II GSK 2387/24

II GSK 2387/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 269/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-24
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 2 pkt 2   art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 2 pkt 2   art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 2 pkt 2   art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 269/24 w sprawie ze skargi P. P. S.A. w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [..] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. PP. S.A. w P. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 269/24 uwzględnił złożoną przez P.P. S.A.
z siedzibą w P. (zwanej dalej Spółką) skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] wymierzającą tej Spółce karę pieniężną w wysokości 977,15 zł za zajęcie bez zezwolenia powierzchni 12,384 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (dz. nr [...]),
w km [...], po stronie lewej i prawej, w celu umieszczenia gazociągu średniego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą (o maksymalnym ciśnieniu paliwa gazowego MOP = 0,5 MPa) z rur PE de 250 mm do zasilania w paliwo gazowe jednostki kogeneracji P. w Ś., przez okres od 20 października 2023 r. do 24 listopada 2023 r., uchylając tę decyzję oraz zasądzając od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwanego dalej GDDKiA) na rzecz skarżącej Spółki kwotę 387 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym, uwzględniając skargę,
z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., zwanej dalej u.d.p.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) i § 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2023 r., poz. 1162). Była tym samym została dotknięta naruszeniem prawa uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. W sprawie naruszeniu uległy przepisy postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla wyniku sprawy, a także przepisy prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także poprzez niezastosowanie właściwych w tej sprawie regulacji art. 24 ust. 1 i art. 25a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2024 r., poz. 1286, zwanej dalej ustawą terminalową). Rozpatrując sprawę GDDKiA zupełnie pominął istotną okoliczność stanu faktycznego sprawy polegającą na tym, że na mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] wydanej na podstawie art. 38 pkt 5 i art. 39 ustawy terminalowej nastąpiło umieszczenie w pasie drogowym gazociągu średniego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Z decyzji Wojewody Wielkopolskiego jednoznacznie wynikało, że inwestycja Spółki jest inwestycją towarzyszącą inwestycjom w zakresie terminalu, jakimi z mocy art. 38 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy terminalowej są m.in. realizowane przez odbiorcę końcowego dokonującego zakupu paliw gazowych,
tj. budowa przyłączy lub gazociągu wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi, takich jak obiekty, urządzenia, sieci i instalacje służące do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki instalacji służących do poprawy parametrów jakościowych paliw gazowych, gazociągów, jednostek kogeneracji, węzłów gazu, tłoczni gazu, instalacji magazynowych gazu, przyłączy, stacji regazyfikacji skroplonego gazu ziemnego lub baz bunkrowania
i przeładunku skroplonego gazu ziemnego, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 3 i pkt 4
lit. b, art. 38 pkt 1 lit. d, pkt 2 lit. b-zj oraz pkt 3-5, w tym w szczególności obiektów sieci gazowej. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy terminalowej, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, w celu zapewnienia prawa wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy inwestycji,
z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ogranicza za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń. W myśl art. 14b ust. 1 ustawy terminalowej, do inwestycji w zakresie terminalu, wobec której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji w zakresie terminalu, nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie,
w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, chyba że inwestor wystąpi o ich wydanie. Stosownie zaś do art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wydana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, stała się ostateczna, wydane inwestorowi decyzje m.in. o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o których mowa w ust. 1a, wygasają w zakresie, w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wydana na podstawie tego wniosku obejmuje skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, wobec gruntów stanowiących pas drogowy. Decyzja o lokalizacji rozstrzyga zatem zarówno kwestię lokalizacji urządzeń i obiektów, jak i ustala reguły korzystania z terenu pasa drogowego dróg publicznych. Nadto, GDDKiA zawarł ze skarżącą Spółką porozumienie z dnia 4 października 2023 r. mające na celu realizację postanowień przewidzianych w art. 25a ust. 1 ustawy terminalowej. Obydwa te dowody (decyzja o lokalizacji i porozumienie) nie zostały zebrane przez organ i poddane jego ocenie; zostały dopiero załączone do skargi sądowej wraz
z wnioskiem na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W aktach administracyjnych znalazł się wyłącznie protokół z dnia 20 października 2023 r. odbioru przekazanego pasa drogowego. Niezależnie od tego, GDDKiA w decyzji relacjonował dokument (pismo z dnia [...] września 2023 r., nr [...], pouczające o obowiązku wystąpienia o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.), którego jednak w aktach brakowało. W ocenie Sądu I instancji uregulowana w art. 10 ustawy terminalowej decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu jest instrumentem ochrony istotnego interesu bezpieczeństwa państwa oraz instytucji towarzyszących. Ustawa terminalowa stanowi lex specialis w stosunku do u.d.p. Celem ustawy terminalowej jest zapewnienie inwestorowi sprawnej realizacji inwestycji poprzez uproszczenie procedur i skumulowanie różnych skutków w jednej decyzji lokalizacyjnej. W realiach badanej sprawy skarżąca nie była więc zobowiązana do wystąpienia o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego i uiszczania wymaganych opłat; tym samym nie podlegała też ukaraniu karą z racji zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Skoro organ te wszystkie kwestie pominął
w swoich ustaleniach, a w decyzji ograniczył się do zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1
w zw. z art. 40 ust. 5 u.d.p., naruszył prawo procesowe. Jego decyzja w zakresie uzasadnienia nie zawiera rozważań o kluczowym dla sprawy znaczeniu, a przez to naruszył też art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł GDDiK. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1257) poprzez jego błędną wykładnię, gdyż sąd dokonał dowolnej oceny, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, bowiem sąd dopuścił umieszczenie (trwanie w gruncie) urządzenia obcego w pasie drogowym bez wydanej w tym przedmiocie osobnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w tym szczególnym celu, pomimo braku wskazania w art. 24 ust. 1 ustawy terminalowej, wyraźnej możliwości bezpłatnego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia obcego;
b) art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 24 ust. 1 i 1c, art. 25a ust. 1, 2 i 4 oraz art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym strona nie była zobowiązana do uzyskania decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, a organ nie był uprawniony do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w sytuacji gdy przepisy ustawy terminalowej odnoszą się jedynie do etapu realizacji inwestycji w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i poza swoim zakresem pozostawiają kwestię ustalenia prawa do umieszczenia w pasie liniowych urządzeń obcych, co jest odrębną czynnością przypadającą po zrealizowaniu inwestycji, przy czym ustawa terminalowa, jako regulacja szczególna, stanowiąca wyjątek, powinna być intepretowana ściśle;
c) art. 1 ust. 1, art. 14b ust. 1 i art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te wyłączają stosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., w sytuacji gdy sąd pominął, że decyzja zezwalająca na lokalizowanie urządzeń obcych w pasie drogowym określona w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest odrębną decyzją od decyzji zezwalającej na umieszczenie określonego urządzenia w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.), a wyłączenie ustawą terminalową obejmuje jedynie przygotowanie i realizację inwestycji (lokalizowanie jej w pasie drogowym) bez uwzględnienia okresu pozostawania inwestycji na nieruchomości, tj. czasu po zakończeniu procesu przygotowania i realizacji/budowy inwestycji, co wynika z art. 43 ust. 1 ustawy terminalowej; zgodnie z tym przepisem wygasają jedynie decyzje o lokalizacji
w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, a zatem obejmujące stany faktyczne regulowane w art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., tj. lokalizację urządzeń obcych, a nadal w mocy pozostają przepisy dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia w psie drogowym, co wynika również
z samego również z samego brzmienia art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p.;
d) art. 24 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej, poprzez ich błędną wykładnię i wskazanie, że wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu rozstrzyga kwestię zarówno lokalizacji urządzeń i obiektów w pasie drogowym dróg publicznych oraz ustala reguły korzystania z terenu pasa drogowego tych dróg, w granicach wskazanych w art. 24 ust. 1 ustawy terminalowej, w związku z realizacją i umieszczeniem obiektów oraz urządzeń w ramach inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji im towarzyszących, w sytuacji gdy ustawodawca nie odnosi się w żadnym aspekcie do rozstrzygnięcia w tych przepisach kwestii umieszczenia w pasie drogowym urządzenia obcego, a wymienia jedynie określone czynności, które może nieodpłatnie podejmować inwestor w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją, lecz jedynie w zakresie "prowadzenia na nich budowy, zmiany sposobu użytkowania, utrzymania, eksploatacji, użytkowania, remontów oraz usuwania awarii", w pozostałym zakresie zastosowanie mają zatem przepisy ogólne, w tym art. 40 ust. 2 pkt 2 ud.p;
2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, "art. 144 § 4" (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 141 § 1 p.p.s.a.) i art. 153 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi pomimo tego, że:
- kontrola zaskarżonej decyzji okazała się przedwczesna, skoro nastąpiła
w oderwaniu od tego materiału i przed uzupełnieniem tego materiału przez organ wg wskazówek zawartych w zaskarżonym wyroku, z uwagi na dostrzeżone istotne braki
w materiale dowodowym sprawy uniemożliwiające należyte i wszechstronne jej rozpoznanie, w wyniku czego przedstawiona ocena prawna jest oderwana od materiału dowodowego i nie ma w nim oparcia;
- brak było dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, przy wskazaniu jako podstawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i uchybienia w trakcie gromadzenia materiału dowodowego oraz brak należytego uzasadnienia decyzji, a jednocześnie zawarł ocenę prawną nieistniejącej w rzeczywistości części uzasadnienia decyzji w zakresie korelacji ustawy terminalowej i u.d.p. Organ takiej oceny nie zawarł
w decyzji, skarżący takich zarzutów nie podniósł, a mimo to Sąd I instancji ten aspekt sprawy ocenił. Sąd I instancji formułując swoją ocenę w tym zakresie "dla porządku" nie wskazał, czy takie naruszenie prawa materialnego polega na niewłaściwym zastosowaniu czy też na błędnej wykładni;
- brak było wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. wskazania które przepisy postępowania zdaniem Sądu I instancji zostały naruszone (oprócz uzupełnienia akt administracyjnych); Sąd I instancji powołał się ogólnikowo na przepisy materialne określające możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 24
i art. 25a ustawy terminalowej) oraz na przepisy dotyczące specjalistycznego charakteru tej ustawy, tj. art. 14b i art. 43 ust. 1a i 2b ustawy terminalowej, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej takiego orzeczenia. Wskutek tego nie ma jednoznacznej pewności jakie czynności ma podjąć organ i do jakiej oceny prawnej się zastosować.
W motywach skargi kasacyjnej stwierdzono, że stan faktyczny sprawy jest niekwestionowany. Strona przeciwna nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, iż ustawa terminalowa jest regulacją szczególną i wyłącza stosowanie przepisów u.d.p.
o zajmowaniu pasa drogowego i nakładaniu kar za zajęcie go bez wymaganego prawem zezwolenia. Z przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. oraz art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 24 ust. 1 i 1c, art. 25a ust. 1, 2 i 4 oraz art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej, wynikają podstawy do przyjęcia aby w realiach badanej sprawy zwolnić skarżącą Spółkę z obowiązku zabiegania o zezwolenie, a następnie zaniechać dochodzenia od niej kary za zajęcie pasa drogowego na urządzenia związane z przesyłem gazu w pasie drogowym drogi krajowej. W ocenie skarżącej regulacje ustawy terminalowej odnoszą się tylko do fazy realizacji inwestycji, tzn. budowy określonej w art. 4 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane i "inne aktywności inwestora wyraźnie przyznane w art. 24 ust. 1 ustawy terminalowej", takie jak "umieszczenie", czy "pozostawienie" urządzenia wykraczają poza te ramy i wymagają zezwolenia, którego brak sankcjonuje art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Również porozumienie zawarte w trybie art. 25a ust. 1 ustawy terminalowej nie zawiera podstawy do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; brak było bowiem podstaw do wprowadzenia takiego postanowienia w tym porozumieniu. Strona przeciwna uważa też, że skoro skarżąca nie zgłaszała zarzutów co do niekompletności akt administracyjnych, a organ nie zgromadził ich z urzędu (w zakresie decyzji lokalizacyjnej, tekstu porozumienia, brakującego pismo z dnia 25 września 2023 r., nr O.PO.Z-3.4370.10.2023.1.kj), to złożenie decyzji wojewody i porozumienia wraz ze skargą powinno okazać się bezskuteczne z punktu widzenia procesowej prawidłowości decyzji. Przepis art. 14b ust. 1 ustawy terminalowej tworzy zakaz stosowania tylko tych odrębnych przepisów, które dotyczą innych decyzji administracyjnych uzależniających "przygotowanie i realizację inwestycji". Umieszczenie urządzenia liniowego w pasie drogowym nie należy do takich działań. Przepis art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej dotyczy tylko zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa na czas robót, o jakim mowa w art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p., a nie zezwolenia na umieszczenie urządzenia obcego w pasie drogowym z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Wskazując katalog organów związanych decyzją o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu gazowego, nie wymieniono organu właściwego w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co – w ocenie strony przeciwnej – wskazuje, że przepisy o zezwoleniach i karach za ich brak, stosuje się. GDDKiA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego oraz przyznanie ich według norm przepisanych.
Skarżąca P.P. S.A. z siedzibą w Poznaniu, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdzono, że zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Spółka ponad wszelką wątpliwość przeprowadza inwestycję pn. Budowa gazociągu średniego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą z rur PE de 250 mm do zasilania w paliwo gazowe jednostki kogeneracji P. w Ś., przebiegającego m.in. przez działki nr [...] obręb [...], które stanowią pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Budowa gazociągu realizowana jest na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] o ustaleniu inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu
i skarżąca zawarła stosowne porozumienie w rozumieniu art. 25a ust. 1 ustawy terminalowej. Decyzja nakładająca karę za zajęcie pasa drogowego była więc wadliwa
i zasługiwała na uchylenie. Przepisy ustawy terminalowej samodzielnie, jako przepisy szczególne, regulują zasady umieszczania urządzeń do przesyłu gazu w pasie drogowym. Nie podlegały zatem zastosowaniu regulacje art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 5
i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1257, zwanej dalej p.u.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię, gdyż sąd dokonał dowolnej oceny, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, bowiem sąd dopuścił umieszczenie (trwanie
w gruncie) urządzenia obcego w pasie drogowym bez wydanej w tym przedmiocie osobnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w tym szczególnym celu, pomimo braku wskazania w art. 24 ust. 1 ustawy terminalowej, wyraźnej możliwości bezpłatnego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia obcego. Zarzut ten ulokowano pośród zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (formułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), podczas gdy regulacja ta ma walor przepisu ustrojowego. Nadto, nie wskazano, która z jednostek redakcyjnych art. 1 p.u.s.a. (§ 1 czy też § 2) stanowi przedmiot zarzutu kasacyjnego. Unormowanie to określa ustrojową funkcję sądów administracyjnych, obejmujących sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość (§ 1) z punktu widzenia kryterium zgodności
z prawem (§ 2). Argumentacja zarzutu odnosząca się do "dowolnej oceny materiałów"
i naruszenia zasady trójpodziału władzy nie pozwala nawet określić obszaru działania Sądu, w jakim mógłby wykroczyć poza swoją właściwość określoną w art. 1 p.u.s.a.
Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego
w postaci art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 24 ust. 1 i 1c, art. 25a ust. 1, 2 i 4 oraz art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej, poprzez ich błędną wykładnię
i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym strona nie była zobowiązana do uzyskania decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, a organ nie był uprawniony do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w sytuacji gdy przepisy ustawy terminalowej odnoszą się jedynie do etapu realizacji inwestycji w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i poza swoim zakresem pozostawiają kwestię ustalenia prawa do umieszczenia w pasie liniowych urządzeń obcych, co jest odrębną czynnością przypadającą po zrealizowaniu inwestycji, przy czym ustawa terminalowa, jako regulacja szczególna, stanowiąca wyjątek, powinna być intepretowana ściśle. Kluczowe dla oceny zasadności tego zarzutu jest to, że regulacje ustawy terminalowej są specjalnymi rozwiązaniami legislacyjnymi służącymi wprowadzeniu przyspieszonego trybu realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla Państwa z punktu widzenia bezpieczeństwa publicznego i interesu ogólnospołecznego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2795/24 i z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1231/13, CBOSA). Poza sporem pozostaje to, że inwestycja, która spowodowała umieszczenie gazociągu w pasie drogowym drogi krajowej nr 11 (dz. nr 3744, 3745, 3746 w Środzie Wielkopolskiej) spotkała się z decyzją określoną w art. 10 ustawy terminalowej, a więc decyzją o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu gazowego (decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2022 r., nr 43/2022). Trafnie ocenił Sąd I instancji, że decyzja GDDKiA została wydana z naruszeniem prawa materialnego, gdyż organ orzekający o karze za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie liniowego urządzenia obcego (z powołaniem się na art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.) pominął, że znaczenie dla dopuszczalności zastosowania tych przepisów mają regulacje art. 24 ust. 1, art. 25 i art. 43 ust. 1b, a także art. 14b ust. 1 ustawy terminalowej. W szczególności, rozstrzygające znaczenie przypisać należy art. 14b ust. 1 i art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej. Zgodnie z art. 14b ust. 1 ustawy terminalowej, do inwestycji terminalu, wobec której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji w zakresie terminalu, nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, chyba że inwestor wystąpi o ich wydanie. Do katalogu takich decyzji należy również decyzja zarządcy drogi o zezwoleniu na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 i nn. u.d.p.), gdyż i ona służy realizacji takiej inwestycji. Skoro zaś nie powstaje obowiązek uzyskania zezwolenia (i uiszczania związanych z nim opłat), tym samym odpaść musi przesłanka wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez takiego zezwolenia z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Relacja między u.d.p. a ustawą terminalową jest relacją między lex generali i lex specialis. I ustawodawca wyraźnie to podkreślał przez cały okres obowiązywania (wielokroć już nowelizowanej) ustawy terminalowej. W art. 43
ust. 1b ustawy terminalowej wskazano, że z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wydana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, stała się ostateczna, wydane inwestorowi decyzje o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wygasają, w zakresie w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wydana na podstawie tego wniosku obejmuje skutek,
o którym mowa w art. 24 ust. 1, wobec gruntów stanowiących pas drogowy. Stosownie do art. 24 ust. 1 zd. pierwsze ustawy terminalowej, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów
i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia i korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z art. 43 ust. 1b w zakresie odsyłającym do art. 24 ust. 1 zd. pierwsze ustawy terminalowej, jednoznacznie wynika, że wprowadzona została konkurencyjność pomiędzy decyzjami w sprawach umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym
i zarządzaniem drogami oraz decyzjami o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Zrekonstruowana na podstawie tych przepisów norma prawna wymaga, po pierwsze, wygaszenia wydanych wcześniej decyzji zezwalających na umieszczenie urządzenia
w pasie drogowym (gdy najpierw wydano zezwolenie na podstawie u.d.p. a następnie decyzję lokalizacyjną na podstawie ustawy terminalowej), a po drugie – tym bardziej – nie pozwala na wydawanie nowych (z założenia bezprzedmiotowych, tj. wymagających wygaszenia; art. 162 § 1 pkt 1 ab initio k.p.a.) decyzji o zezwoleniu na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Nie dochodzi do żadnej delimitacji – jak chciałaby tego strona przeciwna – etapów inwestycyjnych "budowy" (gdy zezwolenia w trybie art. 39 u.d.p. i decyzji o ukaraniu w trybie art. 40 u.d.p. się nie wydaje) i "umieszczania", czy też "leżenia" urządzenia w gruncie (gdy zezwolenie z art. 39 u.d.p. jest wymagane, za jego brak rodzi decyzję o nałożeniu kary z art. 40 u.d.p.). Przeciwnie, w art. 43b ust. 1 w zw.
z art. 25 ust. 1 zd. pierwsze ustawy terminalowej wyraźnie wskazano na rozstrzygnięcie decyzji lokalizacyjnej (które organ może jeszcze dodatkowo rozbudować na podstawie klauzuli "w szczególności") orzekające o sposobie "użytkowania" i "korzystania"
z "urządzenia służącego do przesyłania gazów". Takie rozstrzygnięcie decyzji lokalizacyjnej rodzi konkurencyjność względem zezwoleń i w konsekwencji decyzji
o ukaraniu z tytułu braku zezwolenia z art. 40 u.d.p. Ustawodawca sam dał temu dostateczny wyraz w jednej z poprzednio obowiązujących wersji art. 14 ust. 2 ustawy terminalowej, uchylonego z dniem 4 sierpnia 2018 r. przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1590, zwanej dalej ustawą nowedliwującą). Przed wejściem w życie tego przepisu art. 14 ust. 2 ustawy terminalowej powiadał, że "decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wiąże zarządcę drogi wydającego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym uzbrojenia terenu, wchodzącego
w skład inwestycji w zakresie terminalu (zd. pierwsze). Zarządca drogi wydaje zezwolenie w terminie 21 dni od dnia złożenia wniosku (zd. drugie). Z konstrukcją decyzji o zezwoleniu z art. 39 u.d.p., która łączyła się z decyzją lokalizacyjną ustawodawca zerwał z dniem
5 sierpnia 2018 r. W tym celu wprowadził inną formę kontroli zarządcy drogi nad skutkami inwestycji gazowej, jakie może rodzić wskutek ulokowania jej w pasie drogowym, tzn. opinię zarządcy drogi wyrażaną co do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 9 ustawy terminalowej oraz porozumienie z art. 25a ust. 1 decyzji terminalowej i decyzję wojewody zastępującej to porozumienie, gdyby nie zostało zawarte, z art. 25a ust. 3 ustawy terminalowej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, uchylenie w art. 14 ustawy terminalowej ustępu 2 wynikało z tego, że
w następstwie nowelizacji porozumienie z art. 25a ust. 1 ustawy terminalowej, względnie decyzja wojewody wydana w razie braku takiego porozumienia "zastępuje zezwolenie właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o którym mowa w art. 40 u.d.p." Trafnie zatem ocenił Sąd I instancji, że decyzja GDDKiA pomijająca te regulacje oraz nadane im przez Sąd i instancji znaczenie normatywne jest wadliwa z powodu naruszenia prawa materialnego w zakresie wymaganym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza zaś te w postaci kardynalnych braków materiału dowodowego (w postaci porozumienia, decyzji lokalizacyjnej i pisma wojewody pismo z dnia 25 września 2023 r., nr O.PO.Z-3.4370.10.2023.1.kj) oraz uzasadnienia decyzji, wymagają ich naprawienia w ponownym postępowaniu.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1, art. 14b ust. 1 i art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te wyłączają stosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., w sytuacji gdy sąd pominął, że decyzja zezwalająca na lokalizowanie urządzeń obcych w pasie drogowym wydana określona w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest odrębną decyzją od decyzji zezwalającej na umieszczenie określonego urządzenia w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.), a wyłączenie ustawą terminalową obejmuje jedynie przygotowanie i realizację inwestycji (lokalizowanie jej w pasie drogowym) bez uwzględnienia okresu pozostawania inwestycji na nieruchomości, tj. czasu po zakończeniu procesu przygotowania i realizacji/budowy inwestycji, co wynika z art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej; zgodnie z tym przepisem wygasają jedynie decyzje o lokalizacji w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, a zatem obejmujące stany faktyczne regulowane w art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., tj. lokalizację urządzeń obcych, a nadal w mocy pozostają przepisy dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, co wynika również
z samego również z samego brzmienia art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. Zakres tego zarzutu, względem zarzutu wcześniejszego różni tylko dołączenie doń art. 1 ust. 1 i art. 14b ust. 1 ustawy terminalowej i dodanie art. 39 ust. 3s pkt 3 u.d.p. Argumentacja pozostała przez stronę przeciwną niezmieniona; obejmuje zarzut nieprawidłowej oceny prowadzącej do zastosowania względem inwestycji gazowej ustawy terminalowej w sposób wyłączający stosowanie przepisów o udzielaniu zezwoleń na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym oraz o decyzjach o nakładaniu kar z tytułu takiego umieszczania bez wymaganego zezwolenia (art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). Jak już wcześniej to wykazano, w zakresie przedmiotowym art. 14b ust. 1 ustawy terminalowej mieści się u.d.p., która jest jedną z "odrębnych ustaw" w rozumieniu tego przepisu. Wskazuje na to szereg innych rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę, a zwłaszcza rozstrzygnięcie relacji decyzji wydawanych na tle u.d.p. do decyzji lokalizujących inwestycję w zakresie terminalu w art. 43 ust. 1b i w kolejnych wersjach art. 14 ust. 2 ustawy terminalowej, co już wcześniej wykazywano. Zakres odesłania art. 43 ust. 1b do art. 24 ust. 1 zd. pierwsze ustawy terminalowej wskazuje, że skutek prawidłowego ulokowania urządzenia w pasie drogowym następuje bez względu na fazę realizacji inwestycji i korzystania, eksploatacji urządzeń do przesyłu gazu objętych inwestycją. Oceny tej nie zmienia powołanie się w zarzucie na art. 1 ust. 1 ustawy terminalowej, skoro przepis ten jedynie określa zakres przedmiotowy tej ustawy (zasady przygotowania, realizacji i finasowania inwestycji w zakresie terminalu wymaganych ze względu na istotny interes bezpieczeństwa państwa). Już wykazano dotychczas z jakich względów skutki wywołane decyzją o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu obejmują również korzystanie ze zrealizowanej inwestycji, a zwłaszcza, że regulacje szczegółowe zawarte w art. 24 ust. 1 zd. pierwsze ustawy terminalowej, obejmują również użytkowanie
i korzystanie z urządzeń po ich umieszczeniu w gruncie pasa drogowego, a więc po zrealizowanej inwestycji. Strona przeciwna pominęła też, że art. 39 ust. 3a u.d.p. (formułujący odmianę zezwolenia na zajęcia pasa na czas robót) nie tworzy nowej kategorii decyzji o zezwoleniu, bowiem regulacja ta odsyła do "decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.t.", a więc decyzji o zezwoleniu na lokalizację w pasie drogowym urządzeń lub reklam.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej, poprzez ich błędną wykładnię i wskazanie, że wojewoda w decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu rozstrzyga kwestię zarówno lokalizacji urządzeń i obiektów w pasie drogowym dróg publicznych oraz ustala reguły korzystania z terenu pasa drogowego tych dróg, w granicach wskazanych w art. 24 ust. 1 ustawy terminalowej, w związku z realizacją i umieszczeniem obiektów oraz urządzeń
w ramach inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji im towarzyszących, w sytuacji gdy ustawodawca nie odnosi się w żadnym aspekcie do rozstrzygnięcia w tych przepisach kwestii umieszczenia w pasie drogowym urządzenia obcego, a wymienia jedynie określone czynności, które może nieodpłatnie podejmować inwestor w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją, lecz jedynie w zakresie "prowadzenia na nich budowy, zmiany sposobu użytkowania, utrzymania, eksploatacji, użytkowania, remontów oraz usuwania awarii", w pozostałym zakresie zastosowanie mają zatem przepisy ogólne,
w tym art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Już w przypadku poprzednich zarzutów oceniana była treść normy prawnej inkorporowanej w art. 43 ust. 1b i art. 24 ust. 1 ustawy terminalowej. Ponowione twierdzenie w ramach tego zarzutu, że znaczenie dla wyniku sprawy ma faza inwestycji (budowa, lokowanie urządzenia w gruncie), a nie faza użytkowania urządzenia, nie ma i tutaj, z tych samych co poprzednio przyczyn, dostatecznych podstaw normatywnych.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, "art. 144 § 4"
(w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 141 § 1 p.p.s.a.) i art. 153 p.p.s.a., polegający na uwzględnieniu skargi pomimo tego, że:
- kontrola zaskarżonej decyzji okazała się przedwczesna, skoro nastąpiła
w oderwaniu od materiału i przed uzupełnieniem tego materiału przez organ wg wskazówek zawartych w zaskarżonym wyroku, z uwagi na dostrzeżone istotne braki
w materiale dowodowym sprawy uniemożliwiające należyte i wszechstronne jej rozpoznanie w wyniku czego przedstawiona ocena prawna jest oderwana od materiału dowodowego i nie ma w nim oparcia;
- brak było dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, przy wskazaniu jako podstawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i uchybienia w trakcie gromadzenia materiału dowodowego oraz brak należytego uzasadnienia decyzji, a jednocześnie zawarł ocenę prawną nieistniejącej w rzeczywistości części uzasadnienia decyzji w zakresie korelacji ustawy terminalowej i u.d.p. Organ takiej oceny nie zawarł
w decyzji, skarżący takich zarzutów nie podniósł, a mimo to Sąd I instancji ten aspekt sprawy ocenił. Sąd I instancji formułując swoją ocenę w tym zakresie "dla porządku" nie wskazał, czy takie naruszenie prawa materialnego polega na niewłaściwym zastosowaniu czy też na błędnej wykładni;
- brak było wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. wskazania które przepisy postępowania zdaniem Sądu I instancji zostały naruszone (oprócz uzupełnienia akt administracyjnych); Sąd I instancji powołał się ogólnikowo na przepisy materialne określające możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 24 i art. 25a ustawy terminalowej) oraz na przepisy dotyczące specjalistycznego charakteru tej ustawy, tj. art. 14b i art. 43 ust. 1a i 2b ustawy terminalowej, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej takiego orzeczenia. Wskutek tego nie ma jednoznacznej pewności jakie czynności ma podjąć organ i do jakiej oceny prawnej się zastosować.
Sąd I instancji, nie będąc związany granicami skargi, w zupełnie prawidłowy sposób stwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją GDDKiA dopuszczono się tak naruszenia przepisów prawa materialnego, co wymagało zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak i przepisów postępowania administracyjnego, co wymagało powołania jako podstawy wyroku również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i sformułowania oceny prawnej zobowiązującej organ do naprawienia błędów procesowych, a dopiero w dalszej kolejności wydania decyzji uwzględniającej wykładnię prawa materialnego zaprezentowaną przez Sąd I instancji. Akta sprawy administracyjnej nie zawierały podstawowych dowodów,
w tym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, porozumienia zawartego w trybie ustawy terminalowej i pisma z dnia [...] września 2023 r., [...], na które organ się poprzednio powoływał, wywodząc tytuł do nakładania kary. Włączenie tych dowodów do akt, a następnie zapewnienie stronie prawa do zapoznania się z całością zgromadzonych materiałów dopiero otwiera drogę do prawidłowej decyzji. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że naruszenia takie nie mogą być usuwane w procesie sądowym, w tym poprzez odpowiednie twierdzenia zawarte
w odpowiedzi na skargę. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2346/23 (CBOSA) stwierdzono, że decyzja wojewody
w sprawie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, jako kluczowy dowód w sprawie przed organem, który nałożył karę pieniężną w trybie przepisów u.d.p., winna być bezwzględnie włączona do materiału dowodowego. Również uzasadnienie wyroku
I instancji, także w zakresie sformułowanej w nim oceny prawnej, spełnia wymogi art. 141 § 1 i art. 153 p.p.s.a. (przepisy p.p.s.a. nie znają powołanej w petitum skargi kasacyjnej jednostki redakcyjnej w postaci art. 144 § 4). Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, zarzuty skargi, wskazał podstawę rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Wskazał, że przed wydaniem prawidłowej decyzji organ obowiązany jest zgromadzić w materiale dowodowym decyzję lokalizacyjną oraz porozumienie zawarte w trybie ustawy terminalowej, co usunie dostrzeżone przez Sąd I instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1
i art. 80 k.p.a., a następnie zaopatrzyć decyzję w uzasadnienie odnoszące się do prawidłowo ustalonych przepisów stanowiących materialną podstawę decyzji (zgodnie
z art. 107 § 3 k.p.a.), tzn. uwzględniając ocenę prawną co do wyników wykładni art. 14b ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 43 ust. 1b ustawy terminalowej, która wyłączyła możliwość stosowania dotychczasowej podstawy decyzji, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. do urządzeń, które objęto decyzją o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).