II GSK 2383/24

II GSK 2383/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4538/23 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-04-08
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
oddalenie skargi kasacyjnej i umorzenie postępowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4, art. 33 § 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 161 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1235
art. 55 ust. 3 pkt 2a, ust. 5, ust. 6 pkt 1 i 4, ust. 7 i ust. 8
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze Dz.U. z 2022 r. poz. 1235
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 10 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4538/23 o odrzuceniu skargi Gminy B. na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia planu generalnego lotniska w zakresie zgodności z polityką transportową kraju postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. umorzyć postępowanie z wniosku Z. K. i B. K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4538/23, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę Gminy B. na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia planu [...] w zakresie zgodności z polityką transportową kraju. W punkcie 2 postanowienia WSA zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi.
Postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Po rozpatrzeniu wniosku o zatwierdzenie Planu [...] – [...] na lata [...], Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 55 ust. 8 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1235 ze zm.), zatwierdził Plan [...] – [...] na lata [...] w zakresie zgodności z polityką transportową kraju. Minister Infrastruktury wziął pod uwagę, że Plan [...] został: 1. skonsultowany przez wnioskodawcę z gminami, których tereny zostały objęte Planem; 2. pozytywnie zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego; 3. uzgodniony z Ministrem Obrony Narodowej w odniesieniu do terenów zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.); 4. uzgodniony z Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej w zakresie zgodności z programami rządowymi dotyczącymi rozwoju kraju, w tym jego poszczególnych regionów. Organ zatwierdzający uwzględnił również ustalenia Stałego Komitetu Rady Ministrów z dnia 25 maja 2023 r. w zakresie podjęcia decyzji o przeniesieniu ruchu cywilnego z Lotniska Chopina do Lotniska – [...].
W uzasadnieniu pisma zatwierdzającego Plan [...] Minister Infrastruktury wskazał, że koncepcja zawarta w Planie [...] Lotniska - [...] na lata [...] jest zgodna ze Strategią na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.), szczególnie w obszarze "transport", który jest jednym z kluczowych obszarów wpływających na osiągnięcie celów Strategii. Koncepcja jest również zgodna ze Strategią Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 roku (SZRT), szczególnie w obszarze 4.2 Transport lotniczy jako element zintegrowanego systemu transportowego. Plan [...] jest jednym z elementów przewidzianego przez SZRT Projektu strategicznego - budowa [...]. Koncepcja realizuje również jeden z głównych celów SZRT, tj. zwiększenie dostępności transportowej, przy jednoczesnej poprawie bezpieczeństwa uczestników ruchu i efektywności sektora transportowego, poprzez tworzenie spójnego, zrównoważonego, innowacyjnego i przyjaznego użytkownikowi systemu transportowego w wymiarze krajowym, europejskim i globalnym. Minister Infrastruktury stwierdził, że nie ocenia planowanych działań korporacyjnych i biznesowych opisanych w Planie, ponieważ to do właściciela lub zarządzającego lotniskiem należą wszelkie decyzje związane z rozwojem danego lotniska. Jednocześnie poinformował, że wnioskodawca powinien stale monitorować sytuację i elastycznie reagować na zmieniające się warunki, mając na uwadze, że zgodnie z art. 55 ust. 10 Prawa lotniczego, plan [...] podlega aktualizacji w okresach pięcioletnich lub częściej, jeżeli istniejące lub projektowane cechy techniczno-eksploatacyjne lotniska lub warunki ekonomiczne, operacyjne, środowiskowe, zmiany terminu uruchomienia inwestycji oraz finansowe wymagają wprowadzenia istotnych zmian w tym planie.
Mając powyższe na uwadze, Minister Infrastruktury stwierdził, że Plan [...] – [...] na lata [...] jest zgodny z polityką transportową kraju i spełnia przesłanki do jego zatwierdzenia, wpisując się jednocześnie w rządową koncepcję realizacji [...].
Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając powyższe pismo Ministra Infrastruktury w całości. Jednocześnie skarżąca wniosła o zarządzenie złożenia przez organ dokumentów złożonych przez gminy w ramach procedury konsultacji projektu planu generalnego z gminami obszaru jego realizacji, opisanymi w pkt 1 zaskarżonego pisma oraz o przeprowadzenie dowodu ze stanowisk organów gmin obszaru realizacji projektu planu generalnego, złożonych w ramach procedury konsultacji projektu planu generalnego, na okoliczność zgłoszonych wad projektu planu generalnego, pominiętych przez Ministra Infrastruktury. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 55 ust. 8 Prawa lotniczego, art. 55 ust. 7 Prawa lotniczego, a także art. 55 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 5 oraz art. 55 ust. 6 pkt 1 i 4 Prawa lotniczego.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie.
C. Sp. z o.o. w W., działając w charakterze uczestnika postępowania, w odpowiedzi na skargę również wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie.
Odrzucając skargę zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli działalności administracji publicznej, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w art. 3 § 2 p.p.s.a. WSA dodał, że sąd administracyjny bada z urzędu dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej i odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Sąd I instancji przywołał treść art. 55 ust. 7 Prawa lotniczego i wskazał, że plan [...] w zakresie obszaru objętego planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych oraz koncepcji rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska, zakładający lotnisko lub zarządzający lotniskiem konsultuje z gminami, których tereny zostały objęte planem [...]. Właściwe organy gminy wyrażają swoje stanowisko i zgłaszają uwagi do planu generalnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania planu od podmiotu. Nieprzedstawienie stanowiska ani uwag przez właściwe organy gminy w terminie 30 dni traktuje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionego planu generalnego. Zakładający lotnisko lub zarządzający lotniskiem ustosunkowuje się na piśmie do uwag gminy i przedkłada do zaopiniowana Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego skonsultowany w powyższym trybie z gminami plan obejmujący uwagi gminy i stanowisko podmiotu w odniesieniu do uwag gminy.
WSA podniósł również, że z treści art. 55 ust. 8 Prawa lotniczego wynika, iż plan [...] po zaopiniowaniu przez Prezesa ULC w zakresie, o którym mowa w ust. 6 pkt 1-6, oraz po uzgodnieniu z: Ministrem Obrony Narodowej – w zakresie terenów zamkniętych w rozumieniu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego – w zakresie zgodności z programami rządowymi dotyczącymi rozwoju kraju, w tym jego poszczególnych regionów – podlega zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju.
W ocenie Sądu I instancji, wskazane w art. 55 ust. 7 i 8 Prawa lotniczego czynności opiniująco – uzgadniające naczelnych i centralnych organów administracji rządowej nie rozstrzygają sprawy indywidualnej, w tym sprawy uzyskania zezwolenia na założenie lotniska, natomiast pozwalają tym organom na wyrażenie stanowiska, co do treści planu generalnego, w odniesieniu do przypisanych im działów administracji rządowej lub zakresu działania. Czynności te poprzedzają wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na założenie lotniska użytku publicznego, co zgodnie z art. 55 ust. 1 Prawa lotniczego należy do kompetencji Prezesa ULC. W związku z powyższym zaopiniowanie, uzgodnienie i zatwierdzenie planu generalnego przez właściwe organy stanowi realizację polityki kraju w zakresie transportu lotniczego. WSA podkreślił, że w myśl art. 55 ust. 8 cytowanej ustawy, plan [...] dla nowego lotniska musi być zgodny z polityką rozwoju kraju oraz polityką transportową, ustalaną w programach rządowych.
Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego aktu, WSA stwierdził, że nie rozstrzyga on sprawy dotyczącej uprawnień właścicielskich gminy, a tym samym nie posiada charakteru władczego, wymaganego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jego przedmiotem jest bowiem jedynie zatwierdzenie planu generalnego z polityką transportową kraju. Podjęcie zaskarżonego aktu (pisma) nie nadaje, ani nie zmienia zatem uprawnień lub obowiązków skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, zatwierdzenie to jest wydawane jedynie w ściśle określonym zakresie, to jest zgodności z polityką transportową kraju. Tak określony zakres zatwierdzenia nie może być rozszerzony na inne kwestie, czy zagadnienia, gdyż stałoby to w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP, nakładającym na organy władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Merytoryczny sens zatwierdzenia Planu Generalnego sprowadza się więc do jego uzgodnienia w zakresie zgodności z polityką transportową kraju oraz stwierdzenia zakończenia czynności niezbędnych do skutecznego złożenia przez podmiot zakładający lotnisko wniosku o wydanie zezwolenia na założenie lotniska.
Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym plan [...] jest aktem o charakterze pośrednim pomiędzy aktem normatywnym i indywidulanym aktem administracyjnym. Akt zatwierdzenia planu generalnego jest wprawdzie skierowany do podmiotu zarządzającego lotniskiem użytku publicznego, jednak zakres jego regulacji wykracza poza określenie praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Znaczenie planu generalnego dla innych niż ten ostatni podmiotów następuje nie z mocy jego zatwierdzenia, lecz z mocy ustawy Prawo lotnicze.
WSA podkreślił, że zaskarżony akt, z uwagi na brak charakteru władczego w stosunku do skarżącej, nie jest więc aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto skarżąca gmina nie ma możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego zatwierdzenia aktu o charakterze pośrednim, stanowiącym połączenie aktu normatywnego i indywidualnego aktu administracyjnego. Odmienne rozumienie treści art. 3 § 2 pkt 4 oraz pkt 5-7 p.p.s.a. świadczyłoby o przyznaniu skarżącej prawa do wniesienia skargi, co skutkowałoby koniecznością oceny przez Sąd zgodności dokonanego przez Ministra Infrastruktury zatwierdzenia z polityką transportową kraju, a co z kolei prowadziłoby do uzyskania wpływu na wykonywanie polityki rządu. W ocenie Sądu, stanowiłoby to naruszenie kompetencji ustrojowych sądów administracyjnych, które wynikają z Konstytucji RP i ustaw o ustroju sądów administracyjnych i o postępowaniu przed tymi sądami.
Reasumując WSA stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a nadto brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną.
Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że kwestia prawidłowości przeprowadzonych konsultacji przez podmiot zakładający lotnisko, w szczególności co do zakresu wymaganego udostępnienia Planu Generalnego w całości, w sposób wskazany przez skarżącą Gminę, będzie mogła być podnoszona przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania zezwolenia na założenie lotniska.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina B., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania w postaci zawiadomienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2024 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego dot. ustalenia lokalizacji dla inwestycji z zakresu [...] na okoliczność wszczęcia tego postępowania na skutek wydania zaskarżonego aktu oraz planów spółki C. dot. wywłaszczenia Gminy B. z prawa własności gruntów objętych zakresem planu [...], który zatwierdzony został zaskarżonym aktem Ministra Infrastruktury.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia i wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżony akt z uwagi na brak charakteru władczego w stosunku do gminy, chociaż w rzeczywistości stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa;
2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i w konsekwencji uznanie, że gmina nie ma możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego zatwierdzenia aktu o charakterze pośrednim, chociaż zatwierdzenie planu [...] należy do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa skarżącej gminy oraz jej mieszkańców mających interes prawny do wniesienia skargi.
II. przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść wydanego postanowienia, tj.:
1. art. 55 ust. 8 ustawy Prawo lotnicze poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i tym samym pominięcie w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu podmiotów, którym przysługuje prawo własności do nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym Planem [...], które zastąpiono pozornymi konsultacjami z gminami dot. projektu planu generalnego.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła m.in., że pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2023 r. zatwierdzające Plan [...] jest czynnością materialno-techniczną, czyli tzw. aktem z zakresu administracji publicznej. Brak możliwości zaskarżenia tego pisma przez Gminę B. bezpośrednio dotkniętą jego skutkami stanowiłoby naruszenie podstaw praworządności. Realizacja projektu skutkować będzie zajęciem na jego potrzeby 55 % powierzchni Gminy B. Profil gminy zostanie zmieniony z rolniczej na przemysłową, związaną z obsługą komunikacji lotniczej. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazał, że na skutek wydania zaskarżonego aktu wszczęte zostało postępowanie o wywłaszczenie Gminy z działek. Czynność administracyjna w postaci zatwierdzenia planu generalnego wyznacza zatem w sposób władczy obszar i plan dla projektowego lotniska.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2025 r. uczestnik postępowania przedstawił stanowisko wobec skargi kasacyjnej Gminy oraz wniósł o jej oddalenie.
Kolejno, pismem z dnia 25 lutego 2025 r. Z. K. i B. K. złożyli wniosek o dopuszczenie ich do udziału w charakterze uczestników postępowania prowadzonego ze skargi kasacyjnej Gminy B. pod sygn. akt II GSK 2383/24.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Takim kończącym postępowanie w sprawie jest postanowienie o odrzuceniu skargi.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2023 r., zatwierdzające Plan [...] – [...] na lata [...] w zakresie zgodności z polityką transportową kraju, nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, skutkiem czego sprawa nie została przez WSA rozpoznana co do istoty.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę Gminy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak w tej sprawie kognicji sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa /.../. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonego pisma Ministra Infrastruktury - wydanego na podstawie art. 55 ust. 8 Prawa lotniczego - nie sposób uznać za akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie spełnia ono wskazanych powyżej warunków, przy czym prawidłowo zauważył Sąd I instancji, że pismo to nie posiada charakteru władczego i nie dotyczy praw własnościowych skarżącej gminy, stanowiąc jedynie wyrażenie aprobującego stanowiska co do zgodności planu [...] z polityką transportową kraju, a więc w zakresie kompetencji przyznanej ministrowi właściwemu do spraw transportu i ściśle określonej w ustawie Prawo lotnicze.
Wskazać w tym miejscu należy, że do wniosku o uzyskanie zezwolenia na założenie lotniska użytku publicznego wnioskodawca obowiązany jest dołączyć m.in. zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw transportu plan [...], stanowiący plan rozwoju tego lotniska, sporządzony na okres nie krótszy niż 20 lat (por. art. 55 ust. 3 pkt 2a w zw. z art. 55 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze). Plan [...] z oczywistych względów dotyczy zatem wskazania obszarów nieruchomości przewidywanych do zajęcia pod inwestycję założenia lotniska użytku publicznego, bowiem między innymi taka jest właśnie rola jego utworzenia. Etapem właściwym do zgłaszania przez zainteresowane w tym przedmiocie gminy swoich uwag i stanowisk odnośnie do przedstawionego im planu generalnego, jest więc etap konsultacji podejmowanych przez podmiot zainteresowany założeniem lotniska z gminami, których nieruchomości zostały objęte tym planem, o czym stanowi art. 55 ust. 7 Prawa lotniczego. Podkreślenia nadto wymaga, że przywołany przepis wyraźnie wskazuje, iż konsultacje z gminami co do planu generalnego prowadzone są w ściśle określonym zakresie, o którym mowa w art. 55 ust. 6 pkt 1 i 4 Prawa lotniczego, tj. w zakresie obejmującym: skonsultowanie obszaru objętego planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych; oraz skonsultowanie koncepcji rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska.
Ustawa Prawo lotnicze przewiduje kompleksową procedurę opiniująco-uzgodnieniową, poprzedzającą zatwierdzenie planu generalnego przez Ministra Infrastruktury. Plan [...] musi bowiem zostać zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w szczegółowo określonym ustawą zakresie, a następnie winien zostać uzgodniony z Ministrem Obrony Narodowej oraz ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego – również w zakresach wskazanych w przywołanej ustawie. Podkreślić należy, że skarżąca Gmina złożyła skargę właśnie na pismo zatwierdzające plan [...] przez Ministra Infrastruktury, a zatem na pismo wydawane na etapie nieznajdującym się pod kognicją sądów administracyjnych, bowiem wszelkie uzgodnienia międzyresortowe planu odnoszą się do konkretnych działów administracji rządowej państwa i odbywają się w ściśle określonych zakresach co do zgodności z konkretnie wskazanymi programami władzy wykonawczej państwa. Jak wynika z treści art. 55 ust. 8 Prawa lotniczego, dokonanie zatwierdzenia planu generalnego przez Ministra Infrastruktury następuje wyłącznie w zakresie zgodności z polityką transportową państwa, a zatem stwierdzić trzeba, że skarżone na obecnym etapie postępowania pismo stanowi wyrażenie stanowiska natury stricte politycznej. Nie może bowiem ujść uwadze, że ustawa Prawo lotnicze w przywołanym przepisie wprost wskazuje zakres w jakim Minister Infrastruktury dokonuje zatwierdzenia przedłożonego mu planu generalnego, a – co należy podkreślić – zakres ten obejmuje wyłącznie zgodność z krajową polityką transportową. Trudno zaś uznać za właściwe stanowisko skarżącej co do dopuszczalności wniesienia skargi na pismo Ministra Infrastruktury zatwierdzające plan [...] właśnie w tym konkretnie wskazanym zakresie, bowiem powodowałoby to poniekąd otwarcie podmiotom możliwości kwestionowania działań Ministra, podejmowanych w związku z wykonywaną przez niego działalnością polityczną, mającą na celu zakończenie uzgodnień międzyresortowych, a zatem działań o charakterze stricte politycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w drodze postępowania sądowoadministracyjnego nie może być dopuszczalna kontrola pism, których przedmiot i treść są zdeterminowane realizowaniem i wypełnianiem przez określony organ założeń polityki kraju, przy czym w przypadku planu [...] w zakresie realizacji państwowej polityki transportowej. Podkreślić bowiem należy, że zaskarżone pismo Ministra na obecnym etapie nie wywiera bezpośredniego wpływu na prawa własnościowe podmiotów, na obszarze których ma zostać wykonana planowana inwestycja.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warto również zwrócić uwagę na fakt, iż jednym z głównych argumentów przemawiających za brakiem dopuszczalności skarżenia pisma zatwierdzającego przedmiotowy plan [...] co do jego zgodności z polityką transportową kraju, jest obowiązujący trójpodział władzy. Przepis art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zakłada, że ustrój Państwa opiera się na zasadzie podziału władzy pomiędzy władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Zasadą jest zatem brak ingerencji władzy sądowniczej we władzę wykonawczą czy ustawodawczą i odwrotnie. Orzekanie przez sąd administracyjny o prawidłowości pisma Ministra Infrastruktury, wydanego w przedmiocie zatwierdzenia przez ten organ planu [...] w zakresie jego zgodności z polityką transportową kraju, w sposób wyraźny naruszałoby zasadę trójpodziału władzy i stanowiłoby ingerencję władzy sądowniczej w realizowanie politycznych założeń rządu, czyli w materię zarezerwowaną dla władzy wykonawczej państwa. Gwarancją konstytucyjnej zasady wynikającej z art. 10 ust. 1 ustawy zasadniczej jest zatem niewątpliwie zakaz kognicji sądów administracyjnych w sprawach nienależących do ich właściwości i przysługujące sądowi, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uprawnienie do odrzucenia skargi w przypadku, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W konsekwencji stwierdzić należało, że z uwagi na konstytucyjny podział władzy, sąd administracyjny nie może ingerować w prawa i funkcje polityczne wypełniane przez organy administracji rządowej.
Mając na uwadze powyżej poczynione wywody, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone pismo stanowiło jedynie pozytywny wynik dokonanego przez Ministra Infrastruktury zatwierdzenia przedłożonego mu planu generalnego w zakresie jego zgodności z polityką transportową kraju. Pismo zatwierdzające plan [...] we wskazanym ustawą obszarze nie jest jednak ani aktem ani czynnością, stanowiącą rozstrzygnięcie władcze organu i bezpośrednio dotyczącą uprawnień skarżącej Gminy.
Z tych też przyczyn nie podlegały uwzględnieniu zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, a Sąd I instancji – odrzucając skargę na pismo Ministra Infrastruktury w przedmiocie zatwierdzenia planu [...] – nie uchybił normom zawartym w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, kontrola zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji musiała wyrazić się w stwierdzeniu jego prawidłowości i zgodności z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.
W odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego trzeba stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).
Jeżeli zaś chodzi o złożony na etapie postępowania kasacyjnego wniosek Z. K. i B. K. o dopuszczenie ich do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze uczestników postepowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika jest spełnienie przesłanek określonych w art. 33 § 2 p.p.s.a. Termin na wstąpienie uczestników, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., nie jest określony w ustawie, co oznacza, że mogą oni zgłaszać wnioski o dopuszczenie do postępowania, dopóki ono się toczy, tzn. do jego prawomocnego zakończenia w drugiej instancji (vide: J. Drachal, M. Jagielska, M. Cherka, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019 r., s. 245; zob. również: M. Niezgódka-Medek, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2005 r., s. 87–88; M. Romańska, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2005 r., s. 184). Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. zainteresowany podmiot może zatem zgłosić w dowolnym czasie, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone. Jednakże etap postępowania, na jakim wniosek ten jest zgłoszony, przesądza o zakresie czynności tego podmiotu w przypadku dopuszczenia go przez sąd do udziału w sprawie (wyrok NSA z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2032/12, CBOIS).
W przedmiocie zgłoszonego w rozpoznawanej sprawie wniosku o dopuszczenie podmiotów do udziału w postępowaniu w charakterze jego uczestników, istotne znaczenie ma okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu procedowania tego wniosku wydał postanowienie, którym oddalił skargę kasacyjną Gminy B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2024 r. o sygn. akt VI SA/Wa 4538/23, o odrzuceniu skargi tej Gminy na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu [...] w zakresie zgodności z polityką transportową kraju. Skarga Gminy B., mocą tego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, została zatem prawomocnie odrzucona. Rozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywołanym tą skargą stało się zatem bezprzedmiotowe, ponieważ nie toczy się już postępowanie, którego dotyczy wniosek o dopuszczenie do udziału. W konsekwencji zaistnienie tej okoliczności musiało skutkować umorzeniem postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Zgodnie bowiem z treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wskazane w pkt 1 (skuteczne cofnięcie skargi) i pkt 2 (śmierć strony). Przepis ten, na mocy art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 i art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie drugim sentencji postanowienia.