II GSK 2352/24

II GSK 2352/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
608  Energetyka i atomistyka
659
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 11/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-05
Skarżony organ
Minister Gospodarki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 11/24 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zawarcia umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 11/24, po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zawarcia umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, w pkt 1/ zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego zawarcia umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w pkt 2/ stwierdził, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3/ oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz w pkt 4/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, zaskarżając orzeczenie w całości.
Organ skarżący kasacyjnie wskazał w pierwszej kolejności, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi przesłanka prowadząca do stwierdzenia nieważności postępowania, a to na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wobec czego wywiódł zarzut nieważności postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku, wnosząc zarazem o uchylenie wyroku WSA oraz odrzucenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- art. 1, art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1, § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez wszczęcie postępowania ze skargi Skarżącej oraz wydanie zaskarżonego wyroku przez WSA, podczas gdy droga sądowa w niniejszej sprawie była niedopuszczalna, bowiem właściwość sądów administracyjnych w sprawach objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje wyłącznie takie zdarzenia administracyjnoprawne, które podlegają kognicji sądów administracyjnych, przy czym kontrola rozstrzygnięć PURE przez sądy administracyjne jest wyłączona, na mocy art. 47946 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1550; dalej jako: k.p.c.), co winno prowadzić do odrzucenia skargi Skarżącej przez WSA.
Organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Nie można zatem podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, iż WSA naruszył art. 1, art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1, § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez wszczęcie postępowania ze skargi Skarżącej oraz wydanie zaskarżonego wyroku przez WSA, podczas gdy droga sądowa w niniejszej sprawie była niedopuszczalna, bowiem właściwość sądów administracyjnych w sprawach objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje wyłącznie takie zdarzenia administracyjnoprawne, które podlegają kognicji sądów administracyjnych, przy czym kontrola rozstrzygnięć PURE przez sądy administracyjne jest wyłączona na mocy art. 47946 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, co winno prowadzić do odrzucenia skargi Skarżącej przez WSA.
Odnosząc się do uwag zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż w części orzeczeń sądów administracyjnych prezentowany jest popierany przez kasatora pogląd, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnych interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (postanowienia NSA dnia 4 września 2012 r. sygn. II GSK 1324/12 i z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, postanowienie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. II GSK 737/10 - Lex 663493).
Należy jednak zauważyć, iż w orzecznictwie NSA prezentowany jest także inny pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Został on wyrażony w uchwale NSA z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 12/13 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na kanwie sprawy z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W uchwale tej dopuszczono skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, pomimo że rozstrzygnięcie ww. organu administracji nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 134/12 (od którego skargę kasacyjną oddalono wyrokiem NSA z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12), WSA w Warszawie dopuścił możliwość skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) Prezesa UOKiK, działającego na podstawie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.) uznając, że dopóki organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UOKiK, nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Kontynuacją wskazanej linii orzecznictwa jest również uchwała NSA z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, w której podkreślono, iż "Na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego".
W obu wskazanych wyżej uchwałach (zob. uchwała NSA: z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 oraz 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18) zauważono, iż "konieczne jest, w drodze wykładni prokonstytucyjnej, zapewnienie stronom skutecznej ochrony przed wadliwymi zachowaniami administracji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, że instytucja sądownictwa administracyjnego została wprowadzona w celu ochrony praw podmiotowych jednostki i do dnia dzisiejszego nie uległo zmianie założenie, że dla ochrony praw podmiotowych jednostki przed wadliwymi działaniami organów administracji publicznej sądownictwo administracyjne jest instytucją o podstawowym w tym zakresie znaczeniu (B. Adamiak "Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego: w: "Polski model sądownictwa administracyjnego", str. 16)."
Podobny pogląd zaprezentowano także w postanowieniu NSA z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt II GSK 1536/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podkreślono, że z porównania przepisu art. 47946 pkt 1 k.p.c. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.e.) wynika, że właściwość sądu powszechnego rozpoczyna się na etapie rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej wydanej z zastosowaniem procedury przewidzianej w k.p.a.
W tej sprawie zakres władztwa organu regulacyjnego określa art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne i stanowi on podstawę dla Prezesa URE do wydawania decyzji w sprawach spornych, m.in. w zakresie sporu dotyczącego jak w niniejszej sprawie odmowy zawarcia przez przedsiębiorstwo energetyczne umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej instalacji odnawialnego źródła energii.
W tym kontekście należy zauważyć, iż postępowanie, o którym mowa w art. 30 ust. 2-4 cyt. ustawy Prawo energetyczne toczy się według przepisów k.p.c. zawartych w dziale 4c "Postępowanie w sprawach z zakresu regulacji energetyki". Z art. 47946 pkt 1 k.p.c. wynika m.in., że Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd ochrony konkurencji i konsumentów jest właściwy w sprawach odwołań od decyzji Prezesa URE, a zatem również od decyzji rozstrzygającej w trybie art. 8 ust. 1 p.e. spór dotyczący odmowy zawarcia przez przedsiębiorstwo energetyczne umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej instalacji odnawialnego źródła energii.
Z porównania przepisu art. 47946 pkt 1 k.p.c. z art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne wynika, że właściwość sądu powszechnego rozpoczyna się na etapie rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej wydanej z zastosowaniem procedury przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 30 ust. 1). Błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej co do braku właściwości sądu administracyjnego w tych sprawach.
Przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania cywilnego zawarte w Dziale 4c nie przewidują procedury, która pozwalałaby sądowi powszechnemu na zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zawarcia przez przedsiębiorstwo energetyczne umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej instalacji odnawialnego źródła energii.
Z powyższego wynika, że w ustawie - Prawo energetyczne (art. 30 ust. 2, 3) jednoznacznie określono rodzaje orzeczeń, od których przysługują środki odwoławcze do sądu powszechnego, który jest właściwy do ich rozpoznania (art. 47946 k.p.c.). Jednym z tych orzeczeń jest decyzja Prezesa URE w zakresie sporu dotyczącego jak w niniejszej sprawie odmowy zawarcia przez przedsiębiorstwo energetyczne umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej instalacji odnawialnego źródła energii. Sąd powszechny będzie więc właściwy do dokonania merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez Prezesa URE, natomiast kontrola legalności działania organu administracji publicznej w zakresie dochowania wymogów proceduralnych postępowania administracyjnego należy do właściwości sądów administracyjnych.
Bezczynność Prezesa URE prowadzi do pozbawienia strony gwarantowanego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zaś odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego to prawo praktycznie wyklucza. Dodatkowo przypomnieć należy, że statusem sądu administracyjnego na tle "hybrydowego" charakteru postępowania (również w niniejszej sprawie), polegającego na stosowaniu w określonym zakresie procedury administracyjnej (k.p.a.) oraz procedury cywilnej (k.p.c.) zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny także w uchwale z dnia 23 lutego 2010 r. (sygn. akt II GPS 6/09 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Problematyka objęta powyższą uchwałą dotyczy bezczynności organu polegającej na nieprzekazaniu odwołania do sądu powszechnego (art. 47959 § 2 k.p.c.).
Identyczne w istocie unormowanie dla potrzeb niniejszego postępowania przewiduje art. 47948 k.p.c. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale wyraził jednoznaczny pogląd, iż w przypadku nieprzekazania odwołania do sądu powszechnego i niewykonania obowiązku samokontroli, czyli wydania nowej decyzji, przysługuje stronie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej.
Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, prezentując pogląd, że skarga na bezczynność organu przysługuje również wówczas gdy - jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - Prezes URE uchyla się od wydania decyzji administracyjnej.
Skoro zatem wszystkie zarzuty kasacyjne okazały są niezasadne, skarga kasacyjna nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.