazane do Oddziału Okręgowego NBP. Nie przeprowadził wszystkich możliwych dowodów na okoliczność istnienia decyzji o blokadzie środków i jej treści, co uniemożliwiło Sądowi I instancji przeprowadzenie kontroli tej decyzji.
Prezes NBP bezprawnie odmówił przyjęcia dowodów na okoliczność, iż w 1979 r. skarżący przebywał w Polsce, a nie za granicą uznając, iż nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrzenie powyższych okoliczności − w powiązaniu z oświadczeniami skarżącego oraz świadka B. P. − w wysokiej mierze uprawdopodobniało stanowisko skarżącego, iż brak możliwości dysponowania zgromadzonymi przez niego na książeczce oszczędnościowej w PKO środkami pieniężnymi już w roku 1979 był skutkiem podjęcia jednostronnego, zewnętrznego, władczego i indywidualnego rozstrzygnięcia o charakterze publicznoprawnym, odpowiadającego swoimi cechami decyzji administracyjnej.
WSA przyjął błędną wykładnię § 18 ust. 2, § 19 ust. 1, § 20 i § 21 rozporządzenia, uznając zupełny automatyzm zarówno faktycznego zakładania takich rachunków, jak i zmiany ich charakteru, polegający na dowolnym podejmowaniu określonej czynności technicznej przez bank, nawet bez uprzedniej weryfikacji i podjęcia rozstrzygnięcia, czy posiadacz rachunku spełnia wymogi konieczne do założenia/zmiany rodzaju danego rachunku. Taka wykładnia stoi jednak w sprzeczności nie tylko ze stanowiskiem, iż dla wybrania "prawidłowego" rodzaju rachunku dla danego podmiotu − rachunku wolnego, zablokowanego lub specjalnego (§ 18 ust. 2 rozporządzenia) niezbędne było pojęcie indywidualnego rozstrzygnięcia, poprzedzonego m.in. badaniem, czy dany podmiot spełnia określone w art. 6 u.d. przesłanki uznania go za cudzoziemca dewizowego, a w razie wątpliwości − nawet wystąpienie do Ministra Finansów, który na mocy art. 8 u.d. rozstrzygał z urzędu lub na wniosek zainteresowanych czy dana osoba, organizacja lub instytucja była cudzoziemcem dewizowym, ale także nie daje się obronić zarówno w świetle praktyki "otwierania rachunków zagranicznych zablokowanych" (pismo NBP, oddział G. z dnia 7 września 1981 r.), jak i kontekście stwierdzenia zawartego w bankowej nocie memoriałowej z dnia 8 września 1981 r., w której wskazany jest jej tytuł: "na otwarcie rachunku zablokowanego, zgodnie z decyzją Departamentu i życzeniem klienta". Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że skoro formalne otwarcie zagranicznego rachunku zablokowanego wymagało uprzedniej decyzji, to była ona także niezbędna do faktycznego przekształcenia krajowego rachunku bankowego skarżącego w zagraniczny rachunek zablokowany. W związku z powyższym niezbędne stało się zbadanie, czy w dacie tego przekształcenia skarżący spełniał przesłanki uznania go za cudzoziemca dewizowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.
W konkluzji strona stwierdziła, że Prezes NBP wydał w 1979 r. decyzję w sprawie zablokowania rachunku skarżącego. W związku z powyższym Prezes NBP był zobligowany do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Prezes NBP w roku 1979 postępował bezprawnie w stosunku do skarżącego, jak i innych osób, które zapragnęły opuścić granice PRL i bez jakiekolwiek podstawy prawnej zablokował ich oszczędności. Brak podstawy prawnej nie może przesądzać o braku decyzji. WSA w Warszawie dopuścił się obrazy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który winien być, zgodnie z jednolitym poglądem doktryny, traktowany jako przepis prawa materialnego. Nie jest możliwe bowiem wskazanie innego przepisu prawa materialnego, w sytuacji gdy decyzja podstawy prawnej w ogóle nie posiada. WSA był zatem zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., którego naruszenie jest naruszeniem prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Prezes Narodowego Banku Polskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ dokonał wnikliwej analizy przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy dewizowej z 1952 r. oraz aktów prawnych wydanych na jej podstawie. Przeprowadził również obszerne postępowanie dowodowe w sprawie, analizując jakie decyzje dewizowe były wydawane w stosunku do T. S. w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy dewizowe.
Wyniki przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wskazują, iż działania władcze Prezesa Narodowego Banku Polskiego, mające swoje umocowanie w przepisach, datują się od 2 grudnia 1980 r., tj. w dacie kiedy został złożony wniosek o wydanie indywidualnej decyzji dewizowej na transfer środków (pismo z NBP z dnia 24 sierpnia 1991 r.) i dotyczą tego wniosku (indywidualnej decyzji dewizowej zezwalającej na transfer kwoty [...] zł). Obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały działań Prezesa NBP w postaci wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących otwierania rachunków bankowych czy ustalania statusu cudzoziemca dewizowego. Brak przepisów w tym zakresie prowadzi do wniosku, iż zarzut rażącego naruszenia prawa jest bezzasadny. Okoliczności jakie towarzyszyły otwarciu rachunku w O/O NBP w G. nie były przedmiotem postępowania dowodowego, ponieważ nie były związane z decyzjami Prezesa NBP.
Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej nie był formułowany na etapie postępowania administracyjnego, co oznacza, iż Prezes NBP nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego (również dowodowego) w tym zakresie. Obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż organ zobligowany jest do przeprowadzenia wnikliwego postępowania w celu wyjaśnienia prawdy obiektywnej, ale w granicach stawianych zarzutów. W tym konkretnym postępowaniu administracyjnym Prezes NBP wnikliwe przeanalizował i zbadał zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a następnie uznał go za bezzasadny.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący nie udowodnił, ani nawet nie uprawdopodobnił, iż Prezes NBP wydał rzekomą decyzję z 1979 r. blokującą środki na rachunku. Adnotacja zawarta w bankowej nocie memoriałowej w brzmieniu "zgodnie z decyzją Departamentu" odnosi się do indywidualnej decyzji dewizowej z dnia 2 czerwca 1981 r. dotyczącej transferu środków za granicę. W żadnym przypadku nie odnosi się do rzekomej decyzji z 1979 r., ponieważ taka nie mogła być i wydana z uwagi na brak umocowania dla Prezesa NBP w tym zakresie.
Zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d. z 1952 r. jest chybiony. Pełnomocnik Prezesa NBP wielokrotnie wyjaśniał, iż zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami status cudzoziemca dewizowego posiadała osoba fizyczna zamieszkała za granicą, przy czym za cudzoziemca dewizowego uznawano również osobę, która stale za granicą przebywa. Z art. 8 ówczesnej ustawy dewizowej jednoznacznie wynika, iż jedynie Minister Finansów lub zainteresowany mogli wszcząć procedurę dotyczącą weryfikacji statusu danej osoby. Skarżący w dacie zdarzenia nie podejmował działań wskazanych w tym artykule mających na celu zmianę kwalifikacji jego statutu. Zarzut, iż weryfikacji takiej nie przeprowadził Prezes NBP jest chybiony, gdyż organ prowadzący postępowanie nie może być uznany za podmiot zainteresowany. W związku zarzutem naruszenia art. 6 prawa dewizowego istotne jest również ponowne wyjaśnienie, iż Prezes Narodowego Banku Polskiego w sprawach dewizowych działał na podstawie upoważnienia Ministra Finansów (zarządzenie MF z dnia 27 maja 1952 r. w sprawie uprawnień Narodowego Banku Polskiego do udzielania indywidualnych zezwoleń dewizowych; MP z 1952 Nr 47, poz. 647). W zakresie czynności przekazanych do kompetencji Prezesa NBP nie było spraw związanych z rozstrzyganiem kwestii statusu cudzoziemca dewizowego. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż ustawodawca nie przewidział wydawania indywidualnych decyzji dewizowych w sprawie otwierania rachunków zagranicznych zablokowanych (jak również dla rachunków wolnych i specjalnych). Minister Finansów nie mając takich uprawnień również nie mógł ich przekazać Prezesowi Narodowego Banku Polskiego. Zakładanie rachunków było czynnością techniczną i odbywało się na wniosek zainteresowanej osoby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.
W związku z tym rozważania należy rozpocząć od oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (obejmujące także niezastosowanie) mogą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu czy faktycznie kwestionowana decyzja została wydana przez Prezesa NBP, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią jedynie niedozwoloną polemikę z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego w zaskarżonej decyzji i potwierdzonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.
Należy zauważyć, że organ rozstrzygający w sposób bardzo wyczerpujący, na ile to było możliwe po upływie około 30 lat od zaistniałego zdarzenia wyjazdu skarżącego za granicę, co stanowiło przyczynę przekształcenia jego konta w Banku PKO, zebrał materiał dowodowy, należycie go ocenił i dokonał pełnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, co zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zarzuconymi w skardze kasacyjnej art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., akceptując prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ, który przestrzegał w pełni powołane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Sam skarżący przyznał, że nie było żadnej zmaterializowanej decyzji wydanej przez Prezesa Narodowego Banu Polskiego w 1979 r. w sprawie przekształcenia rachunku bankowego skarżącego w PKO w rachunek zagraniczny zablokowany w Narodowym Banku Polskim Oddział w G., co nastąpiło prawdopodobnie w 1981 r. z mocy prawa przez zmianę statusu skarżącego na cudzoziemca dewizowego.
Potwierdza to między innymi dokument w postaci pisma NBP Departamentu Zagranicznego z 24 sierpnia 1981 r. w sprawie przekazu należności, z którego wynika, że po przekazaniu do NRD na rzecz skarżącego kwoty [...] zł na mocy decyzji z dnia 2 czerwca 1981 r. (zezwolenia dewizowego) podjętej w drodze szczególnego wyjątku – pozostała należność posiadana przez skarżącego w Polce może być wpłacona na rachunek zagraniczny zablokowany cudzoziemca dewizowego otwarty na nazwisko skarżącego w Narodowym Banku Polskim. W celu uzyskania bliższych informacji na temat warunków prowadzenia takiego rachunku skarżący miał się zwrócić do Oddziału NBP w G.
Natomiast samo zdarzenie, kiedy i w jaki sposób skarżący został potraktowany cudzoziemcem dewizowym w niniejszej sprawie nie podlegało badaniu, gdyż nawet jeśli bank niezgodnie z prawem potraktowałby skarżącego jako cudzoziemca dewizowego, to rozstrzyganie tego sporu należało wówczas do Ministra Finansów w trybie art. 6 i 8 ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. (Dz.U. z dnia 5 maja 1952 r. Nr 21, poz. 133), zwanej dalej prawem dewizowym z 1952 r., która obowiązywała w 1979 r., czyli w czasie kiedy zdaniem skarżącego miała być rzekomo podjęta kwestionowana przez niego "decyzja NBP".
Skarżący sugerował, że kwestionowana przez niego "decyzja" ewentualnie "zdarzenie prawne" o przekształceniu jego rachunku bankowego mogła być podjęta ustnie i nie znaleźć żadnego odzwierciedlenia na piśmie, a to potwierdza jedynie ustalenia faktyczne organu Prezesa NBP i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie przekształceń z mocy prawa tegoż rachunku bankowego po uzyskaniu przez skarżącego statusu cudzoziemca dewizowego, co wynikało z ówczesnych przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 6 ust. 1, art. 8 prawa dewizowego z 1952 r. oraz § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 1952 r. w sprawie wykonania ustawy dewizowej (Dz.U. z 1952 r. Nr 21, poz. 137).
Niewątpliwie ustawa dewizowa z 28 marca 1952 r. nie przewidywała i nie upoważniała Prezesa NBP do wydawania indywidualnych decyzji dewizowych w sprawie "blokowania środków cudzoziemców dewizowych", otwieranie takiego rachunku było czynnością techniczną związaną z obsługą rachunków bankowych.
O statusie cudzoziemca dewizowego rozstrzygał ostatecznie Minister Finansów, a Prezes NBP nie był nigdy upoważniony do rozstrzygania co do statusu danej osoby w tym zakresie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że brak jest jakichkolwiek danych, aby skarżący ten status kwestionował.
Jeszcze raz należy podkreślić, że po sprawdzeniu całej dokumentacji bankowej odnoszącej się do skarżącego ustalono, że nawet nie prowadzono ze skarżącym w 1979 r. korespondencji w sprawie otwarcia rachunku zagranicznego zablokowanego, a stwierdzono to dopiero w 1981 r. na podstawie cytowanego wyżej pisma NBP z dnia 24 sierpnia 1981 r.
Reasumując ustalenia faktyczne dokonane przez WSA w zaskarżonym wyroku należało stwierdzić, że nie została wydana żadna decyzja administracyjna odnośnie rachunku bankowego skarżącego w 1979 r. (nie została ona więc nigdy stronie doręczona), a co najwyżej w tym roku miało miejsce zdarzenie wstrzymania wypłat z jego konta, które to zdarzenie zresztą nie zostało potwierdzone żadną dokumentacją poza oświadczeniem skarżącego i świadka B. P.
Natomiast niewątpliwie utworzenie konta zablokowanego dla cudzoziemca dewizowego we wrześniu 1981 r. na podstawie cytowanych wyżej przepisów prawa dewizowego z 1952 r. zostało potwierdzone omówionym wyżej dokumentem – pismem NBP z 24 sierpnia 1981 r.
Skarżący wyraźnie domagał się w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jedynie unieważnienia bezprawnego zablokowania mu konta w 1979 r. (wstrzymania wypłat z konta w 1979 r.) i wyraźnie ograniczył swoje żądanie do tych działań, wyłączając ze swego wniosku czynności NBP dotyczące jego konta w 1981 r. (zezwolenie dewizowe i prowadzenie rachunku zablokowanego w NBP Oddział w G.).
Przechodząc do ustosunkowania się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 6 ust. 1 pkt 1 prawa dewizowego z 1952 r. i § 18 i 19 ust. 1, § 20 i § 21 rozporządzenia wykonawczego MF z 15 kwietnia 1952 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 137), zwanego dalej rozprowadzeniem, przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, który to zarzut prowadziłby do wniosku, że prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazywała na obowiązek przekształcenia rachunku bankowego w konto zablokowane dla cudzoziemca dewizowego w drodze decyzji administracyjnej, podjętej po zbadaniu przesłanek uznania właściciela rachunku za cudzoziemca dewizowego, nie może być przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony.
Wprawdzie WSA szczegółowo nie analizował przepisów art. 6 ust. 1 prawa dewizowego z 1952 r. ani przepisów rozporządzenia wykonawczego § 18−20, lecz przepisy te jako bardzo jasne nie wymagały szczególnej wykładni.
Przepis art. 6 ust. 1 prawa dewizowego z 1952 r. określał kto jest cudzoziemcem dewizowym, a więc osoba zamieszkała za granicą. Natomiast przepis art. 8 mówił kto rozstrzygał wątpliwości czy dana osoba jest cudzoziemcem dewizowym. Jeśli zatem skarżący miał zastrzeżenia co do potraktowania go jako cudzoziemca dewizowego, mógł w trybie art. 8 zwrócić się do Ministra Finansów o rozstrzygnięcie wątpliwości, czego w tym przypadku ani w 1979 r., ani później nie uczynił.
Natomiast przepisy § 18−20 rozporządzenia regulowały obrót wartościami na rachunkach dewizowych cudzoziemców dewizowych.
Z powyższych przepisów wynika, że skarżący jeśli został potraktowany jako cudzoziemiec dewizowy mógł posiadać w Narodowym Banku Polskim jedynie rachunek zagraniczny zablokowany tylko w walucie krajowej. Dysponowanie sumami znajdującymi się na tych rachunkach bez zezwolenia było zabronione.
Zresztą takie zezwolenie dewizowe do części swoich środków skarżący uzyskał w 1981 r.
Z powyższych przepisów rozporządzenia w sprawie wykonania ustawy dewizowej absolutnie nie wynika aby można podważyć stanowisko organu i WSA, dotyczące stworzenia tego rodzaju rachunku zablokowanego dla cudzoziemca dewizowego, które wymagałoby uprzedniej decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 156 § 1 k.p.a.
Gdyby nawet dopatrywać się niedoskonałości w ówczesnych regulacjach prawnych dotyczących prawa dewizowego, to i tak należy traktować umowę rachunku bankowego jako czynność cywilnoprawną i wszelkie roszczenia z tytułu takiej umowy mają charakter cywilnoprawny, a nie prawnoadministracyjny, za wyjątkiem wyraźnie sformułowanych ograniczeń administracyjnych wynikających z ówczesnego prawa dewizowego.
Jeszcze raz należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wprawdzie nie był związany granicami skargi, ale był związany granicami sprawy, a jej przedmiotem był wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności "decyzji administracyjnej z 1979 r." dotyczącej przekształcenia jego rachunku w banku PKO w rachunek zagraniczny zablokowany dla cudzoziemca dewizowego, której, jak sam w zasadzie przyznał, wskazany przez niego organ nigdy nie wydał, a przynajmniej mu nie doręczył.
Dlatego też uznanie przez WSA, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w 1979 r. była wydana decyzja przez Prezesa NBP o przekształceniu rachunku bankowego, czy też o zablokowaniu jego konta lub o wstrzymaniu wypłat, nie mogło być skutecznie przez wnoszącego skargę kasacyjną zakwestionowane. Nie było zatem przedmiotu orzekania o nieważności i brak zatem było podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności.
Kwestionowana decyzja Prezesa NBP oparta została na przepisie art. 157 § 3 k.p.a. i dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i tak jak to podkreślił WSA na tym etapie postępowania organ miał obowiązek zbadać jedynie czy jest przedmiot wniosku, a więc decyzja administracyjna, która podlegałaby unieważnieniu oraz czy podmiot, który się tego domaga posiada zdolność procesową.
Natomiast cały szereg zarzutów i okoliczności podnoszonych przez skarżącego dotyczyć by mogło badania przesłanek podmiotowych i przedmiotowych uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji bądź brak podstaw do uwzględnienia tego wniosku.
Na marginesie należy zauważyć, że jeśli nawet w 1979 r. wstrzymano wypłatę skarżącemu środków finansowych z jego rachunku bezprawnie, to i tak dochodzenie swoich roszczeń na tej drodze administracyjnej, którą wybrał – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nieistniejącej decyzji z 1979 r. − nie było możliwe z przyczyn, które należycie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.
Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.