II GSK 24/06

II GSK 24/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Kacprzak /sprawozdawca/
Janusz Drachal /przewodniczący/
Janusz Zajda
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1350/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-10-18
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2006 5 poz. 143
Tezy
W sytuacji niewykonywania przez Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązków nałożonych na ten Fundusz przez ustawę z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych /Dz.U. nr 210 poz. 2135 ze zm./ należy podejmować działania określone w art. 165 i art. 166 tej ustawy. Niezależnie od tych działań właściwy organ może stosować sankcje przewidzianą w art. 167 ustawy, gdy powodem niewykonania przez Fundusz obowiązków ustawowych są okoliczności, które można powiązać ze sferą zindywidualizowanych obowiązków określonych osób.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal, Sędziowie NSA Jan Kacprzak (spr.), Janusz Zajda, Protokolant Katarzyna Warchoł, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1350/05 w sprawie ze skargi K. Ł. - Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za działania naruszające zasadę jawności umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1350/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2005 i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego:
Minister Zdrowia pismem z dnia 12 października 2004 r. zażądał od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia informacji w sprawie realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określonej w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych ( Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.)
Pismem z dnia 15 października 2004 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawił Ministrowi Zdrowia informację w tym przedmiocie.
Minister Zdrowia, w oparciu o tę informację oraz o weryfikację danych zamieszonych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, uznał że zasada jawności umów o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej określona w art. 135 ust. 2 ustawy, nie jest realizowana przez Narodowy Fundusz Zdrowia i przez jego oddziały wojewódzkie w sposób prawidłowy, w tym także przez Opolski Oddział Wojewódzki. W związku z tym Minister Zdrowia wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości zarówno co do całego Funduszu, jak i jego oddziałów, w tym Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego.
Decyzją z dnia 25 listopada 2004 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 165 w zw. z art. 181 ust. 2 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powiadomił Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzonych nieprawidłowościach i zalecił mu niezwłoczne, nie później niż do dnia 15 grudnia 2004 r., dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów prawa określonych w art. 135 tej ustawy w zakresie realizacji zasady jawności informacji o umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych, poprzez bezwzględne przestrzeganie 14-dniowego terminu, liczonego od dnia zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, do umieszczania na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia informacji o każdej zawartej umowie, zawierającej określenie: rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz opracowanie do dnia 31 grudnia 2004 r. jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy w sposób przejrzysty i czytelny, który będzie gwarantował jawność informacji poprzez łatwy i szybki dostęp do nich przez osoby zainteresowane.
W dniu 25 lutego 2005 r. Minister Zdrowia wydał decyzję nakładającą na K. Ł. - Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężną w wysokości 1000 zł na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, za naruszenie normy prawnej wyrażonej w art. 135 tej ustawy odnośnie jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że prezentowane na stronach internetowych informacje o umowach zawieranych przez Opolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej, występowały braki dotyczące liczby, ceny zakupionych świadczeń zdrowotnych oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawców wynikającej ze wszystkich zawartych umów, co niespełniało wymogów art. 135 ust. 2 ustawy.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po otrzymaniu decyzji Ministra Zdrowia z dnia 25 listopada 2004 r., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie postępowania wskazując na to, że Narodowy Fundusz Zdrowia realizował swoje zadania w oparciu o wypracowane standardy postępowania, nie naruszając jakichkolwiek przepisów z uwagi na brak ogólnie obowiązujących wytycznych i zasad realizacji zapisów ustawy dla zapewnienia jawności umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych.
K. Ł. po otrzymaniu decyzji z dnia 25 lutego 2005 r. nakładającej karę pieniężną, w piśmie z dnia 11 marca 2005 r. zwrócił się także do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jego sprawy.
W dniu 27 kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia wydał decyzję zmieniającą częściowo jego poprzednią decyzję z dnia 25 listopada 2004 r. skierowaną do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, odnośnie wyznaczonego w tej decyzji terminu na dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów prawa określonych, w art. 135 ustawy oraz w części dotyczącej terminu opracowania i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy. W decyzji tej Minister Zdrowia udzielił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia 30-dniowego terminu, od daty doręczenia tej decyzji, na dostosowanie działalności Funduszu do wymogów określonych w art. 135 ustawy oraz terminu trzymiesięcznego, od daty doręczenia tej decyzji, na opracowanie i wdrożenie jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.
Jednocześnie w dniu 27 kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia, po ponownym rozpatrzeniu sprawy K. Ł., wydał decyzję utrzymującą w mocy jego wcześniejszą decyzję z dnia 25 lutego 2005 r. odnośnie nałożenia na K. Ł. kary pieniężnej.
W uzasadnieniu tej decyzji Minister Zdrowia stwierdził, że informacje o umowach o udzielenie świadczeń zdrowotnych zawarte przed 1 października 2004 r. powinny od dnia 15 października 2004 r. odpowiadać wszelkim wymogom określonym w art. 135 ust. 2 powołanej ustawy. Cena świadczeń objętych umowami powinna być wskazana kwotowo, jako iloczyn określonej w katalogu świadczeń liczby jednostek rozliczeniowych dla danego świadczenia i wartości tych jednostek rozliczeniowych. Maksymalna kwota zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy musi być natomiast prezentowana w taki sposób aby nie wymagała od odbiorcy podejmowania jakichkolwiek działań matematycznych, nawet najprostszych.
W skardze wniesionej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Ł. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w tym art. 107 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ administracji granic swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 cytowanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na wątpliwości interpretacyjne odnośnie tego, w jaki sposób powinny być publikowane informacje o każdej zawartej umowie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej aby zapewniona była realizacja zasady jawności umów skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia. Art. 135 ust. 2 powołanej ustawy nie określa bowiem w sposób szczegółowy w jakiej formie mają być publikowane informacje odnośnie rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.
W ocenie Sądu Minister Zdrowia wymierzył skarżącemu karę pieniężną pomimo istniejących różnic interpretacyjnych między nim, a Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia odnośnie sposobu realizacji zasady jawności umów wynikającej z art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz pomimo udzielonych Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia terminów na dostosowanie działalności Funduszu do wymogów określonych w art. 135 tej ustawy.
W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, Minister Zdrowia nakładając na skarżącego karę pieniężną za naruszenie art. 135 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 tej ustawy.
W skardze kasacyjnej Minister Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi K. Ł. i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:
1) błędną wykładnię art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.) poprzez przyjęcie, iż Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego przez siebie oddziału do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia;
2) niewłaściwe zastosowanie art. 167 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz.2135, ze. zm.) poprzez przyjęcie, iż stosując określony w tym przepisie środek nadzoru, Minister Zdrowia przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez ten przepis.
W ocenie Ministra Zdrowia przepis art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach jest jasny i nie ma potrzeby dokonywania jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu poza wykładnią językową. Nieuzasadniony zatem jest argument Strony, iż treść zawieranych przez NFZ umów nie zawiera elementów, których ujawnienia nakazuje przepis art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach, co w ocenie Strony, zwalnia ją z obowiązku stosowania tego przepisu, bądź też upoważnia do stosowania go jedynie w części odpowiadającej zakresowi informacji zawartych w samych umowach.
Zdaniem organu, nieuzasadniony jest również pogląd Sądu, któremu dał wyraz w treści uzasadnienia do wyroku, iż ,,skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności Opolskiego OWNFZ do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia". Pogląd ten sugeruje bowiem, iż wymagania w zakresie informacji o zawartych umowach określa Minister Zdrowia, podczas gdy obowiązek ten wynika bezpośrednio z ustawy o świadczeniach, natomiast Minister Zdrowia - będący organem nadzoru, stosując min. kryterium legalności, dopatruje się naruszenia prawa w niedopełnieniu obowiązków ustawowych przez Fundusz i wobec takiego naruszenia nakłada karę pieniężną na osobę odpowiedzialną za to naruszenie. Minister Zdrowia nie określa żadnych wymagań w zakresie obowiązku stosowania przez Fundusz art. 135 ustawy o świadczeniach, bo to oznaczałoby nieuprawnione wkroczenie w regulację ustawową.
Wobec treści art. 167 ustawy o świadczeniach, nieuzasadnione jest – w ocenie strony- twierdzenie Sądu o przekroczeniu przez Ministra Zdrowia granic swobody uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie wykazał na czym owo przekroczenie granic uznania administracyjnego polegało i w jaki sposób Sąd owe granice określił, gdzie je dostrzegł. Z wywodu zawartego w uzasadnieniu można się jedynie domyślać, iż - w ocenie Sądu - środek nadzoru zastosowany na mocy art. 167 ustawy o świadczeniach był przedwczesny. Wskazuje na to zawarte w treści uzasadnienia sformułowanie mówiące o "stworzeniu możliwości dostosowania działalności Opolskiego OW NFZ do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia ", a także odniesienie dotyczące równolegle toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji przepisów art. 135 ustawy i wydanych zaleceń (art. 165 ust. 3 ustawy).
Skarżący dodał, iż przywołane przez Sąd w treści uzasadnienia postępowanie sądowo-administracyjne ze skargi Funduszu na decyzję Ministra Zdrowia znak: [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. w przedmiocie dostosowania działalności NFZ do wymogów prawa w zakresie realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało zakończone oddalającym skargę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1369/05), co tym bardziej uzasadnia rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowej sprawy zgodnie z wnioskami Ministra Zdrowia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł, o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia art. 135 powołanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, że Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego przez siebie oddziału do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia oraz na zarzucie niewłaściwego zastosowania art. 167 tej ustawy poprzez przyjęcie, że stosując określony w tym przepisie środek nadzoru, Minister Zdrowia przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez ten przepis.
Należy zatem wyjaśnić na wstępie charakter prawny obowiązków prowadzących do zapewnienia jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz istotę odpowiedzialności z tym związanej.
I tak, stosownie do art. 135 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), Fundusz realizuje zasadę jawności umów poprzez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Stosowną informację w tym zakresie zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że omawiany obowiązek stosowania zasady jawności umów nie należy do sfery zindywidualizowanych obowiązków określonych organów Narodowego Funduszu Zdrowia, lecz jest adresowany przez ustawodawcę do tego Funduszu jako zorganizowanego aparatu administracyjnego. Z takim przyporządkowaniem wspomnianych obowiązków wiąże się, co jest zrozumiałe, odpowiedni system nadzoru i kontroli, określony m. in. w przepisach art. 165 i 166 tej ustawy. I tak, w ramach nadzoru minister właściwy do spraw zdrowia jest uprawniony w szczególności do żądania udostępnienia mu przez Fundusz w określonym terminie dokumentów związanych z działalnością Funduszu lub ich kopii oraz zapoznawania się z ich treścią, a także do żądania przekazania wszelkich informacji i wyjaśnień, dotyczących działalności Funduszu, od Rady Funduszu, Prezesa i zastępców Prezesa Funduszu, rad oddziałów wojewódzkich Funduszu, dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu, pracowników Funduszu oraz innych osób wykonujących pracę na rzecz Funduszu na podstawie umowy zlecenia, umowy o dzieło albo innej umowy, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
W razie natomiast stwierdzenia, na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień i dokumentów, przypadków naruszeń prawa, statutu lub interesu świadczeniobiorców minister właściwy do spraw zdrowia powiadamia Fundusz, a także inne podmioty określone w ustawie, o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz wydaje zalecenia mające na celu usunięcie tych nieprawidłowości i dostosowanie działalności powiadamianego podmiotu do przepisów prawa, wyznaczając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowania działalności do przepisów prawa.
W przypadku jednak, gdyby wspomniane (wskazane przez ministra) nieprawidłowości nie zostały usunięte przez Fundusz, to minister ten może wystąpić do Prezesa Rady Ministrów - o odwołanie wszystkich członków Rady Funduszu, jeżeli nieprawidłowości dotyczą zakresu działania Rady Funduszu lub Rada Funduszu nie podjęła uchwały o odwołaniu Prezesa lub zastępców Prezesa Funduszu, a nieprawidłowości w działalności Funduszu nie zostały usunięte, albo do Rady Funduszu - o odwołanie Prezesa Funduszu lub zastępców Prezesa Funduszu, jeżeli nieprawidłowości dotyczą zakresu ich działania, albo do Prezesa Funduszu - o odwołanie dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, jeżeli nieprawidłowości dotyczą zakresu jego działania.
Tak więc z powołanych przepisów cytowanej ustawy wynika przede wszystkim, że powinność realizowania zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy do podstawowych obowiązków Funduszu, z którymi ustawa wiąże szczególne środki działania w ramach nadzoru i kontroli. Właśnie te środki - przewidujące określoną chronologię i zakres działań organu nadzoru, z wyliczonymi sankcjami administracyjnymi włącznie - powinny być stosowane w omawianym zakresie jako zasadnicze.
Powyższe stwierdzenie, odnoszące się do wspomnianych zinstytucjonalizowanych środków nadzoru i kontroli, nie wyłącza oczywiście odpowiedzialności indywidualnej określonych osób na podstawie innych unormowań zawartych w ustawie. Jednakże - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - przy występującym w danej sprawie "zbiegu" przesłanek do ewentualnego zastosowania różnych środków prawnego oddziaływania, konieczne jest zbadanie wzajemnych relacji pomiędzy tymi przesłankami na tle konkretnej sprawy. Odnosi się to także do występującej w niniejszej sprawie instytucji odpowiedzialności określonej w art. 167 tej ustawy.
Powołany przepis art. 167 stanowi dość ogólnie, że w przypadku naruszenia prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców, a także w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, przewidzianych w ustawie, minister właściwy do spraw zdrowia może nałożyć na Prezesa Funduszu lub zastępcę Prezesa Funduszu albo dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, odpowiedzialnego za te naruszenia lub nieudzielanie wyjaśnień i informacji, karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę, niezależnie od innych środków nadzoru przewidzianych przepisami prawa. Z przepisu tego wynikają, dla potrzeb rozpoznawanej sprawy, dwa istotne wnioski. Po pierwsze, ów przepis dotyczy ogólnie określonego "przypadku naruszenia prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców" oraz "przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji", co oznacza, że stanowi w tym zakresie normę generalną w stosunku do konkretnie wyliczonych przypadków naruszenia prawa, określonych w innych przepisach ustawy. Po drugie, przepis ten odnosi się do sfery zindywidualizowanej odpowiedzialności konkretnych osób - tj. Prezesa Funduszu, jego zastępcy oraz dyrektora oddziału wojewódzkiego.
Tak więc w świetle powoływanych przepisów należy dojść do wniosku, że w sytuacji niewykonywania przez Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązków nałożonych na ten Fundusz przez ustawę, należy podejmować działania określone art. 165 i 166 cytowanej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Niezależnie od tych działań właściwy organ może stosować sankcję przewidzianą w art. 167 ustawy, gdy powodem wspomnianego nierealizowania przez Fundusz obowiązków ustawowych są okoliczności, które można powiązać ze sferą zindywidualizowanych obowiązków określonych osób.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie wykazał, że taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wręcz przeciwnie, skorzystanie przez Ministra Zdrowia z sankcji określonej w art. 167 cytowanej ustawy miało charakter powszechny w tym sensie, że dotyczyło wielu oddziałów wojewódzkich i było reakcją w istocie na nieprawidłowości w realizowaniu zasad internetowej publikacji danych dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej występujące w całym Funduszu, we wszystkich jego oddziałach i w kierownictwie Funduszu. Ta okoliczność wskazuje, iż powód zarzucanego skarżącemu naruszenia prawa wiązał się nie tyle z indywidualnymi działaniami (lub ich brakiem) dyrektora tego Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, ile ze strukturą i organizacją Narodowego Funduszu Zdrowia jako całości Przecież ze stanowiskiem Ministra Zdrowia co do tych nieprawidłowości nie zgadzał się Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, skarżąc je do sądu administracyjnego.
Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - niezależnie od podnoszonych okoliczności związanych z wykładnią przepisów powołanych w skardze kasacyjnej - art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie nakłada na uprawniony organ obowiązku wymierzenia kary pieniężnej określonej w tym przepisie. W tym zakresie organ administracji publicznej korzysta z uprawnienia do działania na zasadach uznania administracyjnego. W takim zaś przypadku nie wystarczy samo stwierdzenie (poza wspomnianym zindywidualizowaniem odpowiedzialności) niewykonywania przez dany podmiot określonego obowiązku prawnego, ale konieczne jest jeszcze wskazanie dlaczego w danej, konkretnej sytuacji organ rozstrzygający sprawę administracyjną sięgnął po taki właśnie środek prawny. Przekroczenie przez organ granic wspomnianego uznania administracyjnego Sąd pierwszej instancji powiązał ze złożonością problemu publikacji danych dotyczących jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co znalazło wyraz choćby w decyzji z dnia 27 kwietnia 2005 r. nr [...], którą Minister Zdrowia zobowiązał Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do opracowania w określonym terminie jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy w sposób przejrzysty i czytelny, który będzie gwarantował jawność informacji poprzez łatwy i szybki dostęp do nich przez osoby zainteresowane. Skoro więc - w trafnej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - nie było jasne jak należy, po pierwsze prawidłowo wykonywać sporny obowiązek (co było zjawiskiem powszechnym w organach NFZ), a po drugie przepis art. 167 stwarza organowi swobodę w nakładaniu kar w tym zakresie, to niejako automatyczne zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie stanowiło nadużycie uznania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie powiązał niniejszą sprawę z postępowaniem administracyjnym dotyczącym całego Funduszu, zakończonym powyższą decyzją Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2005 r. Świadczy to bowiem dobitnie, wbrew stanowisku wyrażonym w skardze kasacyjnej, że sposób wykonywania obowiązku wynikającego z art. 135 ustawy budził wątpliwości w praktyce w działalności Narodowego Funduszu Zdrowia i był przedmiotem merytorycznych kontrowersji między Prezesem Funduszu, a Ministrem Zdrowia.
Z powołanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny nie może stanowiska Sądu pierwszej instancji uznać, za przejaw zarzucanego naruszenia art. 167 cytowanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz nie podziela zarzutu naruszenia przez ten Sąd art. 135 tej ustawy poprzez przyjęcie, że Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powinien mieć najpierw stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego przez siebie Oddziału do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia. Przepis ten, jak wskazywano, odnosi się do obowiązków Narodowego Funduszu Zdrowia jako całości. Rozpatrywanie zatem sprawy zakresu obowiązków Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w kontekście środków prawnych określonych w art. 165, 166 i 167 cytowanej ustawy jest w istocie przejawem systemowej wykładni prawa w tym zakresie, nie stanowi zaś podnoszonego naruszenia art. 135 tej ustawy.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).