II GSK 2392/11

II GSK 2392/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący/
Hanna Kamińska
Małgorzata Korycińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6551
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1188/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-07-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 110, art. 126, art. 141 par. 1.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2007 nr 109 poz 750
par. 4, par. 7, par. 19 ust. 1, 2, 3, 4 i ust. 6 pkt 2.
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi  z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 21  czerwca 2007 r.)
Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
art. 29 ust. 1.
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1188/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
I
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. J. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej.
Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że wnioskiem z dnia 29 czerwca 2007 r. skarżący wystąpił o przyznanie renty strukturalnej. W dniu 7 lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał postanowienie o spełnieniu przez skarżącego wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej. Postanowienie to doręczono skarżącemu w dniu 11 lutego 2008 r. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., wydaną przez Kierownika Biura ARiMR, odmówiono skarżącemu przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosowanie do treści § 19 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych) skarżący do dnia 11 sierpnia 2008 r. powinien zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej i przedstawić dokumenty potwierdzające przeniesienie gospodarstwa rolnego, czego nie uczynił. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. Organ odwoławczy, ponad argumentację przytoczoną przez organ I instancji, wskazał jeszcze, że wnioskodawca nie zmienił osoby kandydata do prowadzenia gospodarstwa rolnego, a zaproponowany następca nie posiada odpowiednich kwalifikacji zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 5/09 uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku, nakazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy dokonać oceny kwalifikacji zawodowych następczyni skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem, czy niektóre z przedmiotów nauczania odbytych przez nią na studiach są przydatne do prowadzenia działalności rolniczej czy też nie i dlaczego oraz jeśli posiada wykształcenie wyższe inne niż rolnicze czy posiada wymagany staż pracy w rolnictwie. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zasadniczą przyczyną odmowy przyznania renty strukturalnej skarżącemu było niezaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej w okresie sześciu miesięcy od otrzymania postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków przyznania renty. W odniesieniu do kwalifikacji zawodowych następczyni skarżącego organ stwierdził, że nie posiadał ona kwalifikacji do prowadzenia działalności rolniczej.
Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę, zaskarżonym obecnie wyrokiem, za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia z dnia 18 listopada 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 210, poz. 1325). Przesądził, że przepisy rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych nie miały w sprawie zastosowania, gdyż stosuje się je do wniosków o przyznanie renty złożonych w 2008 r.. Skarżący wniosek złożył 29 czerwca 2007 r., a zatem zastosowanie miały przepisy w brzmieniu wówczas obowiązującym. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), przedmiotem kontroli sądowej było wykonanie przez organ wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 kwietnia 2009 r. Wytyczne odnosiły się do rozważenia przez organ konieczności ponownej oceny kwalifikacji zawodowych następczyni skarżącego, ustalenia, czy niektóre z przedmiotów nauczania na odbytych przez nią studiach są przydatne do prowadzenia działalności rolniczej oraz w przypadku posiadania przez następczynie skarżącego wyższego wykształcenia innego niż rolnicze, czy posiadała ona wymagany staż pracy w rolnictwie. Sąd I instancji stwierdził, że organy wykonały te zalecenia dokonując odpowiednich ustaleń konsekwencją, czego było stwierdzenie nieposiadania wymaganych kwalifikacji zawodowych przez następczynie skarżącego przydatnych do prowadzenia działalności rolniczej. Sąd I instancji w zakresie nałożonego na organ obowiązku oceny przydatności niektórych z przedmiotów nauczani na odbytych przez następczynie skarżącego studiach, stwierdził, że organ nie miał prawnych podstaw do dokonywania tej oceny w sensie praktycznym przydatności tych przedmiotów do prowadzenia działalności rolniczej. Niesporna okoliczność ukończenia przez następczynię skarżącego studiów na kierunku biologia nie dawał podstaw do uznania, iż posiada ona kwalifikacje zawodowe do prowadzenia działalności rolniczej, gdyż taki kierunek studiów nie został wymieniony w załączniku do rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Potwierdzona zaświadczeniem dyrektora placówki, w której następczyni skarżącego pobierała naukę, o zrealizowaniu przez nią bloku przedmiotów przyrodniczych stanowiących naukową podstawę nowoczesnej technologii w uprawie roślin i hodowli zwierząt, nie dawała podstaw do uznania, że zdobyła ona wykształcenie w kierunku technologii produkcji roślinnej, zwierzęcej lub melioracji w liczbie 120 godzin, co nie pozwalało na przyjęcie spełnienia kryterium posiadania kwalifikacji zawodowych przydatnych do prowadzenia działalności rolniczej. Za prawidłowe Sąd I instancji uznał ustalenia organu odnośnie braku przez następczynie skarżącego alternatywnych kwalifikacji zawodowych do prowadzenia działalności rolniczej, przede wszystkim trzyletniego stażu pracy w gospodarstwie rolnym. Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kopia postanowienia z dnia 7 lutego 2008 r. o spełnieniu przez skarżącego wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej, a w którym znajdował się również zapis o posiadaniu przez przejmującą gospodarstwo rolne wymaganych rozporządzeniem kalifikacji. Sąd zauważył, że to postanowienie jest odmiennej treści od postanowienia, które zostało doręczone wnioskodawcy, w którym stwierdzono, że przejmująca gospodarstwo rolne nie spełnia wymagań odnośnie kwalifikacji zawodowych. Jednakże do obrotu prawnego weszło postanowienie doręczone skarżącemu, wobec czego postanowienie stwierdzające posiadanie kwalifikacji zawodowych przez przejmującą nie miało wpływu na wynik sprawy.
W podstawie prawnej orzeczenia Sąd I instancji powołał art. 151 p.p.s.a.
II
Skargą kasacyjną A. J. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zrzucając mu naruszenie:
I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez:
- przyjęcie, że wskazany przez skarżącego następca nie spełnia warunków w zakresie kwalifikacji w rozumieniu przepisu zdania drugiego § 6 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych;
- naruszenie regulacji art. 153 p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wydanego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 5/09, co spowodowało nieuwzględnienie skargi;
II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieorzekanie w oparciu o akta sprawy, w których znajduje się inne indywidualne rozstrzygnięcie – korzystne dla skarżącego – a oparciu się na rozstrzygnięciu doręczonym skarżącemu, co powinno spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej:, k.p.a.);
III. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.
Podnosząc te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi złożonej na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
III
Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. Nr 64, poz. 427), rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu spełniającemu warunki określone w § 4 tego rozporządzenia. W § 7 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych określono, z kim może być zawarta umowa o przekazanie gospodarstwa rolnego lub użytków rolnych wchodzących w jego skład, przy czym w ust. 2 tego przepisu określono przesłanki spełnienia wymogu posiadania kwalifikacji zawodowych przez osobę fizyczną, mającej przejąć gospodarstwo rolne.
Postępowanie w przedmiocie przyznania renty strukturalnej wszczynane jest na wniosek producenta rolnego weryfikowany przez organ I instancji w trybie § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Pozytywna weryfikacja wniosku skutkuje wydaniem przez kierownika biura powiatowego Agencji postanowienia o spełnieniu warunków określonych w rozporządzeniu. Z treści § 19 ust. 4 omawianego rozporządzenia wynika, wprost, że potwierdza ono spełnienie warunków przez producenta rolnego ubiegającego się o rentę strukturalną. W myśl § 19 ust. 6 pkt 2 postanowienie to zawiera także informację o ustaleniach dotyczących spełnienia warunku posiadania kwalifikacji zawodowych przez wskazanego we wniosku przejmującego.
Posiadanie kwalifikacji zawodowych przez przejmującego nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż postanowienie przesądza o spełnieniu warunków przez producenta rolnego ubiegającego się o rentę strukturalną. Brak kwalifikacji zawodowych przejmującego gospodarstwo rolne nie może też stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej na podstawie § 19 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Ten, bowiem pierwszy etap postępowania obejmujący weryfikację wniosku odnosi się, co raz jeszcze należy podkreślić do badania spełnienia przesłanek przez producenta rolnego wyrażającego, poprzez złożenie wniosku, wolę przekazania gospodarstwa rolnego w zamian za rentę strukturalną. Kończy się on, w przypadku pozytywnej weryfikacji wydaniem postanowienia, stwierdzającego spełnienie przez producenta rolnego warunków określonych w rozporządzeniu, lub wydaniem decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej, jeżeli producent rolny nie spełnia tych warunków.
Weryfikacja w toku tego postępowania spełnienia warunków kwalifikacji zawodowych przez osobę wskazaną we wniosku, wyrażająca się w informacji, stanowiącej niezbędny element postanowienia, w przypadku negatywnych ustaleń w tym zakresie, umożliwia producentowi rolnemu wybór innej osoby, której zostanie przekazane gospodarstwo rolne. Zauważyć przy tym należy, że żaden z przepisów rozporządzenia nie wyłącza możliwości zawarcia umowy o przekazaniu gospodarstwa rolnego z inną osobą niż ta, której kwalifikacje zawodowe negatywnie zweryfikowano, informując o tym w postanowieniu wydanym na podstawie § 19 ust. 4 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych.
Wnioskodawca, który otrzymał postanowienie wydane na podstawie § 19 ust. 4 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, w terminie 6 miesięcy od dnia jego otrzymania powinien przekazać gospodarstwo rolne i zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej, oraz przedłożyć organowi dokumenty potwierdzające te okoliczności. Spełnienie tych przesłanek jest konieczne do przyznania renty strukturalnej.
W rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie niesporne jest, że skarżący nie przekazał gospodarstwa rolnego i nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Ta podstawowa przyczyna odmowy przyznania renty strukturalnej skarżącego nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna, podobnie jak skarga wniesiona do Sądu I instancji, a uprzednio odwołanie od decyzji koncentruje się na podważeniu prawidłowości weryfikacji posiadania kwalifikacji zawodowych przez wskazaną we wniosku córkę skarżącego, mającą przejąć gospodarstwo rolne. O konieczności oceny prawidłowości w tym zakresie weryfikacji wniosku przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 5/09, a Sąd I instancji w tej sprawie oceną tą był związany treścią art.153 p.p.s.a. Przypomnieć, więc należy, że wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r. WSA w W. uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2008 r. o odmowie przyznania skarżącemu renty strukturalnej, powołując u podstaw wyroku art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że w toku postępowania administracyjnego o przyznanie renty strukturalnej doszło do naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a.. Sąd uznał, że "organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania i wskazać, dlaczego uważa, że kwalifikacje zawodowe wskazanego następcy nie są wystarczające". Sąd przyjął, że skoro skarżący podnosił, że w jego ocenie rodzaj i zakres godzinowy przedmiotów, która zaliczyła córka był tego rodzaju, że pozwalał na uznanie, że odbyła ona 120 godzin kształcenie pozwalającego na uzyskanie kwalifikacji zawodowych, to organ powinien odnieść się do tych konkretnych twierdzeń skarżącego jak "również, co do tego, jakie wykształcenie zdaniem organu posiada następczyni". Z przytoczonych motywów zawartych w uprzednim wyroku zapadłym w tej sprawie i powołanej jego podstawy prawnej wynika, wprost, że Sąd nie przesądził kwestii posiadania lub nieposiadania kwalifikacji zawodowych wskazanego we wniosku o przyznanie renty strukturalnej następcy, a jedynie uznał za niezbędne odniesienia się do tego problemu przez organ odwoławczy. Stwierdzona wada uzasadnienia kontrolowanej wówczas decyzji została wyeliminowana w decyzji, będącej przedmiotem skargi w sprawie objętej rozpoznawaną obecnie skargą kasacyjną. Autor skargi kasacyjnej tego zresztą nie kwestionuje. Zarzucając naruszenie art. 153 p.p.s.a. koncentruje się na wykazaniu, iż następca prawny ma odpowiednie kwalifikację zawodowe. Tymczasem w poprzednim wyroku, Sąd I instancji, jak już wykazano, nie przesądził tej kwestii, w związku, z czym zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony.
Nietrafne jest także wykazywanie w oparciu o przepisy w brzmieniu, niemającym w sprawie zastosowania, że następca prawny ma kwalifikacje zawodowe przydatne do prowadzenia działalności rolniczej. Skarżący złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej w 2007 r.. Wówczas to zgodnie z pkt 6 załącznika do rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych w przypadku ukończenia studiów na kierunkach innych niż rolnictwo, ogrodnictwo, weterynaria, technika rolnicza i leśna, zootechnika lub architektura krajobrazu, uznaje się za kwalifikacje zawodowe przydatne do prowadzenia działalności rolniczej kierunków studiów, na których w zakres kształcenia wchodziły przedmioty dotyczące technologii produkcji roślinnej lub zwierzęcej albo melioracji wodnych w wymiarze 120 godzin.
Rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych, w tym punkt 6 załącznika, zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 listopada 2008 r. Jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego miało ono zastosowanie do wniosków o przyznanie renty strukturalnej złożonych w 2008 r.. Treść punktu 6 załącznika do rozporządzenia powołana w skardze kasacyjnej odpowiada brzmieniu nadanym mu przez rozporządzenie zmieniające, które, co przesądził już Sąd I instancji, a skarżący tego nie zakwestionował, nie miało w sprawie zastosowania.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § pkt 1 lit. c) i punkt 2 w związku z art.133 § 1 i art.134 § 1 p.p.s.a.. W oparciu o te przepisy autor skargi kasacyjnej zwalcza wyrok Sądu I instancji, który w jego ocenie zapadł "nie w oparciu o akta sprawy, w których znajduje się inne indywidualne rozstrzygnięcie - korzystne dla skarżącego- a oparcie się na rozstrzygnięciu doręczonym skarżącemu". Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony z wielu powodów. Po pierwsze, o czym już była mowa, postanowienie wydane na podstawie § 19 ust.4 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych jest zawsze korzystne dla wnioskodawcy. Potwierdza ono spełnienie przesłanek uprawniających do ubiegania się o rentę strukturalną. Informację o spełnieniu warunków posiadania kwalifikacji zawodowych przez następcę prawnego wskazanego we wniosku nie można traktować, tak jak czyni to skarżący, jako "rozstrzygnięcia niekorzystnego". Po wtóre, w aktach sprawy administracyjnej znajduje się kserokopia postanowienia potwierdzona za jego zgodność. Jeżeli już doszło do uchybienia, to polegało ono na błędnym potwierdzeniu zgodności kserokopii z oryginałem. Po trzecie, w sprawie nie jest kwestionowane, że doręczone skarżącemu postanowienie potwierdzało spełnienie przez skarżącego określonych prawem warunków i zawierało informację o ustaleniach dotyczących nie spełnienia warunku posiadania kwalifikacji zawodowych przez wskazaną we wniosku, jako przejmującą – córkę skarżącego. To postanowienie weszło do obiegu prawnego i wiązało organ od chwili jego doręczenia skarżącemu stosownie do treści art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono nadto Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów zawartych w skardze". Zarzut ten wobec braku jakiegokolwiek jego uzasadnienia nie poddaje się kontroli merytorycznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawiono nadto zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP. Według autora skargi kasacyjnej naruszeniem zasady wyrażonej w tym przepisie jest niezaskarżalność postanowienia wydanego na podstawie § 19 ust. 4 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Powołany przepis ustawy zasadniczej stanowi o decyzjach i nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania renty strukturalnej od decyzji wydanej przez organ I instancji przysługuje odwołanie. Natomiast ani z art. 78 Konstytucji RP ani też z przepisów kodeksu postępowania nie można wywieść bezwzględnej zasady zaskarżalności postanowień (por art. 141§ 1 k.p.a.).
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.