II GSK 2387/25

II GSK 2387/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
658
Hasła tematyczne
Transport
Inne
Sygn. powiązane
VIII SAB/Wa 22/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-06-16
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2778
art. 23 w zw. z art. 22 ust. 1
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.06.2025 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 22/25 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Przysucha w przedmiocie nieopublikowania ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 czerwca 2025 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 22/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. K. (dalej: strona, skarżący) na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Przysucha w sprawie nieopublikowania ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z 3 marca 2025 r. skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firma "[...]" R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Przysucha (dalej: Burmistrz, organ) w przedmiocie nieopublikowania ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w art. 23 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 20110 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2024 poz.1539 dalej: u.p.t.z.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że legitymacja skarżącego do złożenia skargi wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. W ocenie skarżącego Burmistrz dopuścił się bezczynności, zawierając 8 stycznia 2025 r. umowę z arbitralnie wybranym operatorem na podstawie rzekomych przesłanek z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Organ w ogóle nie przeprowadził żadnej z procedur przewidzianych przez art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. bądź art. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. w ten sposób dopuszczając się wyraźnej bezczynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.
Wskazanym wyżej postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę odrzucił, uznając za niedopuszczalną. WSA wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie spór miedzy stronami dotyczy okoliczności zastosowania przez Burmistrza trybu z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Skarżący nie zgadzał się z zastosowaniem procedury określonej tym przepisem twierdząc, że okoliczności w nim wskazane nie zaistniały, w związku z czym organ nie publikując ogłoszenia o zamiarze o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Natomiast organ zajął stanowisko przeciwne.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast w przypadku odpowiadającym w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. nie jest w ogóle dokonywane ogłoszenie o zamiarze zawarcia umowy. Przepis ten, powołany w zaskarżonej czynności, stanowi, że organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. Skoro więc nie służy prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność organizatora transportu polegającą na zastosowaniu trybu z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z, to nie jest także możliwe wniesienie skargi na bezczynność w tego rodzaju sprawie. Powyższe skutkowało uznaniem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi za niedopuszczalną i w konsekwencji jej odrzuceniem na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a..
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy:
1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w zaniechaniu przez organ publikacji ogłoszenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.t.p.z., pomimo wyraźnego takiego obowiązku,
2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, że skarga z 3 marca 2025 r. jest niedopuszczalna, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu powinno prowadzić do przyjęcia, że skarga jest dopuszczalna,
3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z niżej wymienionych dokumentów, mimo że istniała wyraźna podstawa do ich przeprowadzenia:
1) zezwolenia nr 00005/2017 z 19 czerwca 2017 r.,
2) zezwolenia nr 5/2017 z 8 sierpnia 2017 r.,
3) zezwolenia nr 1/2024 z 28 sierpnia 2024 r.,
4) zezwolenia nr 2/2024 z 28 sierpnia 2024 r.,
5) wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 17 stycznia 2025 r.,
6) pisma z 30 stycznia 2025 r. z załącznikiem w postaci umowy z 8 stycznia 2025 r. nr 1/2025, kopertą oraz potwierdzeniem ze strony https://emonitorinq.poczta-polska.pl/ dla przesyłki nr (00)459007734876248493,
7) wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 7 lutego 2025 r.,
8) pismo z 20 lutego 2025 r,
4. art. 22 ust. 1 pkt 4) u.t.p.z. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiło zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora i nieuprawnione przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. do bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych,
5. art. 22 ust. 1 pkt 1) u.t.p.z. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy średnia wartość roczna przedmiotu umowy wyniosła 722.139,15 zł, a więc była mniejsza niż 1 000 000 euro,
6. art. 23 ust. 1, 4, 5 i 6 u.p.t.z. poprzez jego niezastosowanie i w związku z tym uchybienie terminowi publikacji ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.p.t.z. oraz niezamieszczenie wymaganej treści ogłoszenia, o którym mowa w art. 23 u.p.t.z.,
7. art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (dalej: "rozporządzenie nr 1370/2007") poprzez niezamieszczenie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE na temat planowanego bezpośredniego zawarcia umowy, odpowiednio ogłoszenia o zmianie pierwotnego ogłoszenia,
8. pkt 29 i 30 rozporządzenia nr 1370/2007 poprzez niezamieszczenie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE na temat planowanego bezpośredniego zwarcia umowy, odpowiednio ogłoszenia o zmianie pierwotnego ogłoszenia.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarg kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogu precyzyjnego wskazania zarzutów oraz ich uzasadnienia w odniesieniu do istoty sporu, a więc odrzucenia skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z uwagi na uznanie, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Pomimo uchybień we wskazanym zakresie, skarga kasacyjna może być jednak rozpoznana merytorycznie. Uwzględniając bowiem motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) należy zauważyć, iż na podstawie analizy całokształtu uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej (jej petitum i uzasadnieniu), możliwe jest ustalenie istoty wadliwości, której skarżący dopatruje się w postanowieniu WSA w Warszawie.
Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym określa zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej. Ponadto określa także zasady finansowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wyżej wymienionym transporcie. Organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze (art. 4 ust. 1 pkt 9 u.p.t.z.).
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.t.z. organizator dokonuje wyboru operatora w trybie:
1) ustawy z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320) albo
2) art. 22 ust. 1 u.p.t.z.
Oprócz tego organizator może realizować przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego w formie samorządowego zakładu budżetowego.
W niniejszej sprawie został zastosowany tryb określony w art. 22 ust. 1 u.p.t.z. Zgodnie z powołanym przepisem organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy:
1) średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1 000 000 euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie albo
2) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, powołany do świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego albo
3) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane w transporcie kolejowym, przy zastosowaniu jednego z trybów, o których mowa w art. 5 ust. 2, 3a i 4-6 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, z zastrzeżeniem art. 22a, albo
4) wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1.
Dodatkowo należy nadmienić, że ust. 8 art. 22 art. 22 ust. 1 u.p.t.z. przewiduje, iż umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zawierana w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, może być zawarta na okres 12 miesięcy i w uzasadnionych przypadkach może ulec przedłużeniu, z tym że łączny okres obowiązywania przedłużonej umowy nie może przekroczyć 2 lat.
Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny jest również art. 59 ust. 1 u.p.t.z., który stanowi, że w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.p.t.z., podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie z twierdzeniami organu, zawarł on umowę z wybranym przez siebie operatorem na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Sąd I instancji przyjmując to oświadczenie za wiarygodne, a więc uznając że ziszczyły się przesłanki określone w powołanym przepisie, odrzucił skargę. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 59 ust. 1 u.p.t.z. skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w sytuacji określonej w art. 23 ust. 1 u.p.t.z., który odnosi się do art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.p.t.z. Taka interpretacja przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jest nieprawidłowa.
Na wstępie należy wskazać, że w zakresie publicznego transportu zbiorowego obowiązują określone przepisy unijne. Mianowicie obecny art. 14 Traktatu ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) potwierdza miejsce, jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych wartości Unii. Art. 106 ust. 2 Traktatu z kolei stanowi, że przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii. Oprócz regulacji ogólnych obowiązuje jeszcze rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 315, str. 1 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 1370/2007) oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 94, str. 243 z późn. zm.; dalej dyrektywa 2014/25/UE).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1370/2007 zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych są udzielane zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym rozporządzeniu. Jednakże zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych określone w dyrektywach 2004/17/WE (obecnie zastąpiona przez dyrektywę 2014/25/UE) lub 2004/18/WE (obecnie zastąpiona przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE, Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 94, str. 65 z późn. zm.) w zakresie autobusowego lub tramwajowego transportu pasażerskiego, są udzielane zgodnie z procedurami przewidzianymi w tych dyrektywach, o ile takie zamówienia nie są udzielane w formie koncesji na usługi zgodnie z definicją zawartą w tych dyrektywach. W przypadku gdy zamówienia mają zostać udzielone zgodnie z dyrektywami 2004/17/WE lub 2004/18/WE, przepisy ust. 2-6 niniejszego artykułu nie mają zastosowania. Należy przy tym zaznaczyć, że zamówienia publiczne, których udzielają instytucje zamawiające, działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, i które wchodzą w zakres tych rodzajów działalności, objęte są dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE. Z kolei zamówienia udzielane przez instytucje zamawiające w kontekście świadczonych przez nie usług w dziedzinie transportu morskiego, przybrzeżnego lub rzecznego objęte są zakresem stosowania dyrektywy 2014/24/UE.
Należy przy tym pamiętać, że dyrektywa 2014/25/UE ma zastosowanie zasadniczo do zamówień, których szacunkowa wartość bez podatku od wartości dodanej (VAT) jest co najmniej równa następującym progom:
a) 432 000 EUR w przypadku zamówień na dostawy i usługi oraz konkursów;
b) 5 404 000 EUR w przypadku zamówień na roboty budowlane;
c) 1.000.000 EUR w przypadku zamówień na usługi społeczne i inne szczególne usługi wymienione w załączniku XVII.
Zarówno w dyrektywie 2014/25/UE jak i dyrektywie 2014/24/UE podkreśla się, że art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1370/2007 wyraźnie stanowi, że dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE mają odpowiednio zastosowanie do zamówień na świadczenie usług oraz zamówień publicznych na usługi publicznego pasażerskiego transportu autobusowego lub tramwajowego, natomiast rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 ma zastosowanie do koncesji na usługi publicznego pasażerskiego transportu autobusowego lub tramwajowego.
Stąd w przypadku koncesji na usługi publicznego transportu zbiorowego zastosowanie znajduje nadal art. 5 rozporządzenia 1370/2007.
Zgodnie więc z ust. 3 rozporządzenia 1370/2007 każdy właściwy organ, który zleca świadczenie usług stronie trzeciej innej niż podmiot wewnętrzny, udziela zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych na podstawie konkurencyjnej procedury przetargowej, z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 3a, 4, 4a, 4b, 5 i 6. Procedura konkurencyjnego przetargu musi być otwarta dla wszystkich podmiotów, sprawiedliwa i zgodna z zasadami przejrzystości i niedyskryminacji. Po złożeniu ofert i preselekcji procedura ta może obejmować negocjacje zgodnie z tymi zasadami w celu ustalenia najlepszego sposobu spełnienia szczegółowych lub kompleksowych wymogów.
Wyjątki o których mowa wyżej w większości dotyczą transportu kolejowego. Transportu drogowego dotyczą jedynie te sformułowane w ust. 4 i 5 art. 5 rozporządzenia 1370/2007. Stąd zgodnie z ust. 4 o ile nie zabrania tego prawo krajowe, właściwy organ może zadecydować o bezpośrednim udzieleniu zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych:
a) w przypadku gdy ich średnia wartość roczna szacowana jest na mniej niż 1 000 000 EUR lub, w przypadku umowy o świadczenie usług publicznych obejmującej usługi publiczne w zakresie kolejowego transportu pasażerskiego, mniej niż 7 500 000 EUR; lub
b) w przypadku gdy dotyczą świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego rocznie w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów lub, w przypadku umowy o świadczenie usług publicznych obejmującej usługi publiczne w zakresie kolejowego transportu pasażerskiego, mniejszym niż 500 000 kilometrów.
W przypadku gdy udzielone bezpośrednio zamówienie prowadzące do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych dotyczy małego lub średniego przedsiębiorstwa eksploatującego nie więcej niż 23 pojazdy drogowe, progi te mogą zostać podwyższone do średniej wartości rocznej szacowanej na mniej niż 2 000 000 EUR albo do rocznego wymiaru usług publicznych świadczonych w zakresie transportu pasażerskiego mniejszego niż 600 000 kilometrów.
Z kolei ust. 5 art. 5 rozporządzeni 1370/2007 przewiduje, że w przypadku zakłócenia w świadczeniu usług lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji właściwy organ może zastosować środki nadzwyczajne.
Środki nadzwyczajne przyjmują formę bezpośredniego udzielenia zamówienia lub formalnej zgody na przedłużenie umowy o świadczenie usług publicznych, lub wymogu spełnienia określonych zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych. Podmiot świadczący usługi publiczne ma prawo odwołania się od decyzji nakładającej obowiązek spełnienia określonych zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych. Okres, na jaki udziela się zamówienia lub przedłuża się umowę o świadczenie usług publicznych w ramach środka nadzwyczajnego lub nakłada się wymóg wykonania takiej umowy, nie może przekraczać dwóch lat.
Zgodnie z art. 5 ust. 7 rozporządzenia 1370/2007 Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by decyzje podjęte zgodnie z ust. 2-6 mogły być szybko i skutecznie skontrolowane na żądanie każdej osoby, która jest lub była zainteresowana uzyskaniem danego zamówienia i która doznała szkody lub której grozi szkoda w wyniku zarzucanego naruszenia, ze względu na naruszenie przez takie decyzje prawa wspólnotowego lub przepisów krajowych, które wprowadzają je w życie. Dalej wskazuje się w powołanym rozporządzeniu 1370/2007, że w przypadku gdy organy odwoławcze nie mają charakteru sądowego, ich decyzje są zawsze uzasadniane na piśmie. Ponadto w takim przypadku należy wprowadzić przepisy umożliwiające zaskarżenie uznawanych za bezprawne środków podjętych przez organ odwoławczy lub wszelkich zarzucanych uchybień w wykonywaniu nadanych mu uprawnień przed sądem lub innym organem będącym sądem w rozumieniu art. 234 Traktatu, niezależnym zarówno od instytucji zamawiającej, jak i organu odwoławczego.
Odzwierciedleniem regulacji unijnych zawartych w art. 5 rozporządzenia 1370/2007 jest cytowana wyżej regulacja przewidziana w art. 22 u.p.t.z.
Jak wynika z polskiej regulacji (art. 59 ust. 1 u.p.t.z. w zw. z art. 23 ust. 1 u.p.t.z.), wbrew art. 5 ust. 7 rozporządzenia 1370/2007, nie została przewidziana możliwość szybkiej i skutecznej kontroli na żądanie każdej osoby, która jest lub była zainteresowana uzyskaniem danego zamówienia i która doznała szkody lub której grozi szkoda w wyniku zarzucanego naruszenia, ze względu na naruszenie przez takie decyzje prawa wspólnotowego lub przepisów krajowych, które wprowadzają je w życie (zob. również wyrok WSA w Krakowie z 5.06.2024 r., III SA/Kr 207/24, LEX nr 3728979, B. Kwiatek [w:] A. Wach, K. Wach, B. Kwiatek, Publiczny transport zbiorowy. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025, art. 59). Należy przy tym pamiętać, że w niniejszej sprawie organ powołał się na tryb zawarcia umowy przewidziany w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z., którego odpowiednik znajduje się w ust. 5 art. 5 rozporządzenia 1370/2007. Również więc w stosunku do tego wyjątku obowiązuje obowiązek zapewnienia szybkiej i skutecznej kontroli. Zasadniczo dopuszczalne jest wprowadzenie procedury odwoławczej, tym niemniej zawsze ostatecznej kontroli legalności zastosowanych procedur ma dokonać sąd w rozumieniu art. 234 Traktatu, niezależny zarówno od instytucji zamawiającej, jak i organu odwoławczego.
Wspólnotowe prawo wtórne jest prawem stanowionym przez instytucje wspólnotowe. Zatem jego status w polskim porządku prawnym określa art. 91 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym jest ono stosowane bezpośrednio oraz ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Jednocześnie należy zauważyć, że art. 91 ust. 1 Konstytucji, uzupełniając przepis art. 90 ust. 1, w sposób wyraźny gwarantuje, iż wspólnotowe prawo wtórne stosowane jest w polskim systemie prawnym w sposób bezpośredni (wyrok TK z 11.05.2005 r., K 18/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 49).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 7.11.2019 r., II GSK 1600/17, LEX nr 2745319) wskazuje się, że art. 91 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Konstytucyjna zasada pierwszeństwa prawa unijnego wyrażona w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że prawo stanowione przez organizację międzynarodową, powstałą na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Polskę, ma pierwszeństwo w "przypadku kolizji z ustawami", z czego nie wynika wyższość hierarchiczna tego prawa nad Konstytucją RP. A zatem zasada pierwszeństwa prawa unijnego ma zastosowanie w przypadku konfliktu między normą prawa krajowego a przepisem unijnym, określa więc pierwszeństwo w stosowaniu norm (zob. również M. Haczkowska [w:] R. Balicki, M. Bartoszewicz, K. Complak, A. Ławniczak, M. Masternak-Kubiak, M. Haczkowska, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2014, art. 91).
Wobec powyższego za uzasadnione należy uznać zarzut zawarty w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, które należało rozpatrzyć w związku z podniesionym w jej uzasadnieniu naruszeniem art. 59 ust. 1 u.p.t.z. w zw. z art. 5 ust. 7 rozporządzenia 1370/2007. Pozostałe zarzuty kasacyjne natomiast jako, iż koncentrowały się wokół kwestii merytorycznych, należało uznać za przedwczesne.
Z uwagi na powyższą zasadę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, w sytuacji o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.t.z. w zw. z art. 5 ust. 7 rozporządzenia 1370/2007.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty postępowania kasacyjnego, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), mogą być natomiast uwzględnione przez sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi.
-----------------------
2