II GSK 2355/21

II GSK 2355/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1651/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 900
art 2, art 3 pkt 8, art 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 869
art 60, art 67
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1440
art. 40 ust. 12, art. 40a ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1651/20 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2020 r. nr KOC/7028/Dr/17 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1651/20 oddalił skargę A.. z siedzibą w Warszawie (dalej Spółka, Strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 5 czerwca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 19.656 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] w rejonie ul. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i umieszczenie w nim reklamy (słupa reklamowo - ogłoszeniowego) o łącznej powierzchni reklamowej 8,40 m2 w okresie od 1 czerwca 2013 r. do 27 listopada 2013 r. Reklama, umieszczona na niepodświetlonym słupie ogłoszeniowym w formie walca, zajmowała pas drogowy na drodze powiatowej przez 180 dni (liczone od pierwszego dnia po upływie terminu zezwolenia – 1 czerwca 2013r. do dnia, w którym reklama ta została usunięta z pasa drogowego – 27 listopada 2013 r.), całkowita powierzchnia reklamy wynosiła 8,40 m2, a opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 1965,60 zł jako iloczyn dni zajęcia pasa drogowego pod reklamę, powierzchni reklamy 8,40 m2 i dziennej opłaty w wysokości 1,30 zł/ m2. Jednakże, na mocy art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) ustalono wysokość kary pieniężnej na 19.656,00 zł jako dziesięciokrotność opłaty wyliczonej powyżej.
Z wyrokiem Sądu I instancji nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie to w całości. Na podstawie art 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 z późn. zm.; dalej: o.p.) w zw. z art 21 § 1 pkt 2 o.p. i w zw. z art 2 § 1 pkt 1 w zw. z art 3 pkt 8 oraz art 2 § 2 o.p., w zw. z art 60 pkt 7 i art 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019nr., poz. 869 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 68 §1 o.p. nie można stosować do kary za zajęcie pas drogowego bez zezwolenia wymierzonej na podstawie art 40 ust 12 u.d.p.;
b) art 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez uznanie, że oprócz wymogów prawnych określonych w ww. przepisie istnieją również prawne "standardy w zakresie zagospodarowania obszarów przyulicznych" których spełnienie jest warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nośnika reklamowego;
c) art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż zobowiązanie wymierzane na podstawie art 40 ust 12 u.d.p. nie ulega przedawnieniu.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca kasacyjnie Spółka powołała argumenty na poparcie zarzutów.
Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik Kolegium wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Spółki nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Sąd odwoławczy nie podziela stanowiska zajętego przez Skarżącą kasacyjnie, że do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. znajduje zastosowanie art. 68 § 1 o.p. w zw. z art 21 § 1 pkt 2 o.p. i w zw. z art 2 § 1 pkt 1 w zw. z art 3 pkt 8 oraz art 2 § 2 o.p., w zw. z art 60 pkt 7 i art 67 u.f.p. Za zasadną uznał natomiast argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji, opartą na ugruntowanym, przedstawionym w uzasadnieniu wyroku, orzecznictwie.
W ocenie NSA, przepisy art. 40 ust. 12 u.d.p. (za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi bądź z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6) wraz z art. 40a ust. 1 u.d.p. (Opłaty określone w art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13f ust. 1, art. 39 ust. 7ab pkt 5 i art. 40 ust. 3 oraz kary pieniężne określone w art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 (...) są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) nie pozwalają na utożsamianie kary pieniężnej z niepodatkową należnością publicznoprawną. Przepisy Działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do opłat i innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 2 § 2 o.p.). Przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami, należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publiczno-prawnych (art. 3 pkt 8 o.p.). W zakresie pojęcia należności budżetowych nie mieszczą się jednak administracyjne kary pieniężne nakładane w związku z deliktem administracyjnym. Charakter kar administracyjnych nie pozwala utożsamiać ich z należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa, o których stanowi art. 3 pkt 8 o.p. (por. wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2551/17 i powołane w nim orzecznictwo). Do kategorii niepodatkowych należności budżetowych można zaliczyć jedynie tego rodzaju świadczenia, które zawierają w swych konstrukcjach elementy prawne danin publicznych. Są to bowiem zgodnie z definicją legalną niepodatkowych należności budżetowych, zawartą w art.3 pkt 8 o.p., niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Wszelkiego rodzaju kary pieniężne wynikają natomiast nie ze stosunków publicznoprawnych, nakazujących określonym podmiotom świadczenie publiczne na rzecz budżetu państwa (budżetu jednostek samorządu terytorialnego), lecz z zabronionych pod groźbą sankcji ich zachowań. Przedmiotowe administracyjne kary pieniężne są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, stanowiąc instrument prawa administracyjnego, ale o określonym charakterze sankcyjnym. Są one rodzajem sankcji za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego. Z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza się wobec tego dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty. Z art. 3 pkt 8 o.p. wynika zatem, że warunkiem zastosowania przepisów tej ustawy do określonej należności budżetowej jest to, aby wynikała ona ze stosunków publicznoprawnych, przez które należy rozumieć istnienie pewnych relacji między co najmniej dwoma podmiotami, pewnych uprawnień i obowiązków wynikających z określonych norm prawnych. Oznacza to, że do tych należności powinno się zaliczyć należności, których obowiązek ponoszenia stanowi realizację przepisów prawa, a nie jest wynikiem naruszenia tych przepisów (por. M. Popławski, Komentarz do art. 3 Ordynacji podatkowej, w: L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz Aktualizowany, Lex/el 2019, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1693/13; opubl., jak dalej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontrolowana administracyjna kara pieniężna nie ma zatem charakteru niepodatkowej należności budżetowej wynikającej ze stosunków publicznoprawnych. Oznacza to, że nie miały zastosowania w sprawie przepisy: art. 60 u.f.p. określający dochody/przychody będące środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, jak i art. 67 § 1 u.f.p. odsyłający, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych tym aktem stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III o.p.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest decyzją całkowicie odmienną niż decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzającą w dalszej kolejności o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. regulacji zawartej w art. 68 §1 o.p. (por. też wyrok NSA z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; 11 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1152/20).
Dlatego zarzut zgłoszony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nietrafny.
Co do zarzutu zgłoszonego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej –naruszenia art. 61 u.p.z.p., należy zauważyć, że nie został w ogóle uzasadniony, wbrew wymaganiom wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Do tego w sprawie kontrolowano wyrok WSA oceniający decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, a nie kwestię warunków do wydania decyzji zezwalającej na posadowienie nośnika reklamowego w pasie drogowym.
Nieprawidłowy okazał się także zarzut ujęty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 2 Konstytucji RP wskutek przyjęcia, że kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. nie podlega przedawnieniu. Wymaga podkreślenia, że Trybunał Konstytucyjny, wielokrotnie wskazywał, że wprowadzenie do systemu prawnego instytucji przedawnienia zobowiązań, z uwagi na brak konstytucyjnej regulacji tej problematyki, jak również nadanie jej konkretnego kształtu, w tym określenia terminu przedawnienia, pozostaje w sferze uznania ustawodawcy (por. wyroki z: 23 maja 2005 r., sygn. akt SK 44/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 52; 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11, OTK-A 2012/7/81). Do tego do kontrolowanej kary miały zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., w tym art. 189g k.p.a., ale Spółka nie zgłosiła naruszenia wspomnianych uregulowań, a Sąd odwoławczy działa w zakresie granic zaskarżenia (art. 183 § 1 w zw. z art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).