II GSK 2388/25

II GSK 2388/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2964/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 33 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 643
art. 11 ust. 6, art. 103 ust. 5
Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku J. D. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2964/22 w sprawie ze skargi R. w W. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia: oddalić wniosek.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2964/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. w W. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej jako: "organ", "BFG") z 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji: stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił organ.
Pismem z 6 marca 2026 r. J. D. (dalej też: "wnioskodawczyni") wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na prawach uczestnika postępowania, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako: "ppsa").
W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni wskazała, że jest konsumentką, kredytobiorczynią byłego (...) (dalej jako: "(...)", "Bank") w upadłości, na podstawie umowy kredytu hipotecznego, indeksowanego/denominowanego do waluty obcej (CHF). Umowa ta jest objęta decyzją BFG o przymusowej restrukturyzacji (...), której dotyczy niniejsze postępowanie. W związku ze wspomnianą umową, na skutek pozwu wnioskodawczyni przeciwko syndykowi masy upadłości (...) w upadłości o ustalenie nieważności umowy i zapłatę, prawomocnie udzielono jej zabezpieczenia w przedmiocie roszczenia, jak również wydano nieprawomocny wyrok, którym stwierdzono nieważność umowy i zasądzono na rzecz wnioskodawczyni świadczenia pieniężne. Wnioskodawczyni wskazała również, że zgłosiła swoją wierzytelność w postępowaniu upadłościowym.
W ocenie wnioskodawczyni wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym będzie miał bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną, zwłaszcza możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 417 i art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.) za szkodę wyrządzoną bezprawną decyzją BFG.
Podsumowując, zdaniem wnioskodawczyni spełnia ona przesłanki z art. 33 § 2 ppsa, bowiem decyzja BFG dotyczy bezpośrednio jej interesu prawnego jako kredytobiorcy, skutki tej decyzji materializują się w jej sytuacji majątkowej, a wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie determinował możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania. Do wniosku dołączono dwa wydruki orzeczeń sądów powszechnych oraz zrzut ekranu potwierdzenia zgłoszenia wierzytelności w postępowaniu upadłościowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie odnosił się już do występującego na gruncie rozpatrywanej sprawy problemu prawnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2026 r. sygn. akt II GZ 720/25, II GZ 721/25, II GZ 722/25). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych postanowień, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W punkcie wyjścia należy przypomnieć, że rozpoznawany wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania został złożony w sprawie ze skargi kasacyjnej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego od wyroku WSA w Warszawie stwierdzającego wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji – którą wszczęto przymusową restrukturyzację wobec (...), umorzono według stanu na koniec dnia wszczęcia przymusowej restrukturyzacji enumeratywnie wskazane instrumenty kapitałowe, wyemitowane przez Bank wraz z należnymi odsetkami (akcje i obligacje), zastosowano wobec Banku instrument przymusowej restrukturyzacji w formie instytucji pomostowej, do której z dniem 3 października 2022 r. przeniesiono wymienione w decyzji składniki majątkowe z wyjątkiem, między innymi, praw majątkowych wynikających z czynności faktycznych, prawnych lub czynów niedozwolonych dotyczących umów kredytów i pożyczek denominowanych we franku szwajcarskim (CHF) lub indeksowanych kursem franka (CHF) oraz roszczeń wynikających z tych praw majątkowych, w tym objętych postępowaniami cywilnymi, administracyjnymi, niezależnie od daty ich podniesienia oraz z czynności faktycznych, prawnych lub czynów niedozwolonych dotyczących kredytów hipotecznych denominowanych w walucie obcej lub indeksowanych kursem waluty obcej oraz roszczeń wynikających z tych praw majątkowych, w tym objętych postępowaniami cywilnymi, administracyjnymi, niezależnie od daty ich podniesienia.
Zgodnie z art. 33 § 2 ppsa, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 643 ze zm., dalej jako: "ustawa o BFG"), do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub rozporządzeniu nr 2021/23, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
W tym kontekście – i zarazem w opozycji do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu wniosku – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ocena zakresu oraz konsekwencji odesłania, o którym jest mowa w art. 11 ust. 5 i ust. 6 ustawy o BFG, nie może abstrahować nie dość, że od szczególnego przedmiotu, to zwłaszcza od celów tej ustawy, o których – podobnie jak i o intencjach samego ustawodawcy w tym zakresie – w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie uzasadnienia do jej projektu (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji, w szczególności s. 1, s. 84 - 89). Uwzględniając doniosły, a co za tym idzie złożony charakter materii regulowanej wymienioną ustawą należy przyjąć, że determinowała ona treść szczególnego rodzaju rozwiązań prawnych przyjętych na jej gruncie zarówno w odniesieniu do decyzji, o których jest mowa w art. 11 ust. 4 tej ustawy, w tym decyzji w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, jak i – co trzeba podkreślić – w odniesieniu do postępowania w sprawie skarg na te decyzje, co w zakresie odnoszącym się do kwestii stanowiącej źródło sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie znalazło swoje odzwierciedlenie w treści przepisów art. 100 - 107 przywołanej ustawy.
Uwzględniając powyższe, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołana regulacja prawna ma charakter szczególny w relacji do unormowań zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 221/20).
Stąd też właśnie taka, a nie inna – bo determinowana funkcją, przedmiotem oraz celami regulacji – konstrukcja oraz treść zawartych w ustawie o BFG przepisów odsyłających do odpowiedniego stosowania zarówno przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również – co nie mniej istotne z punktu widzenia spornej kwestii – przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
Wymaga więc przypomnienia, że z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wynika, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie lub w rozporządzeniu nr 2021/23 do decyzji, o których mowa w ust. 4 pkt 1 - 15 oraz 17 - 30, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "kpa"), z wyłączeniem art. 9, art. 10, art. 13, art. 31, art. 35 § 2 - 5, art. 36 - 38, art. 391, art. 48, art. 49, art. 61 § 4, art. 66a, art. 73, art. 78, art. 79, art. 81, art. 89 - 96, art. 105 § 2, art. 106, art. 109, i art. 127 - 140 tej ustawy.
Z odsyłającego przepisu art. 11 ust. 6 wymienionej ustawy wynika natomiast, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub rozporządzeniu nr 2021/23, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 i 1685), z wyłączeniem art. 61 § 2 i § 3 tej ustawy.
Uwzględniając konwencję językową, którą na gruncie przywołanych przepisów prawa operuje ustawodawca za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przepisy kpa, jak i przepisy ppsa tylko i wyłącznie w zakresie inaczej lub w ogóle nieuregulowanym ustawą o BFG (lub rozporządzeniem nr 2021/23) mają odpowiednie zastosowanie.
Mianowicie, w pierwszym przypadku – co trzeba podkreślić – do decyzji, o których jest mowa w ust. 4 pkt 1 - 15 oraz 17 - 30 art. 11 tej ustawy – a więc, co nie mniej istotne, nie w "postępowaniu", które najogólniej rzecz ujmując miałoby poprzedzać ich wydanie, co jest aż nadto oczywiste w świetle logiki oraz treści art. 100 - 102 tej ustawy – zaś w drugim przypadku, do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których jest mowa w ust. 4 art. 11 tej ustawy.
Treściowy zakres tak ukształtowanych odesłań do odpowiedniego stosowania przepisów kpa oraz przepisów ppsa w sprawach poddanych regulacji ustawy o BFG nie jest więc szeroki.
Wobec przywołanego powyżej zakresu odesłania do odpowiedniego stosowania do decyzji w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji przepisów kpa – który wyłącza, co nie jest bez znaczenia, stosowanie art. 31 kpa dotyczącego udziału organizacji społecznej oraz art. 61 § 4 kpa dotyczącego zawiadomienia o wszczęcia postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie – wymaga przypomnienia, że z art. 33 § 2 ppsa wynika, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
Uwzględniając, że na gruncie art. 33 § 2 ppsa ustawodawca odwołuje się – co jest jedną z przesłanek jego stosowania, o czym mowa dalej – do postępowania administracyjnego w którym dana osoba nie brała udziału, wobec określonego w art. 11 ust. 5 ustawy o BFG zakresu odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kpa oraz jednoczesnego stanowczego wyłączenia stosowania art. 61 § 4 kpa, trzeba stwierdzić, że już logika oraz treść rozwiązań prawnych przyjętych w przepisach art. 100 - 102 oraz art. 103 ust. 1 i ust. 2 tejże ustawy – które regulują postępowanie poprzedzające wydanie przez BFG decyzji w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji oraz określają jego stronę – sprzeciwia się wnioskowi o aktualizacji wymienionej przesłanki (odpowiedniego) stosowania instytucji uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym inicjowanym skargą na wskazaną decyzję restrukturyzacyjną, a co za tym idzie wnioskowi o odpowiednim stosowaniu w tym postępowaniu wymienionego przepisu ppsa (zob. dla porównania postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OZ 362/11; z 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 695/11; z 28 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 216/12; z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 478/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2597/15; również J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 33, Nb 10; M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 33). Zwłaszcza, gdy podkreślić, że koniecznym warunkiem stosowania instytucji, o której jest mowa w art. 33 § 2 ppsa jest również to, aby wynik postępowania sądowego dotyczył interesu prawnego osoby występującej z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony, co siłą rzeczy wymaga również – co jest nie mniej oczywiste – wykazania przez wnioskodawcę istnienia tego interesu prawnego oraz jego źródła.
Wobec powyższego, ponownie należy podkreślić, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o BFG lub rozporządzeniu nr 2021/23, art. 11 ust. 6 tej ustawy krajowej odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ppsa w postępowaniu w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, to siłą rzeczy nie sposób jest pomijać znaczenia wszystkich konsekwencji wynikających z art. 103 tej ustawy.
W tej zaś mierze wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, od decyzji o której w nim mowa "[...] rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją".
Taki sposób ukształtowania legitymacji skargowej z całą pewnością nie jest przypadkowy. Został bowiem – jak należałoby przyjąć – zdeterminowany przedmiotem regulacji ustawy o BFG oraz jej funkcjami, co uzasadniało przyjęcie szczególnych rozwiązań prawnych wyrażających się – między innymi – w tym, że podmiotem, zasadniczo, legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji jest rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji, która jest stroną tego postępowania. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją, co także stanowi dowód szczególnego charakteru rozwiązań prawnych zdeterminowanych materią regulowaną wymienioną ustawą.
Tak ukształtowany krąg podmiotów legitymowanych do zainicjowania postępowania przez sądem administracyjnym nie jest bez znaczenia dla wniosku – co trzeba podkreślić w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów ze znaczenia konsekwencji wynikających z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG oraz art. 100 - 102 i art. 103 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy – że w postępowaniu w sprawie skarg na wydaną przez BFG decyzję restrukturyzacyjną nie ma odpowiedniego zastosowania art. 33 § 2 ppsa.
Jeżeli bowiem – jak podniesiono powyżej – koniecznym warunkiem stosowania przepisu art. 33 § 2 ppsa jest wykazanie, że wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego osoby występującej z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony, co wymaga wykazania istnienia tego interesu prawnego oraz jego źródła, a – co trzeba podkreślić – tożsamy co do istoty obowiązek spoczywa na podmiocie, o którym jest mowa w zdaniu drugim art. 105 ust. 3 ustawy o BFG – albowiem jest on zobowiązany do wykazania posiadania interesu prawnego, który został naruszony decyzją restrukturyzacyjną – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że cel oraz funkcje wskazanego sposobu ukształtowania legitymacji skargowej, a co za tym idzie warunków udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skarg na decyzje, o których jest mowa w art. 11 ust. 4 ww. ustawy w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, sprzeciwiają się odpowiedniemu stosowaniu w tym postępowaniu przywołanego przepisu ppsa.
W rekapitulacji – i zarazem w korespondencji do przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia pojęcia "odpowiedniego stosowania", które w zależności od celu odesłania oraz przedmiotu regulacji zawierającej to odesłanie może oznaczać, że na jej gruncie przepisy prawa, do których odnosi się to odesłanie, będą miały zastosowanie wprost lub z modyfikacjami lub w ogóle nie będą miały zastosowania – trzeba więc stwierdzić, że przepis art. 33 § 2 ppsa nie jest objęty zakresem odesłania, o którym stanowi art. 11 ust. 6 ustawy o BFG, a co za tym idzie, że wniosek wnioskodawczyni o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II GSK 2388/25, dotyczącym kontroli zgodności z prawem przeprowadzonej restrukturyzacji (...), na prawach uczestnika postępowania, na podstawie art. 33 § 2 ppsa, nie mógł zostać uwzględniony.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 63 § 3 ppsa w zw. z art. 193 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.