II GSK 235/22

II GSK 235/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 856/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-11-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 148 , art. 3 § 1 , art. 141 § 4  , art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 13b ust. 2 , art. 13b ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 13b ust. 3 i ust. 4 pkt 1) lit. a), pkt 2), pkt 3)
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1) Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim, 2) Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Go 856/21 w sprawie ze skargi Miasta Gorzów Wielkopolski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 27 lipca 2021 r. nr NK-I.4131.112.2021.ASzc w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za postój pojazdów na drogach publicznych, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Rada Miasta Gorzowa Wielkopolskiego na sesji w dniu 23 czerwca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/686/2021 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w Gorzowie Wielkopolskim, stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania (dalej przywoływana jako: "uchwała"). W podstawie prawnej uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 13b ust. 3 - 5 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej jako: "u.d.p."). W § 1 ust. 1 uchwały ustalono strefę płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta Gorzowa Wlkp. określonych w załączniku nr 1 do uchwały. W załączniku wymieniono ulice wchodzące w skład strefy płatnego parkowania
w Gorzowie Wlkp., która to strefa została także przedstawiona w formie mapy stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały (§ 1 ust. 2). Strefą płatnego parkowania zostało objętych 50 ulic. W § 1 ust. 3 stwierdzono, że abonamenty wydane na podstawie przepisów określonych w § 3 tj. zawartych w uchwale nr XXVVII/325/2016 Rady Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w Gorzowie Wlkp., stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania zachowują ważność do końca okresów na jakie zostały wydane. Jednocześnie w § 3 uchwały stwierdzono, że uchyla się wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia 23 maja 2016 r. W § 1 ust. 4 uchwały organ prawodawczy gminy ustalił stawki za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określone w załączniku nr 3 do uchwały. W § 1 ust. 5 uchwały określono opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłat za parkowanie określonych w załączniku nr 3 uchwały a w ust. 6 sposób pobierania opłat za postój oraz opłat dodatkowych. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Gorzowa Wlkp. Natomiast w § 4 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województw Lubuskiego.
2. Wojewoda Lubuski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 lipca 2021 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 1038, dalej jako: "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVIII/686/2021 Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w Gorzowie Wielkopolskim, stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania.
Wojewoda Lubuski stwierdził, że uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 13b ust. 3 w zw. z art. 13b ust. 2 i ust. 4 u.d.p. poprzez znaczące zwiększenie opłat oraz opłat abonamentowych pomimo braku wykazania przez Radę Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, że ich wprowadzenie służy realizacji celów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p. oraz art. 13b ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 7 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 Nr 114, poz. 946, dalej: "Konstytucja RP") poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem zasad przyzwoitej legislacji oraz proporcjonalności. Konsekwencją powyższych naruszeń, rozpoznanych łącznie była konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Postanowienia uchwały dotyczące ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania, w ocenie Organu nadzoru będzie zgodna z prawem wtedy, gdy ich treść będzie determinowana wyłącznie realizacją celów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p., tj. zwiększeniem rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacją lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej -z zastrzeżeniem, że uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu. Dla Organu nadzoru nie ulegało wątpliwości, że badana uchwała winna mieć oparcie
w realizowanej w Mieście Gorzów Wielkopolski polityce transportowej oraz być poprzedzona analizą, która pozwoli na miarodajną ocenę, czy służy ona realizacji celów ustawowych, czy też została podjęta w sposób arbitralny, służąc wyłącznie celom fiskalnym. Ustalenie opłat, o których mowa w art. 13b ust. 4 pkt 1 u.d.p. jest narzędziem służącym realizacji celów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p., a nie wyłącznie kolejnym źródłem dochodów samorządu. Kierując się powyższymi ustaleniami, Organ nadzoru uznał, że lokalny prawodawca zaniechał wnikliwego
i rzetelnego uzasadnienia przyczyn wprowadzenia rozwiązań przewidzianych sporną uchwałą. Uzasadnienie uchwały jest lakoniczne, nie wskazuje jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu poszczególnych postanowień. Nie wskazano argumentów przemawiających za przyjęciem konkretnych rozwiązań, uzasadniające wprowadzenie zwiększenia dotychczasowych obciążeń. Uzasadnienie do projektu uchwały odwołuje się tylko ogólnie do Programów i Strategii przyjętych przez Radę Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, jak również powołuje się na wnioski (bez ich wskazania), wynikające z opracowanego "Studium komunikacyjnego" sporządzonego na potrzeby aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, a także założenia do opracowywanej Strategii Rozwoju Miasta oraz Planu Zrównoważonej Mobilności Miejskiej dla Miejskiego Obszaru Funkcjonalnego Gorzowa Wielkopolskiego - nie zawiera natomiast szczegółowych informacji o prowadzonych w tym zakresie analizach, jak również o wynikających z nich wnioskach. Odnośnie do obowiązującej strefy płatnego parkowania wskazano wyłącznie, że jest niewystarczająca, aby spełnić ww. cele. Uzasadnienie do projektu uchwały nie wyjaśnia w ogóle zasadności wydłużenia czasu pobierania opłat za postój pojazdów (o godzinę, tj. od 8:00 do 18:00, dotychczas opłaty za parkowanie obowiązywały
w godzinach od 9:00 do 18:00) oraz podwyżek opłat za postój pojazdów
w ustanowionej strefie płatnego parkowania oraz opłat abonamentowych. Nie jest dla Organu nadzoru jasne, dlaczego podwyżki mają charakter nieproporcjonalny, sięgający od 28.57% (opłata jednorazowa za 3 godzinę) do 733,34% (roczny abonament za parkowanie dla mieszkańca SPP na drugie auto).
Wskazana w uzasadnieniu do projektu uchwały teza, że: "Proponowane zmiany mają być jednym z narzędzi tworzącym warunki niezbędne do rzeczywistego zrealizowania strategicznych kierunków rozwoju miasta. W zakresie polityki transportowej zmiany przyczynią się między innymi do zwiększenia rotacji pojazdów, ograniczenia dostępności ww. obszaru dla pojazdów indywidualnych na rzecz preferencji komunikacji zbiorowej, ruchu pieszego i rowerowego oraz do osiągnięcia celów środowiskowych i kształtowania pożądanych nawyków komunikacyjnych. Działania te będą miały bezpośredni wpływ na poprawę jakości miejskich przestrzeni publicznych oraz na kształtowanie się pożądanych funkcji gospodarczych i społecznych, w tym kulturalnych i rekreacyjnych, w centrum miasta." nie została poparta zdaniem Wojewody Lubuskiego żadnymi argumentami. Udzielone przez Przewodniczącego Rady Miasta Gorzowa Wlkp. wyjaśnienia Organ uznał za niewystarczające. Przedstawione ustalenia poczynione w oparciu o przeprowadzone badania ruchu pojazdów są nieprecyzyjne, przeprowadzono je na zbyt małym obszarze dotychczasowej strefy płatnego parkowania. Uzasadniając natomiast przesunięcie godzin funkcjonowania strefy płatnego parkowania z 9:00-18:00 na 8:00-18.00 brakiem rotacji pojazdów w newralgicznych, porannych godzinach rozpoczęcia pracy przez większość instytucji, zakładów pracy mających swoją siedzibę na terenie SPP, co uniemożliwia szybkie dotarcie i krótkie postoje w celu obsługi szkól, żłobka i urzędów organ nie przedstawił w tym zakresie żadnych danych.
W ocenie Organu nadzoru nie zostało również wykazane, że stawki opłat i opłat abonamentowych w wysokości przewidzianej uchwałą są konieczne i na poziomie niezbędnym dla osiągnięcia celów przewidzianych ustawą (większości wzrosły one co najmniej o 100%). Analizując ich wysokość Organ nadzoru stwierdził, że są wyższe niż w innych miastach znajdujących się w tym samym przedziale pod względem liczby mieszkańców (tj. Zielona Góra, Włocławek, Koszalin, wyjątkiem są stawki opłat w strefie A w Opolu, które są wyższe od opłat ustalonych w Gorzowie Wielkopolskim), są natomiast zbliżone do opłat funkcjonujących w większych miastach, tj. Poznaniu czy Lublinie. W przypadku wysokości opłaty abonamentowej przedstawione dane są w ocenie Organu nieporównywalne z uwagi na odmienne zasady ich wydawania, zróżnicowanie ich wysokości w ramach stref (w Gorzowie Wielkopolskim takie strefy nie są wydzielone) oraz okres, na jaki abonamenty (karty abonamentowe) są wydawane. Samo natomiast ustalenie wysokości opłat wyłącznie zgodnie z zasadami określonymi w art. 13b ust. 4 pkt 1 i ust. 5 u.d.p. jest zdaniem Organu nadzoru niewystarczające, aby uznać, że nie naruszają one prawa w sposób istotny.
W ocenie Organu nadzoru lokalny prawodawca nie uwzględnił również zmienionego stanu faktycznego, spowodowanego ogłoszeniem w marcu 2020 r. stanu epidemii i ograniczeń wprowadzonych ustawą z dnia 2 marca 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Ograniczenia w przemieszczaniu się, zamknięcie obiektów handlowych i usługowych, placówek oświatowych i kulturalnych, nie pozostają bez wpływu na materię regulowaną uchwałą. Wprowadzone znaczne ograniczenia ilościowe dla osób korzystających z komunikacji zbiorowej sprzyjały korzystaniu z transportu prywatnego. Tym niemniej, zamknięcie ww. placówek i obiektów oraz przejście na pracę zdalną generalnie zmniejszyło ruch pojazdów, również w strefie płatnego parkowania.
Organ nadzoru wskazał, że w § 4 załącznika nr 4 do uchwały Rada Miasta Gorzowa Wielkopolskiego określiła zasady wydawania abonamentu dla mieszkańców strefy płatnego parkowania. Tym niemniej, w sposób nieuprawniony zróżnicowała sytuację prawną mieszkańców strefy w zależności od ewentualnej możliwości zaparkowania pojazdu: poza strefą (tj. mieszkańców zameldowanych jednocześnie na pobyt stały na terenie Miasta Gorzowa Wielkopolskiego poza strefą) bądź w ramach strefy (tj. mieszkańców posiadających tytuł prawny do nieruchomości, na której istnieje możliwość zaparkowania pojazdu na obszarze strefy) - wówczas nie mają oni możliwości ubiegania się o abonament mieszkańca strefy - oraz posiadanego tytułu prawnego do pojazdu (tj. wyłącznie własność, współwłasność według wpisu w dowodzie rejestracyjnym, potwierdzenie użytkowania pojazdu samochodowego na podstawie umowy leasingowej, kredytowej uprawnia do ubiegania się o abonament mieszkańca strefy). Tak samo Organ ocenił wykluczenie niektórych mieszkańców strefy z możliwości uzyskania abonamentu z uwagi na przysługujący tytuł prawny do pojazdu. Taka regulacja ma charakter dyskryminujący, albowiem zastosowane zostało kryterium różnicujące, które nie posiada cechy istotności. Istotne zastrzeżenia organu nadzoru budzi również zróżnicowanie opłaty abonamentowej dla mieszkańców strefy na pierwsze i drugie auto. Rada Miasta Gorzowa Wlkp. ustaliła, że na pierwsze auto abonament miesięczny będzie wynosił 40 zł, a roczny 400 zł, podczas gdy na drugie auto abonament miesięczny będzie wynosił 120 zł, a roczny 1000 zł. Zgodnie z § 4 ust. 3 lit. a załącznika nr 4 do uchwały na jeden adres zamieszkania przysługują dwa abonamenty. Uchwała nie reguluje, co jest decydujące przy ustalaniu, które auto mieszkańca SPP będzie objęte niższą,
a które wyższą opłatą abonamentową. Z przedstawionych wyjaśnień wynika, że decyzja w tym zakresie pozostaje po stronie mieszkańca, co w istocie oznacza, że decydująca będzie tutaj kolejność złożenia wniosku. Również zróżnicowanie wysokości opłat abonamentowych w zależności od ich ilości w ten sposób, że istnieje progresywna gradacja wysokości opłaty za pierwszy i drugi pojazd, narusza w ocenie Organu zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji na skutek nierównego traktowania osób mieszkających pod jednym adresem, będących właścicielami poszczególnych pojazdów. Jednocześnie osoby mieszkające pod jednym adresem są dyskryminowane w stosunku do osób mieszkających same.
Organ nadzoru zwrócił również uwagę na przewidziany w § 4 uchwały okres vacatio legis. Organ nadzoru uznał, że określenie w badanej uchwale 14-dniowego vacatio legis jest stanowczo niewystarczające, aby adresaci norm prawnych mieli możliwość dostosowania się do nowej sytuacji prawnej. Co prawda strefa płatnego parkowania funkcjonowała w Gorzowie Wielkopolskim już wcześniej, tym niemniej rozmiar nowej strefy, wydłużenie czasu pobierania opłat za postój pojazdów w SPP, jak również skala podwyżek opłat za postój pojazdów w SPP i opłat abonamentowych uprawniają do stwierdzenia, że uchwała tworzy nową sytuację prawną dla jej adresatów, a nadto nie nadąża za tymi zmianami zapowiadana zmiana w siatce połączeń komunikacji zbiorowej, które mają być wprowadzone dopiero
w 2022 roku. Stanowi to zdaniem Organu nadzoru kolejny dowód na stwierdzenie, że badana uchwała realizuje wyłącznie cele fiskalne. Podobnie sytuacja ma się
z parkingami buforowymi, których powstanie jest dopiero planowane.
3. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyło Miasto Gorzów Wielkopolski, wnosząc na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej: "p.p.s.a.") o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem
z dnia 24 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Go 856/21), w pkt I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność: - § 1 ust. 1 wraz z załącznikiem nr 1, - § 1 ust. 2 wraz z załącznikiem nr 2, - § 1 ust. 3, - § 1 ust. 4 wraz z załącznikiem nr 3, - § 1 ust. 5 wraz z załącznikiem nr 4 z wyłączeniem § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b),c),d),e), pkt 5 lit. b),c) tego załącznika, - § 2, - § 3, - § 4, uchwały Nr XXXVIII/686/2021 Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 23 czerwca 2021r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w Gorzowie Wielkopolskim, stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania, w pkt II. w pozostałej części skargę oddalił, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wbrew stanowisku Wojewody Lubuskiego, uchwała Rady Miasta Gorzowa Wlkp. – zdecydowana większość jej postanowień nie narusza w istotny sposób prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do podniesionego w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutu dotyczącego braku sporządzenia przez Organ gminy odpowiedniego uzasadnienia uchwały (zdaniem Organu nadzorczego zostało ono sporządzone, lecz jest ono zbyt lakoniczne) WSA zgodził się co do zasady, że uchwały, w szczególności te, które są aktami prawa miejscowego, będące źródłem praw i obowiązków lokalnej ludności, wchodzące swoimi postanowieniami w sferę wolności i prawa obywateli winny zawierać uzasadnienie. Jednak sam brak lub lakoniczność uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego
w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie WSA z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, gdyż Rada Miasta Gorzowa Wlkp. przekazała Organowi nadzoru obszerny materiał dowodowy, stanowiący podstawę podjęcia uchwały i złożyła wyjaśnienia będące odpowiedzią na pytania zadane przez Wojewodę Lubuskiego w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Potwierdzeniem, że Wojewoda dysponował dokumentacją wystarczającą do merytorycznej weryfikacji przedmiotowej uchwały jest treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, w którego uzasadnieniu zawarto analizę dowodów zebranych
w przeprowadzonym postępowaniu oraz ocenę przepisów art. 13b ust. 2-5 i art. 13f ust. 2 u.d.p. z konkluzją, że nie zostały spełnione przesłanki dotyczące ustalenia strefy płatnego parkingu, ustalone opłaty stanowią tylko wyraz realizacji fiskalnej polityki, a nie przesłanek o których mowa w art. 13b ust. 2, nadto naruszają zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Lubuski odwoływał się wielokrotnie do dokumentów stanowiących podstawę podjęcia uchwały takich jak Studium komunikacyjne sporządzone aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorzowa Wlkp., czy też "Strategii rozwoju miasta i planu zrównoważonej mobilności miejskiej dla miejskiego obszaru funkcjonowania Gorzowa Wlkp.", "Planu adaptacji dla zmian klimatu miasta Gorzowa Wlkp. do roku 2030" czy też "Gminnego programu rewitalizacji Gorzowa Wlkp. 2025+".
Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miasta Gorzowa Wlkp. sporządziła uzasadnienie uchwały, które w połączeniu z dołączonymi dokumentami, w tym
z wyjaśnieniami udzielonymi Wojewodzie Lubuskiemu, pozwalają na ustalenie przesłanek jakimi kierował się Organ uchwałodawczy gminy ją podejmując, wprowadzając poszczególne jej regulacje dotyczące nie tylko zwiększenia obszaru strefy płatnego parkowania, wysokości opłat, sposobu ich pobierania i wprowadzając określone kryteria dotyczące udzielania abonamentu określonej grupie mieszkańców.
Ustalając w § 1 ust. 1 i 2 strefę płatnego parkowania na drogach publicznych
w Gorzowie Wlkp. (wykaz ulic i mapa strefy płatnego parkowania), która została rozszerzona w porównaniu do poprzednio obowiązującej, Rada Miasta uczyniła to
z zachowaniem przesłanek, kryteriów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p. Wskazała na znaczny deficyt miejsc postojowych, konieczność zwiększenia rotacji pojazdów parkujących samochodów i realizacji lokalnej polityki transportowej kładącej nacisk na zwiększenie znaczenia komunikacji zbiorowej, zmianę zachowań obywateli poprzez większe korzystanie z komunikacji zbiorowej, czy też poruszanie się pieszo lub rowerem. Wskazano, że brak w odpowiedniej liczbie miejsc postojowych
w ustalonej strefie występuje nie tylko w rejonach budynków mieszkalnych, ale także obiektów publicznych, placówek oświatowych, zakładów pracy, placówek handlowych. Znajduje to potwierdzenie w sporządzonym studium komunikacyjnym
z 2019 r., programie rewitalizacji Gorzowa Wlkp. 2025+, Studium rozwoju miasta, Planie zrównoważonej mobilności miejskiej. W studium komunikacyjnym wskazano na konieczność uporządkowania systemu parkowania oraz wzmocnienie transportu publicznego. W dokumencie tym określono granice strefy płatnego parkowania, które są zbieżne z zaproponowanymi w uchwale. W Gminnym programie rewitalizacji Gorzowa Wlkp. z 2020 r. zwrócono uwagę na konieczność dedykowania ulic
w śródmieściu dla ruchu pieszego z preferencją publicznego transportu zbiorowego. Natomiast w strategii elektromobilności Miasta Gorzowa Wlkp. przyjętego uchwałą Rady Miasta we wrześniu 2020 r. wskazano miedzy innymi, że emisja z transportu samochodowego jest drugim co do wielkości źródłem emisji zanieczyszczeń, najwyższe wskaźniki dotyczą obszaru, który pokrywa się z granicami strefy płatnego parkowania. Jednocześnie przeprowadzone badania wykazały, że w okresie od 2007 r. do 2019 r. nastąpił znaczny wzrost liczby aut posiadanych przez mieszkańców Gorzowa Wlkp., która w 2019 r. zrównała się z liczbą mieszkańców. Nadto we wrześniu 2019 r. przeprowadzono badania ruchu pojazdów w obszarze centrum strefy płatnego parkowania, które wykazały między innymi zwrot przejeżdżających pojazdów, których kierowcy poszukiwali miejsca do zaparkowania, zwiększony odsetek pojazdów zaparkowanych nieprawidłowo, w tym blisko skrzyżowań i przejść dla pieszych, znikomą rotację pojazdów już zaparkowanych, które zajmowały miejsce parkingowe powyżej kilku godzin. O wynikach tych badań Wojewoda został poinformowany przez Radę Miasta w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego. WSA wskazał także, że projekt uchwały uzyskał pozytywne opinie organów zarządzających drogami i ruchem drogowym.
Sąd I instancji nie stwierdził także naruszenia przepisów prawa w części dotyczącej ustalenia wysokości stawek za parkowanie w strefie oraz wysokości opłat za abonament miesięczny i roczny. Przyjęte w uchwale stawki, ich wysokość nie naruszają zasad ich obliczania określonych w art. 13b ust. 4 i ust. 5 u.d.p. Wyznaczone w zaskarżonej uchwale stawki górnych granic nie przekraczają (art. 13b ust. 4). Przy ustalaniu stawek uwzględniono zasadę progresywnego narastania opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania z zachowaniem progu progresji za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Nadto stawka opłaty za czwartą i za każdą kolejną godzinę parkowania nie przekracza stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania. Zachowane zostały zatem kryteria ustalania stawek o których mowa w art. 13b ust. 5 ustawy. Ustawodawca innych kryteriów jakie winna uwzględnić rada miasta przy ustalaniu ich wysokości nie podaje. Organ stanowiący gminy podejmując sporną uchwałę nie wykroczył poza upoważnienie wynikające z ustawy. Stosowanie stawek progresywnych ma wymóc na użytkowniku strefy jej opuszczenie, a tym samym doprowadzić do większej rotacji parkujących samochodów i w ten sposób rozwiązać chociaż częściowo problem związany z brakiem miejsc parkingowych. Jest oczywistym, zdaniem WSA, że pobór opłat, ich wysokość, ma zapewnić osiągnięcie celów, dla realizacji których ustalana jest zgodnie z art. 13b ust. 2 u.d.p. strefa płatnego parkowania. O tych celach jest mowa także w uzasadnieniu uchwały jak i dokumentacji i wyjaśnieniach składanych przez Stronę skarżącą Organowi nadzoru. Mówi się w tych dokumentach również
o konieczności zwiększenia przez obywateli preferencji dla komunikacji zbiorowej, zmianie sposobu poruszania się (pieszo lub rowerem). WSA wskazał, że wprowadzając określone kryteria dotyczące ustalenia wysokości stawek opłat za postój, o których mowa w art. 13b ust. 4 i 5, ustawodawca sam wprowadził mechanizmy, które mają zapewnić realizację celów związanych z ustaleniem strefy płatnego parkowania, wprowadzając jednocześnie regulacje zapobiegające nadmiernemu fiskalizmowi ze strony organów samorządowych. Kryteria te zostały przez Radę Miasta Gorzowa Wlkp. zachowane, która skorzystała z możliwości ustalenia tych stawek poniżej górnej granicy w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uwzględniła jednocześnie, jak wynika z załączonych dokumentów, nie tylko stawki obowiązujące w oparciu o uchwałę z dnia 23 maja 2016 r., ale także wzrost najniższego wynagrodzenia, aktualną cenę biletów
w komunikacji zbiorowej. Jest oczywistym, zdaniem WSA, że opłaty za parkowanie są pewnego rodzaju daniną publiczną, która jednak nie pełni tylko i wyłącznie funkcji fiskalnej, tak jak to podnosi Organ nadzoru. Nie może stanowić podstawy ich podważenia wysokość stawek określona w innych miastach, na które powołuje się w uzasadnieniu nadzorczym Wojewoda, gdzie zapewne występują inne warunki.
Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów w rozszerzeniu godzin, w których korzystanie z miejsc parkingowych w strefie płatnego parkowania jest płatne z godzin od 9.00 do 18.00 do od 8.00 do 18.00. Mając na uwadze godziny pracy obywateli, jej rozpoczęcia i zakończenia, godzin pracy zakładów pracy znajdujących się w tej strefie i związaną z tym konieczność zwiększenia rotacji pojazdów wydaje się to uzasadnione. Również występująca pandemia nie przemawia przeciwko konieczności podjęcia przez Radę Miasta działań związanych
z wprowadzeniem zmian co do już funkcjonującej strefy płatnego parkowania, zwłaszcza gdy trwa ona od marca 2020 r.
Brak jest zdaniem Sądu I instancji przesłanek do stwierdzenia, że postanowienia uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego naruszają zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu Organu nadzoru dotyczącego braku wyznaczenia przez Radę Miasta Gorzowa Wlkp. odpowiedniego okresu vacatio legis, bowiem adresatom nie został zapewniony odpowiedni czas na zapoznanie się i dostosowanie do nowej regulacji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z § 3 uchwały abonamenty wydane na podstawie uchwały z dnia 23 maja 2016 roku zachowują ważność do końca okresów na jakie zostały wydane. Nie pozbawiają więc praw już nabytych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadne stanowisko Wojewody Lubuskiego, zgodnie z którym stanowią naruszenie prawa te regulacje prawne zawarte w uchwale, które uzależniają prawo do nabycia abonamentu upoważniającego do nieograniczonego postoju w dowolnym, ogólnie dostępnym miejscu do parkowania od wykazania określonego tytułu prawnego do pojazdu samochodowego zarówno mieszkańca i dla przedsiębiorcy. Takim niezgodnym
z prawem kryterium jest między innymi uzależnienie wydania abonamentu od potwierdzenia użytkowania pojazdu samochodowego na podstawie umowy leasingowej, kredytowej (załącznik nr 4 do uchwały § 4 pkt 3 lit. e i § 4 pkt 5 lit. c). Status prawny w sferze prawa cywilnego osoby fizycznej czy też prawnej różni się
w zależności od rodzaju umowy, na podstawie której podmioty te władają pojazdem samochodowym. Jednak w sferze administracyjnej, z uwagi na obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania podmioty te winny mieć równą pozycję. Tak samo Sąd I instancji ocenił regulację dotyczącą potwierdzenia prawa własności lub współwłasności pojazdu samochodowego według wpisu w dowodzie rejestracyjnym (załącznik nr 4 do uchwały § 4 pkt 3 lit. d i § 4 pkt 5 lit. b). Obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku ujawnienia w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego wszystkich jego właścicieli. Należy rozróżnić kwestię wykazania prawa własności pojazdu od skutków wpisu w dowodzie rejestracyjnym. Przyjęta w kwestionowanej uchwale regulacja prawna narusza prawa osób będących właścicielami pojazdu, które nie zostały uwidocznione w dowodzie rejestracyjnym jako właściciel czy też współwłaściciel.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za sprzeczny z prawem należy uznać także zapis uchwały, zgodnie z którym abonament za parkowanie dla mieszkańców strefy płatnego parkowania upoważnia do parkowania pojazdu
w odległości maksymalnej 100 m od miejsca zamieszkania (załącznik nr 4 - § 4 pkt 2). W ocenie Sądu I instancji, zapis ten jest nieprecyzyjny i może w praktyce budzić wiele wątpliwości w jego stosowaniu. Nie określono bowiem, od którego punktu odległość ta będzie mierzona, czy od określonego punktu granicy nieruchomości na której jest położony budynek w którym dana osoba zamieszkuje, czy też od budynku i od którego jego punktu, czy też od mieszkania, w którym dana osoba mieszka. Nadto taki sposób ograniczenia korzystania z wykupionego abonamentu może naruszać zasadę równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Regulacja wprowadza bowiem dla każdego z podmiotów posiadających abonament różne, niczym uzasadnione ograniczenia z możliwości skorzystania z uprawnienia jaki daje wykupiony abonament. Związane są one z ilością miejsc parkingowych w tak określonym obszarze, ilością pojazdów posiadanych przez wszystkich mieszkańców oraz ilością wykupionych abonamentów, które mogą być i zapewne są różne
w zależności od rejonu, w którym uprawniony podmiot zamieszkuje. Tym samym możliwość skorzystania z przysługującego uprawnienia przez podmioty o tych samych cechach będzie inna, spowodowana formalnym zawężeniem obszaru, na którym z tego uprawnienia można skorzystać. Nadto mając na uwadze zapis § 4 pkt 1, który nie wprowadza takiego ograniczenia dla pozostałych posiadaczy abonamentu, tj. nie będących mieszkańcami strefy płatnego parkowania, zakwestionowany przepis bezzasadnie te grupy różnicuje.
Za naruszający w istotny sposób przepisy prawa Sąd I instancji uznał także zapis załącznika nr 4 pkt 3 lit. b zgodnie z którym warunkiem wydania abonamentu stanowi meldunek stały lub czasowy na terenie strefy płatnego parkowania, udokumentowany pobyt czasowy z wyłączeniem osób zameldowanych jednocześnie na pobyt stały na terenie Miasta Gorzowa Wlkp. poza strefą płatnego parkowania. Meldunek zgodnie z założeniami ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 510 - art. 35 ustawy) ma być odzwierciedleniem stanu faktycznego, jest ewidencją. Nie rodzi po stronie obywatela praw i obowiązków. Taki sposób określenia podmiotów uprawnionych do uzyskania abonamentu uniemożliwia ich nabycie przez osoby stale zamieszkujące w strefie płatnego parkowania nie posiadające jednak meldunku. Ponadto umożliwia nabycie abonamentu osobom posiadającym meldunek na terenie strefy, chociaż tam nie zamieszkują. Brak jest podstaw do utożsamiania meldunku z miejscem zamieszkania. Nie zawsze miejsca te są tożsame.
5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Lubuski wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj., co do pkt I i pkt III i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy
w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:
1) art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw.
z art. 2 Konstytucji poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób wadliwy tj. w zakresie, w którym rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność wymienionych w pkt I wyroku postanowień uchwały, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie, w jakim stwierdza nieważność § 1 ust. 6 uchwały, co w rezultacie skutkuje niedopuszczalną z punktu widzenia normy art. 91 ust. 1 u.s.g. ingerencją w treść badanej uchwały, poprzez ukształtowanie jej treści z wyłączeniem obowiązywania załącznika nr 4 do uchwały, co czyni uchwałę niewykonalną, a to z kolei sprawia, że zaskarżony wyrok narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i powoduje niepewność po stronie adresatów norm co do treści praw i obowiązków wynikających z przepisów uchwały;
2) art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, polegające na wydaniu wewnętrznie sprzecznego wyroku poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w pkt I wyroku tiret piąte co do załącznika nr 4 (z wyjątkami wskazanymi w wyroku), przy jednoczesnym oddaleniu skargi w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 1 ust. 6 uchwały, stanowiącego podstawę obowiązywania załącznika nr 4, a następnie niewyjaśnienie przyczyn takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku - wskutek czego adresaci norm prawnych nie są w stanie odczytać pełnej treści obowiązujących ich norm prawnych, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji i stanowi wyraz wadliwego wykonania kontrolnej funkcji sądu administracyjnego;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez Radę Miasta Gorzowa Wielkopolskiego konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji
z uwagi na:
a) zróżnicowanie w pkt 6 załącznika nr 3 do uchwały (Stawki opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie) opłaty abonamentowej miesięcznej i rocznej dla mieszkańców strefy płatnego parkowania na pierwsze i drugie auto;
b) wprowadzenie w § 4 ust. 3 lit. a załącznika nr 4 do uchwały (sposób pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych
w strefie płatnego parkowania oraz opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój) ograniczenia do dwóch abonamentów mieszkańca na jeden adres zamieszkania;
c) uzależnienie w § 4 ust, 3 lit. f załącznika nr 4 uchwały wydania abonamentu mieszkańca od braku tytułu prawnego do nieruchomości, na której istnieje możliwość
zaparkowania pojazdu na obszarze strefie płatnego parkowania.
2. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
1) art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 13b ust. 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na błędne przyjęcie, że uzasadnienie uchwały w połączeniu
z dokumentami oraz wyjaśnieniami udzielonymi Wojewodzie Lubuskiemu pozwalają na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Organ uchwałodawczy gminy podejmując uchwałę, podczas gdy analiza uchwały, jej uzasadnienia oraz wyjaśnień
i dokumentów przesłanych przez Radę Miasta Gorzowa Wielkopolskiego w toku postępowania nadzorczego nie pozwala na takie uznanie;
2) art. 13b ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 13b ust. 3 i ust. 4 pkt 1) lit. a), pkt 2), pkt 3) u.d.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie
z uwagi na błędne przyjęcie, że ustalenie przez Radę Miasta Gorzowa Wielkopolskiego strefy płatnego parkowania, a w konsekwencji również ustalenie wysokości opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych
w strefie płatnego parkowania, wprowadzenie opłaty abonamentowej oraz określenie sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania nastąpiło z zachowaniem przesłanek
i kryteriów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p., podczas gdy analiza uchwały, uzasadnienia do niej oraz materiału dowodowego przekazanego organowi nadzoru
w toku postępowania nadzorczego prowadzi do wniosku, że obszar, na którym utworzona została strefa płatnego parkowania nie spełnia kryteriów określonych
w art. 13b ust. 2 u.d.p., ustanowiona strefa nie służy realizacji celów określonych
w tym przepisie, a uchwała została podjęta z naruszeniem zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji;
3) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13b ust. 2 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłanki do ustanowienia strefy płatnego parkowania określone w art. 13b ust. 2 u.d.p. nie mogą stanowić podstawy oceny przez organ nadzoru zgodności z prawem uchwały ustanawiającej strefę płatnego parkowania, albowiem kryteria te nie mieszczą się w ramach kryterium zgodności
z prawem, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., podczas gdy z uwagi na treść art. 13b ust. 2 u.d.p. w ramach badania uchwały w trybie art. 91 u.s.g. mieści się również badanie jej z punktu widzenia normy art. 13b ust. 2 u.d.p. a więc także z punktu widzenia zwartych w tym przepisie kryteriów.
Mając na względzie powyższe zarzuty Wojewoda Lubuski wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I i pkt III
i rozpoznanie skargi Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze poprzez oddalenie w tej części; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I i pkt III
i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok.
6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Prokurator Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim w części dotyczącej punktu I zaskarżonego wyroku.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.
1). art. 3 § 2 pkt 7 w zw. z art. 138, 145 § 1 pkt 1 lit. 3, art. 141 § 4 w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez wadliwe uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego w części dotyczącej § 1 ust. 5 wraz z załącznikiem nr 4 z wyłączeniem § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b), c), d), e), pkt 5 lit. b),c) tego załącznika i doprowadzenie do wewnętrznej sprzeczności w wyroku, bowiem zapadły wyrok sankcjonuje stwierdzenie nieważności ust. 6 § 1, zakwestionowanego rozstrzygnięciem Wojewody Lubuskiego, a tym samym eliminuje w całości z obowiązywania załącznik nr 4 , który określa sposób pobierania opłat, o którym mowa w ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały, a co do którego wypowiedział się sąd orzekający w zakresie częściowego wyeliminowania przepisów i obowiązywania pozostałych przepisów,
2). art. 134 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego w pełnym zakresie.
Prokurator wniósł o uchylenie ww. wyroku w zaskarżonej części co do punktu I i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.
7. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (w tej sprawie – skarg). Granice te są wyznaczone wskazanymi
w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
8. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 578/20). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd,
z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
9. Skoro w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, to co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
10. Na wstępie zauważyć wypada, że Prokurator nieprawidłowo wskazał jako podstawę naruszenia "przepisów prawa postepowania" art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podczas gdy norma ta od nosi się do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
11. W odpowiedzi natomiast na zarzut Prokuratora naruszenia art. 134 p.p.s.a. trzeba podnieść, że wskazana norma zawiera jednostki redakcyjne nie wskazane przez Skarżącego kasacyjnie. Jako, że Sąd II instancji nie może się domyślać podstaw zaskarżenia – powyższy zarzut, jako nieprecyzyjnie postawiony nie zasługuje na uwzględnienie.
12. W następnej kolejności rozpoznany został zarzut najdalej idący, w ramach którego obaj Skarżący kasacyjnie (Wojewoda Lubuski i Prokurator) wskazują na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. polegające na wydaniu wewnętrznie sprzecznego wyroku poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego
w pkt I wyroku tiret piąte co do załącznika nr 4 (z wyjątkami wskazanymi w wyroku), przy jednoczesnym oddaleniu skargi w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 1 ust. 6 uchwały, stanowiącego podstawę obowiązywania załącznika nr 4, a następnie niewyjaśnienie przyczyn takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku – wskutek czego adresaci norm prawnych nie są w stanie odczytać pełnej treści obowiązujących ich norm prawnych, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji i stanowi wyraz wadliwego wykonania kontrolnej funkcji sądu administracyjnego.
13. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
14. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, że Rada Miasta Gorzowa Wielkopolskiego w § 1 ust. 6 uchwały wprowadziła kluczowy załącznik nr 4 regulujący sposób pobierania opłat (za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania oraz dodatkowej), o których mowa w ust. 4 i 5 uchwały. Wojewoda Lubuski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność całej uchwały (zatem
i jej § 1 ust. 6), natomiast w wyniku wyroku Sądu I Instancji oddalającego skargę Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność § 1 ust. 6 uchwały (i jest to jednocześnie zakres nieobjęty zarzutami skarg kasacyjnych) – załącznik ten nie ma oparcia w przepisach uchwały. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której do załącznika nr 4 do uchwały, odnosi się WSA w pkt 1 zaskarżonego wyroku (bowiem WSA uchylił częściowo rozstrzygnięcie nadzorcze); jednocześnie załącznik ten nie ma oparcia w jej przepisach, gdyż jednocześnie w pkt II wyroku WSA oddalając skargę utrzymał w mocy stwierdzenie nieważności § 1 ust. 6 uchwały, wprowadzający ten załącznik. Na skutek sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego WSA tak ukształtował treść uchwały, ze nie istnieje przepis, który stanowi podstawę obowiązywania załącznika nr 4 do uchwały, a biorąc pod uwagę zakres regulacji wprowadzonych tym załącznikiem (ich kluczowy charakter dla bytu pozostałych przepisów), uchwała w zakresie w jakim się ostała po interwencji nadzorczej organu i wyroku Sądu I instancji jest niewykonalna.
15. Warto wskazać jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dostrzegł tę wadę i podjął próbę jej naprawy. Postanowieniem z dnia 24 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania zażaleń Wojewody Lubuskiego oraz Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w zakresie sprostowania oczywistej niedokładności w wyroku (zamiast zwrotu "§ 1 ust. 5 wraz z załącznikiem nr 4 z wyłączeniem § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b), c), d), e), pkt 5 lit. b), c) tego załącznika" WSA wpisał "§ 1 ust. 5, § 1 ust. 6 wraz z załącznikiem nr 4 z wyłączeniem § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b), c), d), e), pkt 5 lit. b), c) tego załącznika". W ocenie NSA oceniającego postanowienie o sprostowaniu - stanowi to jednak "istotną zmianę treści rozstrzygnięcia Sądu, wykraczającą poza dopuszczalny zakres sprostowania przewidziany w art. 156 § 1 p.p.s.a.", oraz "prowadzi do merytorycznej zmiany treści wyroku".
16. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że Sąd I Instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie wyjaśnił bowiem
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego, choć oddalił skargę m.in. w zakresie stwierdzenia przez Organ nadzoru nieważności § 1 ust. 6 uchwały, stanowiącego podstawę dla wprowadzenia do obrotu załącznika nr 4 do uchwały (regulującego sposób pobierania opłat), to jednocześnie uchylił część zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - § 1 ust. 5 wraz z załącznikiem nr 4 (z wyłączeniem wskazanych jednostek redakcyjnych), powodując, że rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli.
Motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie pozwalają zatem na jego kontrolę, ani też ocenę, na jakiej podstawie prawnej w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w pkt 1.
17. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (§ 2 pkt 7 p.p.s.a.). Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony
w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
18. Zgodnie z art. 138 p.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział
w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Wskazany przepis sad może naruszyć, gdy któregoś z wymienionych elementów w sentencji zabraknie, co w sprawie także nie miało miejsca.
19. Biorąc pod uwagę powyższe, skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. zawarty w obu skargach kasacyjnych, przedwczesne okazało się odnoszenie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego (Prokurator, jak to już wskazywano ograniczył się jedynie do zarzutu z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 7 w zw. z art. 138, art. 141 § 4 w zw. z art. 148 p.p.s.a. Zarzut naruszenia "art. 145 §. 1 lit. 3", z uwagi na brak takiej jednostki redakcyjnej został na rozprawie cofnięty). Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku (w części objętej skargami kasacyjnymi - pkt I i pkt III) i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.
20. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skarg kasacyjnych związane było z wadliwym działaniem Sądu I instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji w oparciu o ten ostatni przepis odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą
z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl