II GSK 2391/21

II GSK 2391/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1064/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 570
art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 151, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1064/21 w sprawie ze skargi A.G.-K. i Ł.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2021 r. nr KOC/6309/Dr/20 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A.G.-K. i Ł.K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1064/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.G.-K. i Ł.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 lutego 2021 r., nr KOC/6309/Dr/20 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 12 czerwca 2020 r. do organu wpłynął wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym gminnej drogi publicznej, ul. [...] ([...]) obiektu budowlanego, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – schodów zewnętrznych oraz kaskadowych donic przy budynku przy ul. [...] w W.
Decyzją z 12 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie zezwolił na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej - schodów zewnętrznych oraz kaskadowych donic przy budynku ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący wnieśli o wyrażenie zgody na lokalizację schodów zewnętrznych o długości 110 cm, szerokości 80-82 cm i wysokości 43 cm oraz donic o wymiarach: długość 355 cm, szerokość 80 cm (niższa) i 58 cm (wyższa). Schody zewnętrzne i donice są obiektami budowlanymi trwale związanymi z gruntem i posadowione będą na gruncie na betonowym fundamencie, częściowo w pasie istniejącego chodnika, częściowo w strefie istniejącego pasa zieleni. Organ zważył następnie, że pełnomocnik stron skorygował projekt wejścia do budynku tak, że zwężenie chodnika wynosiłoby około 26 cm.
Organ I instancji podkreślił dalej, że zasadą ustawową jest nielokalizowanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Chodnik jest częścią drogi publicznej, częścią pasa drogowego. Schody oraz donice spowodowałyby zwężenie chodnika. Na części chodnika parkują auta zwężające przejście dla pieszych, a na wysokości budynku [...] na chodniku jest latarnia. Lokalizacja schodów oraz donic spowodowałaby zaburzenie ładu przestrzennego, w tym naruszenie kompozycji chronionego zabytkowego układu urbanistycznego. Wzdłuż ul. [...] zieleń lokalizowana jest w poziomie terenu i taka forma zagospodarowania jest preferowana do kontynuacji. Zwężenie chodnika spowodowałoby niepotrzebne ograniczenie w przemieszczaniu się pieszych oraz osób z niepełnosprawnościami. Budynek przy ul. [...] ma wejście również z podwórka od strony zachodniej, nie ma zatem potrzeby wprowadzania w pas drogowy obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Jak podkreślił Prezydent, planowana inwestycja byłaby nadmierną ingerencją w pas drogowy, pogarszającą bezpieczeństwo użytkowników drogi. Ponadto lokalizacja schodów i donic byłaby niezgodna z art. 43 u.d.p., ponieważ ich odległość od krawędzi jezdni byłaby mniejsza niż 6 m. Donice nie są elementem wejścia do budynku, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem możliwe ich umieszczenie w pasie drogowym.
Decyzją z 15 lutego 2021 r. SKO w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na ich lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.), a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 u.d.p.), co możliwe jest jedynie w przypadku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym wspomina przepis art. 39 ust. 3 u.d.p.
SKO zaznaczyło, że jako szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia schodów oraz donic z zielenią w pasie drogowym skarżący wskazują zamiar odtworzenia pierwotnego charakteru budynku tak, aby komponował się z zabytkową zabudową okolicy. Jednakże, zdaniem organu odtworzenie dawnej zabudowy nie zawsze jest wskazane ze względu na obecne wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie organu, zwężenie i tak niezbyt szerokiego chodnika pogorszyłoby płynność ruchu pieszych na drodze publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżących, w najbliższym czasie zarządca drogi nie przewiduje zakazu parkowania po tej stronie ul. [...], gdzie planowana jest inwestycja, jak również nie zamierza zatem przeprowadzać zmian w zakresie możliwości parkowania samochodów wzdłuż ul. [...], a zatem argumenty skarżących w tym zakresie nie są słuszne.
Organ zwrócił również uwagę, że żadne materiały archiwalne ani otoczenie podobnych domów w okolicy nie wskazują, aby przed ścianami zewnętrznymi domów od strony chodnika aranżowano stałe kaskadowe elementy w postaci donic. Zamierzenie to jest zatem nowością w otoczeniu, nie zaś odtworzeniem oryginalnego wyglądu wejścia zabytkowego budynku. Nie zachodzi zatem w odniesieniu do donic nawet "szczególnie uzasadniony przypadek".
Według SKO nie można również uznać, że jest to sytuacja przewidziana w przepisie art. 38 u.d.p., ponieważ kaskadowe kamienne donice nie istniały w tym miejscu pasa drogowego. Takie rozwiązania nie funkcjonują również w sąsiedztwie. Zieleń sadzona jest w poziomie gruntu. Kaskadowe donice nie przywróciłyby ulicy historycznego ładu, lecz wprowadziłyby zupełnie nowy, niewystępujący w otoczeniu element. Stąd słuszne jest stanowisko zarządcy drogi, że wchodzące w pas drogowy - chodnik - kamienne wystające ścianki mogą stanowić zagrożenie dla idących chodnikiem osób niewidomych i niedowidzących oraz utrudnienie dla wózków. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest przy tym stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającego na przebudowę i termomodernizację budynku, ponieważ organ ten nie ocenia lokalizacji inwestycji ze względu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.
SKO podniosło, że schody wejściowe do budynku od strony ul. [...] zostały rozebrane ponad 20 lat temu, brak jest dowodów, iż odbyło się to przy sprzeciwie właściciela domu. Lokalizacji schodów również nie można zatem rozpatrywać w kontekście art. 38 u.d.p., obiekt ten bowiem nie istnieje od dawna. Organ podkreślił, że chodnik przy ul. [...] nie jest zbyt szeroki (mniej niż 3 m), parkują na nim pojazdy i słuszne jest zatem stanowisko zarządcy drogi, że zwężenie przestrzeni pasa drogowego w tym miejscu przez elementy niesłużące zarządzeniu ruchem nie jest wskazane.
Organ wskazał, że żadna z opinii sporządzonych z wniosku skarżących przez jednostki organizacyjne zarządcy drogi nie jest wiążąca i podlega ocenie wraz z pozostałym materiałem dowodowym.
Reasumując organ podniósł, że art. 43 u.d.p. faktycznie przewiduje możliwość lokalizacji obiektów budowlanych w odległości bliższej niż 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni na drodze gminnej - zasadniczo na obszarze przyległym do pasa drogowego, jednakże tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jak wskazano wyżej, zarządca drogi nie widzi szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, brak jest zatem możliwości do zastosowania przepisu art. 43 ust. 2 u.d.p.
Na powyższą decyzję skarżący złożyli skargę do WSA w Warszawie, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 lipca 2021 r . WSA w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie z 15 lutego 2021 r. wskazując, że organ dopuścił się, mogącej mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do istotnych wątpliwości w zakresie całokształtu dokonanej oceny dowodów.
Odwołując się do treści art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. sąd podkreślił, że to na wnioskującym spoczywa obowiązek wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa we wspomnianym przepisie prawa, a rolą organu administracji jest dokonanie rzetelnej oceny, w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, czy z takim przypadkiem mamy do czynienia. Ponadto zaistnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie jest wystarczające. Istotne jest także aby nie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Sąd zauważył, że wniosek stron dotyczy lokalizacji dwóch elementów w pasie drogowym: schodów zewnętrznych, które umożliwiłyby wejście do budynku znajdującego się przy ul. [...], jak i kaskadowych donic umieszczonych przy odtworzonym wejściu do tego budynku. W przypadku schodów strona przewidziała, że ich wymiary będą następujące: 110 cm długość, szerokość 80-82 cm, a wysokość 43 cm. Donice miały zaś mieć wymiary następujące: długość 355 cm, szerokość 80 cm (niższa) i 58 cm (wyższa). Projekt został następnie przez skarżących skorygowany, tj. projektowane wejście do budynku zmieniono w taki sposób, że odległość od końca schodów do krawędzi jezdni ul. [...] wyniosła 245 cm.
Sąd wskazał, że rozpoznając kwestię umieszczenia schodów wejściowych do budynku od strony ul. [...] trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na niejasności (rozbieżności), jakie wyłaniają się przy opisie stanu faktycznego sprawy. W decyzji organu I instancji na stronie 8 znajduje się stwierdzenie, że "pas drogowy na którym mają zostać zlokalizowane częściowo schody i donice zabudowany jest chodnikiem o szer. 2,70 m i trawnikiem o szer. około 45-50 cm". W przypadku zaskarżonej decyzji w tym zakresie zostało zawarte ustalenie faktyczne wskazujące, że "(...) chodnik przy ul. [...] nie jest zbyt szeroki (mniej niż 3 m)". Zdaniem sądu organ winien w sposób precyzyjny określić, jaka jest odległość pomiędzy linią zabudowy schodów i donic a jezdnią. Następnie uzyskany wynik należałoby ocenić w kontekście możliwości powstania w takim przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Trzeba było też rozważyć, czy i jakie znaczenie ma to, że na tej samej ulicy bliżej skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...], jak wskazuje strona, szerokość chodnika wynosi 215 cm. Zajęcie chodnika na potrzeby umieszczenia w nim schodów powinno po pierwsze zatem zostać ocenione w kontekście rzeczywistej jego szerokości. Organ winien poczynić w tym zakresie nie budzące wątpliwości ustalenia, jaką część chodnika zajmą schody i jaka ostatecznie zostanie w związku z tym zostawiona jako dostępna dla ruchu pieszych, i czy skutkować to będzie zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu.
Sąd podkreślił, że istotne jest to aby doszło do jednoznacznego ustalenia jakiej szerokości jest chodnik w tym miejscu (2,70 cm - jak wskazano w decyzji I instancji, czy więcej ale w dalszym ciągu mniej niż 3 m, jak należy wywodzić z zaskarżonej decyzji). Operowanie w tym zakresie precyzyjnymi danymi ma o tyle znaczenie, że stały się one potem przedmiotem oceny, co do mogących następować ograniczeń w przemieszczaniu się pieszych, a w szczególności osób z niepełnosprawnościami. Spostrzeżenie w tym zakresie dokonane przez organ I instancji w odwołaniu do przyjętych dla m.st. Warszawy Standardów dostępności (Zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy nr 1682/2017 z dnia 23 października 2017r.) nie zostało przez organ w ogóle uzasadnione ale i też nie zostało poddane ponownemu rozważeniu przez SKO, tak jak tego należałoby wymagać od organu II instancji. Stwierdzenie to stało się zaś jednym z argumentów, który miał przemawiać za uznaniem, że zlokalizowanie schodów i donic w pasie drogowym pogorszy bezpieczeństwo użytkowników drogi.
Sąd zwrócił uwagę, że jednoznacznie ustalona szerokość chodnika niezabudowanego schodami i donicami ma też znaczenie w kontekście oceny zachowania jego szerokości odpowiadającej wymogom określonym w obowiązujących przepisach prawa, tj. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) i p.r.d. Wspomniane przepisy prawa określające minimalne wymogi nie są bez znaczenia dla oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu (§ 44 cyt. rozporządzenia oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 p.r.d.). Jednym z celów, jakiemu miało służyć ich wprowadzenie do porządku prawnego było zapewnienie takiego bezpieczeństwa. Znajduje to swoje potwierdzenie w przedłożonej przez stronę opinii certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z 17 marca 2021 r. Zasadnie zatem strona zwróciła uwagę na powyższe w odniesieniu do badanej przesłanki istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Sprawa zatem winna być także oceniona pod kątem tego, czy zostały czy też nie zostały zachowane w tym konkretnym przypadku wymagane normy określone w ww. przepisach prawa i jakie to ma znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie sądu nie mogą zyskać w tym zakresie aprobaty ogólne stwierdzenia decyzji wskazujące na nadmierną ingerencję w pas drogowy pogarszającą bezpieczeństwo użytkowników drogi. Stwierdzenia te należy odnieść do określonych wymiernych danych, które pozwolą zweryfikować zasadność formułowanych wniosków.
Ponadto, w przedmiocie zezwolenia na lokalizację schodów sąd zwrócił uwagę, że w piśmie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Kształtowania Przestrzeni Publicznej z 15 września 2020 r. wspomniane powiększenie (tj. do 245 cm) przestrzeni dla ruchu pieszego zostało pozytywnie zaopiniowane. Zastrzeżenia zostały natomiast podtrzymane w odniesieniu do zewnętrznych donic, które powinny być zlikwidowane, ewentualnie w ich miejscu dozwolone zostało umieszczenie "dekoracyjnego pasa zieleni niskiej, podkreślającego wejście do budynku". Konieczność likwidacji donic i zastąpienia ich bezpiecznymi balustradami, ewentualnie pasem zieleni do granicy wyznaczonej takim pasem na posesji nr 27 została także ujęta we wcześniejszym piśmie Wydziału KPP z 29 lipca 2020 r. Sąd podzielił stanowisko, że opinie Wydziału KPP nie mają charakteru prawnie wiążącego to jednak odwołanie się tylko do tak ujętej oceny jest niewystarczające dla przyjęcia, że faktycznie doszło do należytego rozważenia przedstawionych w tych opiniach ocen.
Sąd zwrócił uwagę, że do akt postępowania została złożona opinia nr [...] z 29 lipca 2020 r. Biura Polityki Mobilności i Transportu dotycząca geometrii chodnika w rejonie posesji ulicy [...] wydana w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017r. poz. 784 ze. zm.). Jak wynika z treści tej opinii nie zgłoszono uwag "do złożonego do zaopiniowania projektu geometrii ul. [...] w zakresie przebudowy chodnika – w zakresie geometrii dróg publicznych oraz wymagań bezpieczeństwa ruchu na tych drogach". Także ta opinia nie została wzięta pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Nastąpiło to w sytuacji, gdy zarządzanie ruchem, jak i nadzór na tym zarządzaniem, ma służyć między innymi zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu na drogach.
W ocenie sądu zasadne okazały się zatem zarzuty skargi wywodzone z faktu pominięcia wspomnianych opinii przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego w jego całokształcie.
W dalszej kolejności sąd podkreślił, że strona dysponowała także decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 maja 2020 r., zezwalającą na przebudowę budynku. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr. rej. [...], a budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy utworzonej na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 lipca 2012r. Jak wynika z ww. decyzji i ze znajdujących się w aktach sprawy map dla celów projektowych, dokonywana w oparciu o nią przebudowa budynku przewidywała także zmianę umiejscowienia wejścia do budynku, tj. odtworzenia frontowego wejścia do budynku. O ile zgodzić należy się z organem, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie ocenia lokalizacji inwestycji ze względu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego to już nieodpowiadające zasadom postępowania administracyjnego jest całkowite pominięcie uwarunkowań, którym powinna sprostać strona w wykonaniu zaleceń wynikających z decyzji konserwatorskiej, jak i podnoszonych przez nią okoliczności związanych z istnieniem podobnych wejść frontowych do budynków znajdujących się w okolicy. Nie można bowiem pominąć tego, że i Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzje administracyjne działa na podstawie i w graniach przepisów prawa określających jego właściwość w tym zakresie. Z tych też względów należało rozważyć i następnie wyjaśnić w decyzji, czy i jakie znaczenie w takim przypadku nadać należałoby okoliczności związania strony warunkami, na jakich będzie mogła dokonać przebudowy budynku objętej nadzorem konserwatorskim. Zatem w tym kontekście sąd uznał za zasadne rozważenie, czy nie mieści się to w ramach szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.
Pominięcie powyższej kwestii, jak i odmówienie jakiegokolwiek znaczenia w sprawie wspomnianym opiniom Wydziału KPP powoduje, zdaniem sądu, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w rezultacie doszło do naruszenia także zasad wyrażonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. albowiem skarżący, w zaufaniu do organów, mieli uzasadnione powody oczekiwać, że stanie się inaczej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO w Warszawie. Zaskarżając w całości wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 1396,) dalej u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy tych przepisów jeżeli można obiekt bezpiecznie wkomponować w środowisko drogowe, to zaszedł szczególnie uzasadniony przypadek nakazujący wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez obiekt niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji SKO z dnia 15 lipca 2021 r., nr KOC/6309/Dr/21, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien wskazać szczególną okoliczność, przemawiającą za lokalizacją danego obiektu właśnie w pasie drogowym;
2. art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za lokalizacją obiektu w pasie drogowym na mocy tych przepisów może wskazać w sposób wiążący inny organ administracji publicznej, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji SKO z dnia 15 lipca 2021 r., nr KOC/6309/Dr/21, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organem właściwym w tym zakresie jest zarządca drogi;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący uchyleniem decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Kolegium rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania czynności nakazu powołania biegłego bez wskazania przedmiotu, którego ma dotyczyć opinia biegłego, co powoduje, że zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania są niejasne;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez nakaz wezwania strony do uaktualnienia stanowiska, podczas gdy stanowisko strony zawsze było jednoznaczne;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania czynności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ odwoławczy bez odniesienia się do kwestii uznaniowości decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ograniczeń art. 138 § 2 k.p.a.;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 §1 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o odmowie pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania takiego rozstrzygnięcia;
6. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, a tym samym pozwalających na oddalenie skargi;
7. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji zarządcy drogi powinno skutkować oddaleniem skargi na decyzję Kolegium z 15 lutego 2021 r., nr KOC/6309/Dr/21.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z 29 października 2021 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 28 października 2021 r. oraz zatwierdzonej stałej organizacji ruchu nr [...] przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy dla odcinka ul. [...] na wysokości nieruchomości [...], [...] i [...] obowiązującej od chwili wprowadzenia strefy płatnego parkowania na terenie Dzielnicy [...] m. st. Warszawy na okoliczność organizacji miejsc postojowych ba jezdni ul. [...] bez wykorzystania chodnika, organizacji miejsc postojowych na jezdni ul. [...] bez zwężania szerokości chodnika w ciągu ul. [...] i potwierdzonego sposobu użytkowania pasa drogowego ul. [...] w zatwierdzonej stałej organizacji ruchu polegającej na tym, że parkowanie pojazdów odbywa się na jezdni z wyłączeniem chodnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., stwierdzając – ogólnie rzecz ujmując – że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności związanych z zakwalifikowaniem ich jako przypadek szczególny uzasadniający odstępstwo zakazu sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że nie doszło do uchybień procesowych w toku postępowania i że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Ocenę zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany był więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień procesowych były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.
Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia. Skoro skarga kasacyjna nie wyjaśniła, jaki może być związek zarzucanego naruszenia prawa procesowego z rozstrzygnięciem, to uznać trzeba, że nie został spełniony niezbędny warunek dla przyjęcia skuteczności zarzutów procesowych.
Zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprowadzają się do zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegających na błędnym uznaniu sądu, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zaniechał wnikliwej analizy okoliczności uzasadniających wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających odstępstwo od zakazu usytuowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z obsługą drogi, jak również nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a ponadto dokonał dowolnej oceny dowodów. Zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazu powołania biegłego bez wskazania przedmiotu, którego ma dotyczyć opinia biegłego oraz poprzez sformułowanie nakazu wezwania strony do uaktualnienia stanowiska w sprawie wniosku, jak również poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ odwoławczy bez odniesienia się do kwestii uznaniowości decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ograniczeń art. 138 § 2 k.p.a. Zarzucono ponadto naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, a tym samym pozwalających na oddalenie skargi oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.
Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. co do pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" z pominięciem, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, a organem właściwym do stwierdzenia czy zachodzi szczególna okoliczność przemawiająca za lokalizacją danego obiektu w pasie drogowym jest wyłącznie zarządca drogi.
Pomimo mnogości i rozbudowania zarzutów kasacyjnych, w znacznej części powtarzają się one w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen oraz wskazań, co do ponownego rozpoznania sprawy przez organ wyrażonych przez sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ze względu na taki sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie NSA rozpoznał te zarzuty łącznie.
Podstawowym zagadnieniem, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych, było kwestionowanie prawidłowości przyjętego w tej sprawie przez sąd pierwszej instancji poglądu, że organ nie dokonał jednoznacznych ustaleń szerokości chodnika niezabudowanego schodami i donicami przy posesji należącej do skarżących, co zdaniem WSA miało znaczenie w kontekście oceny zachowania jego szerokości odpowiadającej wymogom określonym w obowiązujących przepisach prawa, tj. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz w sposób niewystarczający odniósł się do złożonych przez skarżących w toku postępowania dokumentów tj.: pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Kształtowania Przestrzeni Publicznej z 15 września 2020 r. pozytywnie opiniującego szerokość chodnika dla ruchu pieszego na poziomie 245 cm, opinii nr [...] z 29 lipca 2020 r. Biura Polityki Mobilności i Transportu dotyczącej geometrii chodnika w rejonie posesji ul. [...], decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 maja 2020 r. z której wynikało zezwolenie na przebudowę budynku przy ul. [...], jak również pominął podnoszoną przez skarżących okoliczność, iż na tej samej ulicy bliżej skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] szerokość chodnika wynosi 215 cm. Zdaniem sądu pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności sprawy, poddając je wszechstronnej ocenie i analizie. Sąd wskazał, że: "należy rzetelnie rozważyć dopuszczalność umieszczenia schodów i donic zgodnie z zmierzeniem strony w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, jak i wspomnianych opinii i decyzji, przy jednoczesnym uwzględnieniu tych ich wskazań, które akceptują zamierzenie inwestycyjne skarżących w określonym zakresie. Jeżeli zaszłaby taka konieczność SKO powinno uzupełnić materiał dowodowy, w razie takiej potrzeby także o opinię biegłego. Organ nadto, w świetle treści znajdujących się w aktach sprawy opinii akceptujących posadowienie pasa zieleni po obu stronach wejścia, kończącego się wraz z krańcem schodów zewnętrznych lub też do granicy wyznaczonej istniejącym pasem zieleni na posesji winien pozyskać jednoznaczne stanowisko strony co do aktualności jej żądania w zakresie lokalizacji kaskadowych donic".
Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia treści przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., w którym ustanowiono generalny zakaz umieszczenia w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (zob. wyroki NSA z: 19 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 689/20, 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2030/17). Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie może więc oprzeć swojego żądania wyłącznie na nieistnieniu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz musi wskazać okoliczności uzasadniające przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" (wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 951/18,)
Użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Jednak podkreślenia wymaga, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest jedynie ustalenie zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08). Przyjmuje się, że użycie w art. 39 ust. 3 u.d.p. sformułowania "szczególne uzasadniony przypadek" w odniesieniu do przesłanki zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel niezwiązany z ruchem drogowym wyklucza przyjęcie jako reguły możliwości prowadzenia działalności handlowej w obrębie tego pasa (wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 3877/18).
Wnioskodawca winien bowiem wykazać, że szczególnie uzasadniony przypadek zaistniał w jego sprawie. Pomimo tego, że sam brak zaistnienia przesłanki szczególnego przypadku wyłącza możliwość wydania zezwolenia na zajecie pasa drogowego, dodatkową okolicznością jest, czy w skutek umieszczenia obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie dojdzie do naruszenia bezpieczeństwa w ruchu
Organ, podejmując decyzję na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., działa w ramach uznania administracyjnego. Należy to odczytywać jako możliwość wyboru przez organ administracyjny sposobu rozstrzygnięcia sprawy, które uznaje za najwłaściwsze, co oczywiście nie oznacza jego dowolności w tym zakresie. Dlatego też kontrola sądowa aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy wydanie takiej decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej (w szczególności, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym prowadzącym do pełnego zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy) oraz czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne przyznające organowi dyskrecjonalne uprawnienie w ramach rozstrzygnięcia sprawy. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także uwzględnia zasady celowości, sprawiedliwości oraz szczególne cechy stanu faktycznego (Ibidem, s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (Ibidem, s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych został wypracowany szereg reguł dotyczących kontroli decyzji uznaniowej. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasada równości co do prawa. Zgodnie z powołanym art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. "Pojęcie interesu społecznego jest trudne do sprecyzowania. Przyjmuje się, że "interes społeczny" jest klauzulą generalną, tj. stanowi zwrot językowy będący częścią przepisu prawnego, służący uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych (szerzej na temat klauzul generalnych zob. A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, LEX 2013). Pojęcie to uzyskuje treść poprzez odniesienie do konkretnego przypadku. Powołanie się przez organ administracji na interes społeczny wymaga wskazania, na czym polega interes społeczny w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57)" (P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7).
W odniesieniu do interesu obywateli ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania tylko tego, który jest "słuszny". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nie można uznać, iż interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on zarazem w interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 1995 r., III SA 1224/94).
Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, tj. kontrolując prawidłowość zastosowania przez organ przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, zasadnie uznał, że organy nie uwzględniły całego stanu faktycznego sprawy, w tym stanowisk i opinii przedłożonych przez stronę w toku postępowania, a przede wszystkim w sposób jednoznaczny nie ustaliły szerokości chodnika w rejonie posesji ul. [...], przy jednoczesnym porównaniu tej szerokości do szerokości chodnika na odcinku ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Skarżący podnosili bowiem w toku postępowania, iż chodnik na tym odcinku nie ma jednolitej szerokości, gdyż przy skrzyżowaniu z ul. [...] i z ul. [...] chodnik ma szerokość 215 cm, a zatem proponowane pozostawienie szerokości chodnika po wybudowaniu schodów na poziomie 245 cm, w żaden sposób nie wpłynie na bezpieczeństwo i płynność ruchu pieszego. Należy zgodzić się z sądem I instancji, iż zajęcie chodnika na potrzeby umieszczenia w nim schodów powinno po pierwsze zostać ocenione w kontekście rzeczywistej jego szerokości. Organ winien poczynić w tym zakresie nie budzące wątpliwości ustalenia, jaką część chodnika zajmą schody i jaka ostatecznie zostanie w związku z tym zostawiona jako dostępna dla ruchu pieszych, i czy skutkować to będzie zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu. Przy czy istotne jest to aby doszło do jednoznacznego ustalenia jakiej szerokości jest chodnik w miejscu budowy planowanych schodów, gdyż z decyzji organu I instancji wynika, że szerokość chodnika przy posesji [...] wynosi 2,70 cm, z kolei SKO podaje, iż jest to "mniej niż 3 m", bez odniesienia się do tego, czy granica szerokości chodnika na poziomie 3 m jest w jakikolwiek sposób istotna dla sprawy. Dodatkowo zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż z załączonej przez skarżących do skargi (i włączonej przez WSA w poczet materiału dowodowego) opinii certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z 17 marca 2021 r. wynika, iż chodnik w rejonie posesji [...] ma szerokość 260 cm, a budowa schodów spowodowałaby zwężenie tej szerokości o 15 cm. Operowanie w tym zakresie precyzyjnymi danymi ma o tyle znaczenie, że stały się one potem przedmiotem oceny, co do mogących następować ograniczeń w przemieszczaniu się pieszych, a w szczególności osób z niepełnosprawnościami. Słusznie WSA dostrzegł, że spostrzeżenie w tym zakresie dokonane przez organ I instancji w odwołaniu do przyjętych dla m. st. Warszawy standardów dostępności (Zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z 23 października 2017 r.) nie zostało przez organ w ogóle uzasadnione ale i też nie zostało poddane ponownemu rozważeniu przez SKO, tak jak tego należałoby wymagać od organu II instancji. Stwierdzenie to stało się zaś jednym z argumentów, który miał przemawiać za uznaniem, że zlokalizowanie schodów i donic w pasie drogowym pogorszy bezpieczeństwo użytkowników drogi.
Sąd I instancji zasadnie również zwrócił uwagę, że jednoznacznie ustalona szerokość chodnika niezabudowanego schodami i donicami ma również znaczenie w kontekście oceny zachowania jego szerokości odpowiadającej wymogom określonym w obowiązujących przepisach prawa, w tym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518). Sprawa zatem winna być także oceniona pod kątem tego, czy zostały czy też nie zostały zachowane w tym konkretnym przypadku wymagane normy określone w ww. przepisach prawa i jakie to ma znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Jako zasadne należy również ocenić stanowisko WSA, iż organ II instancji w sposób zbyt ogólnikowy odniósł się do decyzji, opinii i stanowisk innych organów w zakresie przebudowy przez skarżących budynku przy ul. [...], które pozytywnie oceniały przebudowę chodnika w zakresie geometrii dróg publicznych oraz wymagań bezpieczeństwa ruchu drogowego na tych drogach (opinia [...]), wyrażały zgodę na przebudowę budynku w ramach nadzoru konserwatorskiego (decyzja z MWKZ z 15.05.2020 r.) oraz pozytywnie opiniowały szerokość proponowanych schodów (31 cm) przy pozostawieniu szerokości chodnika dla ruchu pieszego na poziomie 245 cm (opinia Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 15.09.2020 r.). I nie chodzi tu o to, że SKO ma omawiane stanowiska innych organów uznać za wiążące przy podejmowaniu decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego, lecz powinien w należyty sposób je rozważyć i odnieść się w przekonywujący sposób do przedkładanych przez stronę dokumentów, skoro uważa, że nie mogą one stanowić uzasadnienia do wydania pozytywnej dla strony decyzji.
Zgodzić się należy z WSA, że nie mogą zyskać w tym zakresie aprobaty ogólne stwierdzenia zawarte w decyzji SKO, wskazujące na nadmierną ingerencję w pas drogowy pogarszającą bezpieczeństwo użytkowników drogi, które nie zostały poparte określonymi wymiernymi danymi pozwalającymi na zweryfikowanie zasadności formułowanych przez organ wniosków. Słusznie sąd pierwszej instancji wytknął to organowi, stwierdzając, że okoliczność tę organ powinien wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu tej sprawy, jako wpływającą na ocenę, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd sądu pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły prawidłowej oceny, czy w tej sprawie spełnione są przesłanki przewidziane w art. 39 ust. 3 u.d.p. Brak jest wyczerpującego wyjaśnienia skarżącym, jakie okoliczności wskazują, że należy dać przewagę interesu publicznego nad indywidualnym interesem strony i odmówić udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przeprowadzona przez organy ocena stanu faktycznego sprawy naruszała art. 7, art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowy był zatem wniosek sądu pierwszej instancji, sformułowany po przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organ z punktu widzenia przesłanek wynikających z art. 39 ust. 3 u.d.p., że działania Kolegium nie były w tej sprawie zgodne z prawem i zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. kwestionujące prawidłowość przeprowadzonej przez WSA kontroli z powodu zaakceptowania naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz w zw. ze stanowiącymi materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie przepisami art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może zatem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105; 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067), a do tego zmierza w rozpoznawanej sprawie skarżący organ, zarzucając pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei art. 151 p.p.s.a. na był przez sąd pierwszej instancji w ogóle podstawą rozstrzygnięcia, gdyż sąd orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., zatem nie mogło również dojść do jego naruszenia. Przepisy art. 151 p.p.s.a. uznawany jest za tzw. przepis wynikowy, jako że określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w określonych tymi przepisami sytuacjach. Zarzut naruszenia tych przepisów nie może zatem stanowić samoistnej podstawy zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny omawiane zarzuty kasacyjne (pkt II.6 i 7 skargi kasacyjnej) uznał za chybione.
Za usprawiedliwione nie mogły być też uznane zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.p.s. w powiazaniu z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. Ugruntowane i powszechnie akceptowane w orzecznictwie jest bowiem stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny, poddając ocenie powyższy zarzut w zestawieniu z pisemnymi motywami orzeczenia, stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w powyższym przepisie w zakresie umożliwiającym jego kontrolę instancyjną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, dlaczego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Sąd pierwszej instancji w prawidłowy sposób wywiązał się zatem ze swoich obowiązków i zastosował przy tym adekwatny do wyniku tej kontroli środek.
Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji niewłaściwie sformułował wskazania co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wskazania co do dalszego postępowania są wystarczająco jednoznacznie i są ściśle związane z uchybieniem w postępowaniu przed organami administracji publicznej, polegającym na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. W istocie pewne sformułowania sądu zawarte we wskazaniach, co do dalszego prowadzania sprawy uznać należy za wykraczające poza przyznane organowi kompetencje, tym niemniej mimo częściowo błędnego uzasadnienia kontrolowany wyrok odpowiada prawu. Należy się zgodzić z organem, iż nie jest uzasadnione oczekiwanie sądu pierwszej instancji, iż Kolegium będzie zwracało się do skarżących o modyfikację wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez rezygnację z budowy kaskadowych donic, tym niemniej, skoro organ widział podstawy do udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego pod budowę zaplanowanych przez stronę skarżącą schodów a wykluczał możliwość wyrażenia takiej zgody co do kaskadowych donic, to nic nie stało na przeszkodzie, aby wydał pozytywną decyzję w odniesieniu do części wniosku skarżących.
Nie może również uzasadniać wadliwości zaskarżonego wyroku okoliczność, iż WSA w Warszawie nie wskazał na jaką okoliczność organ winien rozważyć powołanie biegłego, skoro z całego uzasadnienia tego wyroku wynika, jakie sąd miał intencje i w jakim zakresie biegły mógłby zająć stanowisko. Ponadto podkreślić należy, iż sąd pierwszej instancji nie nakazał organowi powołanie biegłego, lecz jedynie zasugerował, że "jeżeli zaszłaby taka konieczność SKO powinno uzupełnić materiał dowodowy, w razie takiej potrzeby także o opinię biegłego". Nie został zawarty w tym wskazaniu żaden obowiązek dla organu, a jedynie sugestia co do możliwego do przeprowadzenia dowodu w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. wyrażającą się w przyjęciu przez WSA, że na mocy tych przepisów jeżeli można obiekt bezpiecznie wkomponować w środowisko drogowe, to zaszedł szczególnie uzasadniony przypadek nakazujący wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez obiekt niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz, że szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za lokalizacją obiektu w pasie drogowym na mocy tych przepisów może wskazać w sposób wiążący inny organ administracji publicznej. Takiego stanowiska sąd pierwszej instancji z całą pewnością nie wyraził, gdyż w odniesieniu do pozytywnej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazał jedynie, że: "należało rozważyć, czy nie mieści się to w ramach szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Udp", natomiast w zakresie opinii innych organów administracji podkreślił konieczność rzetelnego rozważenia dopuszczalności "umieszczenia schodów i donic zgodnie z zmierzeniem Strony w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, jak i wspomnianych opinii i decyzji, przy jednoczesnym uwzględnieniu tych ich wskazań, które akceptują zamierzenie inwestycyjne Skarżących w określonym zakresie". "Uwzględnienie wskazań, które akceptują zamierzenie inwestycyjne Skarżących" polegać ma przy tym na wzięciu ich pod uwagę przy wydawaniu przez organ decyzji poprzez "rzetelne rozważenie" w motywach rozstrzygnięcia, a nie na związaniu zarządcy drogi stanowiskiem innych organów administracji.
Jako prawidłowe należy uznać stanowisko sądu pierwszej instancji, iż ocena czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, a nadto czy nie będzie to zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, jest warunkowana w zasadniczym stopniu ustalonymi okolicznościami sprawy. Przy czym stwierdzenie zaistnienia tych przesłanek powinno być rozważone z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy a nadto rzetelnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie organ nie sprostał temu zadaniu zarówno w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i sporządzenia przekonywującego uzasadnienia decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego A.G.-K. i Ł.K. ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).