II GSK 2347/21

II GSK 2347/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriela Jyż
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 122/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-27
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 623
art. 87 ust. 1 pkt 5 i art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie w związku z art. 73 ust. 2
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 122/21 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ofercie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. J. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 8 100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 27 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 122/21, oddalił skargę P. J. (dalej: Skarżący, Strona) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ofercie.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z 21 lutego 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) wszczęła z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej na mocy art. 97 ust. 1 pkt 5 i 9a ustawy o ofercie w związku z podejrzeniem naruszenia art. 73 ust. 2 oraz art. 88a ww. aktu wskutek nabywania akcji spółki publicznej S. S.A. z siedzibą w B. (dalej: Emitent, Spółka) w okresie od 15 czerwca 2016 r. do 30 sierpnia 2016 r.
Akcje S. S.A. zostały wprowadzone do publicznego obrotu 6 sierpnia 1997 r. Obrót akcjami Spółki odbywa się na rynku podstawowym.
Decyzją z 3 grudnia 2019 r. Komisja nałożyła na skarżącego w pkt I karę pieniężną w wysokości 990.000 zł wobec stwierdzenia, że naruszył art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie. Skarżący bowiem nie ogłosił, w terminie 3 miesięcy od przekroczenia 33% ogólnej liczby głosów w Spółce, tj. od 29 czerwca 2016 r., wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji tej spółki w liczbie powodującej osiągnięcie 66% ogólnej liczby głosów ani nie zbył w tym terminie akcji ww. Spółki w liczbie powodującej osiągnięcie nie więcej niż 33% ogólnej liczby głosów, a w pkt II karę pieniężną w wysokości 10.000 zł wobec stwierdzenia, że skarżący, będąc obowiązanym do wykonania obowiązków określonych w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie, nabył pośrednio w dniu 30 czerwca 2016 r. akcje Spółki, czym naruszył art. 88a ww. ustawy.
Po rozpatrzeniu złożonego w terminie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komisja zaskarżoną decyzją z 13 listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2020r. poz. 180 z późn. zm.; dalej: ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym), art. 97 ust. 1 pkt 5 i 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz.U. z 2019r. poz. 623 z późn. zm.; dalej: ustawa o ofercie), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 724; dalej: ustawa zmieniająca), uchyliła w części zaskarżoną decyzję, tj. w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł i umorzyła postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia ww. kary pieniężnej, a w pozostałej części zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymała w mocy, czyli w zakresie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 990.000 zł.
WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), wyrokiem z 27 maja 2021 r. oddalił skargę.
WSA podkreślił, że skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych KNF odnośnie nabywania akcji Emitenta przezeń i innych akcjonariuszy, zawarcia porozumienia w dniu 30 czerwca 2016 r. przez siebie, podmiot zależny, S. S.A. oraz S. sp. z o.o., czy wielkości akcji Emitenta posiadanych przez poszczególnych akcjonariuszy, w tym siebie, jak i ogłoszenia wezwania w trybie art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie w dniu 13 września 2016r. przez akcjonariuszy Spółki – strony porozumienia. Bezsporna też pozostawała okoliczność, że strona 29 czerwca 2016 r. w związku z pośrednim nabyciem akcji Spółki (strona wobec nabycia od K. 20 sp. z o.o. akcji St. S.A.) uzyskała status podmiotu dominującego wobec ostatniej spółki – podmiotu zależnego i w rezultacie posiadła 48,31 % ogólnej liczby głosów w Spółce, a następnie ogólną liczbę głosów w Spółce powiększyła do ponad 50% w dniach 30 czerwca 2016 r. i 1 lipca 2016 r.
Opisywane zdarzenia miały miejsce w czerwcu i lipcu 2016 r. Zatem na mocy art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej należało zastosować przepisy ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia jako względniejsze, gdy chodzi o sankcje. Przepis art. 73 ust 2 ustawy o ofercie stanowi, że w przypadku gdy przekroczenie progu 33% ogólnej liczby głosów nastąpiło w wyniku pośredniego nabycia akcji, objęcia akcji nowej emisji, nabycia akcji w wyniku oferty publicznej lub w ramach wnoszenia ich do spółki jako wkładu niepieniężnego, połączenia lub podziału spółki, w wyniku zmiany statutu spółki, wygaśnięcia uprzywilejowania akcji lub zajścia innego niż czynność prawna zdarzenia prawnego, akcjonariusz lub podmiot, który pośrednio nabył akcje, jest obowiązany, w terminie trzech miesięcy od przekroczenia 33% ogólnej liczby głosów, do: ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji tej spółki w liczbie powodującej osiągnięcie 66% ogólnej liczby głosów (pkt 1) albo zbycia akcji w liczbie powodującej osiągnięcie nie więcej niż 33% ogólnej liczby głosów (pkt 2), chyba że w tym terminie udział akcjonariusza lub podmiotu, który pośrednio nabył akcje, w ogólnej liczbie głosów ulegnie zmniejszeniu do nie więcej niż 33% ogólnej liczby głosów, odpowiednio w wyniku podwyższenia kapitału zakładowego, zmiany statutu spółki lub wygaśnięcia uprzywilejowania jego akcji.
W rozpoznawanej sprawie wskazano, że 29 czerwca 2016 r. w związku z pośrednim nabyciem akcji Spółki, stronie przypadło więcej niż 33 % ogólnej liczby głosów w Spółce. Wcześniej, bo 28 czerwca 2016 r. St. S.A. przekroczyła 33 % ogólnej liczby głosów w Spółce. W dalszej kolejności 30 czerwca 2016 r: skarżący, St. S.A. (czyli dwa podmioty dysponujące ponad 33 % ogólnej liczby głosów w Spółce), S. S.A., S. sp. z o.o. zawarli porozumienie. Sąd I instancji zgodził się z organem, że art. 87 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o ofercie w żaden sposób nie wyłączały obowiązku strony nałożonego nań przez art. 73 ust. 2 tego aktu. Z przepisu art. 87 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. aktu wynikał dodatkowo obowiązek z art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie dla stron porozumienia. Dlatego też nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, o zwolnieniu go z obowiązku nałożonego przez art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie w sytuacji wykonania tej powinności, w tym samym czasie przez strony porozumienia. Dlatego też stanowisko skarżącego o zwolnieniu go z obowiązku nałożonego przez art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie w sytuacji wykonania tej powinności, w tym samym czasie przez strony porozumienia, nie znajdowało uzasadnienia w powoływanych przez stronę przepisach ustawy o ofercie
Wobec naruszenia przez skarżącego obowiązku przewidzianego przez art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie Komisja miała podstawy do zastosowania sankcji, tj. nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie, który mówi, że na każdego kto nie ogłasza wezwania lub nie przeprowadza w terminie wezwania albo nie wykonuje w terminie obowiązku zbycia akcji w przypadkach, o których mowa w art. 73 ust. 2 lub 3, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł.
Zdaniem Sądu, Komisja w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wcześniejszej wyjaśniła, dlaczego nałożyła karę pieniężną i w prawie maksymalnej, przewidzianej wówczas przez ustawę wysokości. Uwzględniła przy tym prawidłowo przesłanki z art. art. 97 ust. 1g pkt 1 – 7 ustawy o ofercie, jak: wagę naruszenia oraz czas jego trwania; przyczyny naruszenia; sytuację finansową podmiotu, na który nakładana jest kara; skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, o ile można tę skalę ustalić; straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić; gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia; uprzednie naruszenia przepisów niniejszej ustawy popełnione przez podmiot, na który nakładana jest kara.
Sąd nie dopatrzył się dowolności. Organ przeprowadził postępowanie, uwzględniając zasady z art. 7, art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrał wystarczający materiał do rozpoznania sprawy, a następnie ocenił według dyrektyw z art. 80 k.p.a. W tej sprawie zasadnicze znaczenie miały dokumenty obrazujące obrót akcjami Spółki. Organ nie naruszył też art. 7a § 1 k.p.a., gdyż nie zaistniały w sprawie poważne wątpliwości co do interpretacji przepisów. Skarżący istotnych wątpliwości w interpretacji upatrywał w swoim polemicznym stanowisku, sprzecznym z brzmieniem ustawy o ofercie, jak i stanowiskiem orzecznictwa czy doktryny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o:
- uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji w części tj. w zakresie jej punktu III utrzymującego w mocy decyzję I instancji na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 724) w wysokości 990.000,00 zł oraz decyzji I instancji w części tj. w zakresie jej pkt I nakładającego na Stronę karę pieniężną na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 724), w wysokości 990.000,00 zł - na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie
- uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także
- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm prawem przepisanych.
Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu Skarżący zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 73 ust. 2 w zw. z art 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 623 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o ofercie") poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, wbrew literalnemu brzmieniu tych przepisów, że:
i. porozumienie zawarte przez Stronę, St. S.A., S.sp. z o.o.. oraz S. S.A. w dniu 30 czerwca 2016 r. (dalej jako "Porozumienie") tworzyło niezależną, dodatkową w stosunku do obowiązków indywidualnych stron Porozumienia przyczynę powstania obowiązku, o którym mowa w art. 73 ust.2 ustawy o ofercie, nieprzewidzianą w tym przepisie,
ii. zawarcie Porozumienia nie uchyliło indywidualnego obowiązku Strony zrealizowania wezwania na 66% ogólnej liczby głosów wynikającego z faktu uprzedniego (przed zawarciem Porozumienia) przekroczenia progu 33% ogólnej liczby głosów przez Stronę, a tym samym wprowadzenie przy wykładni normy prawnej wynikającej z art. 73 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie dodatkowego kryterium (a to braku uprzedniego powstania obowiązku indywidualnego strony Porozumienia) nie zawartego w treści tych przepisów,
iii. Porozumienie nie wpływa na ilość akcji, która powinna zostać nabyta przez Stronę w ramach wezwania stanowiącego wykonanie obowiązku przewidzianego w art. 73 ust.2 ustawy o ofercie,
podczas gdy:
i. przepisy art. 73 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie nie zawierają żadnego kryterium czasowego, które modyfikowałoby (w układzie czasowym) wzajemną relację indywidualnego obowiązku Strony przewidzianego w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie oraz tego obowiązku spoczywającego na stronach Porozumienia, w tym sensie, że przepisy te wyraźnie wskazują, iż obowiązek przewidziany w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie spoczywa na stronach Porozumienia niezależnie od tego czy taki obowiązek spoczywał wcześniej indywidualnie na Stronie czy też nie, co w konsekwencji, w oparciu o nadrzędne dla wykładni norm prawnych założenie racjonalności prawodawcy, nakazuje przyjąć, iż gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie powstania obowiązku przewidzianego w art. 73 ust. 2 w stosunku do stron Porozumienia jedynie do przypadku braku uprzedniego powstania takiego obowiązku indywidualnie w odniesieniu do Strony, to wyraźnie taki wymóg ustawodawca przewidziałby w treści ustawy o ofercie;
ii. wprowadzenie przepisu art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie powoduje, iż dany podmiot może zawrzeć porozumienie z innymi podmiotami nawet na chwile przed ewentualnym powstaniem jego indywidualnego obowiązku (posiadając w szczególności wiedze o nadchodzącej rejestracji obniżenia kapitału zakładowego spółki, a zgodnie z wykładnia dokonana przez Organ i Sad I instancji dany podmiot nie może zawrzeć takiego porozumienia chwilę po powstaniu jego indywidualnego obowiązku, w sytuacji gdy prawa akcjonariuszy mniejszościowych są w obu przypadkach chronione w taki sam sposób;
iii. przepis art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie wyraźnie i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych wskazuje, iż obowiązki określone w rozdziale 4 ustawy o ofercie spoczywają "na podmiotach, które zawierają porozumienie, o którym mowa w pkt 5, posiadając akcje spółki publicznej, w liczbie zapewniającej łącznie osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonego w tych przepisach" a nie "również na podmiotach które zawierają porozumienie, o którym mowa w pkt 5, posiadając akcje spółki publicznej, w liczbie zapewniającej łącznie osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonego w tych przepisach", jak to jest w przypadku podmiotów wskazanych w art. 87 ust. 1 pkt 1) i 3) ustawy o ofercie ("również na podmiotach które zawierają porozumienie, o którym mowa w pkt 5, posiadając akcje spółki publicznej, w liczbie zapewniającej łącznie osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów ob'eślonego w tych przepisach", jak to jest w przypadku podmiotów wskazanych w art. 87 ust. 1 pkt 1) i 3) ustawy o ofercie ("również na podmiocie (...)"), pkt 4) i 7) ustawy o ofercie (również na pełnomocniku (...)") oraz pkt 5 ustawy o ofercie ("również łącznie na wszystkich podmiotach (...)"), co w konsekwencji, w oparciu o nadrzędne dla wykładni norm prawnych założenie racjonalności prawodawcy nakazuje przyjąć, iż gdyby wolą ustawodawcy było nałożenie obowiązku wynikającego z art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie na strony Porozumienia niezależnie (dodatkowo) od
Strony, to przepis art. 87 ust. 1 pkt 6 posługiwałby się słowem "również" (albo synonimicznym), co prowadzi do wniosku, iż w stanie prawnym przedmiotowej sprawy, w wyniku zawarcia Porozumienia (i od momentu zawarcia Porozumienia) obowiązek przewidziany w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie spoczywał wyłącznie na stronach Porozumienia łącznie, a nie również indywidualnie na Stronie,
iv. żaden przepis prawa (a w szczególności żaden przepis ustawy o ofercie) nie zakazuje zawierania porozumień, o których mowa w art. 87 ust, 1 pkt 6 ustawy o ofercie przez podmioty obowiązane do wykonania obowiązków określonych w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie w sytuacji, gdy ustawa o ofercie zawiera jednocześnie przepisy zakazujące pewnych zachowań przez podmioty obowiązane do wykonania obowiązków określonych w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie, a w szczególności art. 88a ustawy o ofercie zakazuje jedynie bezpośredniego oraz pośredniego nabywania oraz obejmowania akcji spółki publicznej, w której przekroczony został określony w art. 73 ust. 2 próg ogólnej liczby głosów, a nie zakazuje zawierania porozumień przewidzianych w art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie, co w konsekwencji, w oparciu o nadrzędne dla wykładni norm prawnych założenie racjonalności prawodawcy, nakazuje przyjąć, iż zawarcie Porozumienia było dopuszczalne ze skutkiem powodującym obciążenie obowiązkiem przewidzianym w art. 73 ust. 2 stron Porozumienia, z jednoczesnym wyłączeniem tego obowiązku w odniesieniu do każdej ze stron Porozumienia indywidualnie,
v. zrealizowane przez Stronę wezwanie na podstawie Porozumienia stanowi przewidziany w art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie sposób osiągnięcia progu 66% ogólnej liczby głosów, tyle że dokonany w układzie podmiotowym wyraźnie przewidzianym w art. 87 ust.1 pkt 6 ustawy o ofercie (tj. przez strony Porozumienia), a nie indywidualnie przez Stronę,
vi. stosowanie normy art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie nie zostało wyłączone w świetle ustawy o ofercie w przypadkach, o których mowa w art. 73 ust. 2, gdyż art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie wyraźnie wskazuje, iż obowiązki określone w rozdziale 4 ustawy o ofercie (a zatem również obowiązki przewidziane w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie) spoczywają na podmiotach, które zawierają porozumienie "z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w niniejszym oddziale", a żaden przepis tego oddziału nie wyłącza stosowania art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie.
b. art. 73 ust. 2 w zw. z art. 74 ust. 1 i 2 w zw. z art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie (poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji do przedmiotowej kwestii w uzasadnieniu Wyroku i jednoczesne oddalenie Skargi), że w każdym przypadku przekroczenia progu 33% ogólnej liczby głosów przez podmiot dominujący, jego podmiot zależny jest również (jednocześnie) zobowiązany przeprowadzić wezwanie do 66% ogólnej liczby głosów, podczas gdy taka wykładnia tych przepisów prowadzi do sytuacji, w której podmiot dominujący (posiadający bezpośrednio akcje spółki publicznej) realizujący wezwanie do 66% ogólnej liczby głosów w każdym przypadku zrealizowania wezwania przekraczałby ten próg z naruszeniem art. 74 ust. 1 ustawy o ofercie, a co więcej miałby zawsze obowiązek:
i. przeprowadzenia wezwania na 100% ogólnej liczby głosów – co prowadzi do niemożliwych do zaakceptowania wniosków, że w takich przypadkach przepis art. 73 ust. 2 miałby charakter pustej normy prawnej (brak byłoby jej desygnatów) i nigdy nie mógłby zostać zrealizowany cel tego przepisu, jakim jest przeprowadzenie wezwania na 66% ogólnej liczby głosów, a nie na 100% ogólnej liczby głosów albo
ii. zbycia posiadanych przez siebie bezpośrednio akcji spółki publicznej,
co powoduje, że podmiot dominujący:
- nie ma alternatywy przewidzianej w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie i musi w każdym takim przypadku zbyć akcje spółki publicznej posiadane bezpośrednio, co stanowi również naruszenie prawa własności podmiotu dominującego,
- dopuszczałby się naruszenia art. 74 ust. 2 ustawy o ofercie zakazującego zbywania akcji w przypadku przekroczenia progu 66% ogólnej liczby głosów;
c. art. 97 ust. 1 pkt 5 w zw. z art, 97 ust. 1g ustawy o ofercie (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 724.)) poprzez ich błędną wykładnię i zaaprobowanie błędnego ich zastosowania przez Organ w Decyzji w sposób stanowiący przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz dokonanie wykładni w sposób jaskrawy contra legem, w wyniku czego na Stronę została nałożona kara w zasadzie maksymalnym dopuszczalnym ustawowo wymiarze za (rzekome) naruszenie art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie (przy czym wedle Strony nie dopuściła się ona naruszenia tego przepisu) w szczególności w oparciu o nieznane ustawie o ofercie kryteria potencjalnej straty poniesionej przez inwestorów oraz potencjalnych korzyści uzyskanych przez Stronę w wyniku niewykonania przez Stronę indywidualnego wezwania do 66% ogółu głosów w Spółce, podczas gdy:
i. w oparciu o nadrzędne dla wykładni norm prawnych założenie racjonalności prawodawcy, należy przyjąć, iż po to ustawodawca wyraźnie w odpowiednio (i) art. 97 ust. 1 g pkt 4 ustawy o ofercie oraz (ii) art. 97 ust. 1g pkt 5 wprowadzając kryteria wymiaru kary wskazał, że Organ winien wziąć pod uwagę odpowiednio (i) "ska/ę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, o ile można tę skalę ustalić" oraz (ii) "straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić", aby jedynie w przypadkach gdy skala takich korzyści lub strat jest możliwa do ustalenia mogła ona stanowić kryterium wymiary kary;
ii. w oparciu o nadrzędne dla wykładni norm prawnych założenie racjonalności prawodawcy, należy przyjąć, iż po to ustawodawca wyraźnie w art. 97 ust. Ig pkt 5 ustawy o ofercie wprowadził wąskie kryterium odnoszące się do straty poniesionej przez osoby trzecie w wyniku naruszenia przepisów ustawy, aby było ono stosowane ściśle, a nie jak błędnie przyjął Organ z powołaniem się na zwrot "w szczególności użyty w początkowej części przepisu art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie, w sposób dowolny i nieograniczony przepisami art. 97 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie, które jako przepisy o charakterze sanacyjnym (karno-administracyjnym) winne być interpretowane
ściśle;
iii. przepis art. 97 ust. Ig pkt 5 ustawy o ofercie wyraźnie stanowi, iż przy wymiarze kary organ bierze pod uwagę " straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić ", a zatem rzeczowe szkody na mieniu, stanowiące tzw. rzeczywistą stratę (damnum emergens) i to wyłącznie takie, które można ustalić, a nie jak błędnie przyjął Organ i co zaaprobował Sąd I instancji również tzw. utracone korzyści, to jest korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (lucrum cessans), w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy:
- inwestorzy (bliżej przez Organ i Sąd I instancji niezidentyfikowani) nie ponieśli i nie mogli ponieść straty rozumianej jako rzeczywista szkoda (damnum emergens) w wyniku (rzekomego) naruszenia przez Stronę indywidualnego obowiązku wynikającego z art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie (przy czym wedle Strony nie dopuściła się ona naruszenia tego przepisu), jak również
- nie można było ustalić rozmiarów takiej straty (co Organ wyraźnie przyznaje w uzasadnieniu Decyzji, a czego sąd w uzasadnieniu Wyroku nie kwestionuje), a Organ posłużył się jedynie widełkowo ujętym przedziałem potencjalnej straty o bardzo szerokiej rozpiętości poniesionej rzekomo przez bliżej nie zidentyfikowanych inwestorów, co zaaprobował Sąd I instancji;
iv. nawet, gdyby uznać, że na Stronie spoczywał indywidualny obowiązek wynikający z art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie (do czego nie ma podstaw prawnych i faktycznych), to Strona mogła ten obowiązek zrealizować
poprzez zbycie akcji Spółki w liczbie powodującej osiągnięcie nie więcej niż 3% ogólnej liczby głosów, co nie wpłynęłoby w żaden sposób na sytuację majątkową pozostałych akcjonariuszy Spółki (inwestorów), a już na pewno nie spowodowało powstania żadnej straty majątkowej, jak również (jak błędnie przyjęli Organ i Sąd I instancji) szkody obejmującej zarówno tzw. rzeczywistą stratę (damnum emergens), jak również tzw. utracone korzyści (lucrum cessans);
v. w oparciu o (a) metodę wykładni systemowej zewnętrznej oraz (b) nadrzędne dla wykładni norm prawnych założenie racjonalności prawodawcy należy przyjąć, iż gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie jako kryterium wymiaru kary za naruszenie przepisów ustawy ofercie kryterium szkody (rozumianej również jako tzw. utracone korzyści {lucrum cessans)), to użyłby w przepisie art. 97 ust. Ig pkt 5 ustawy o ofercie pojęcia "szkody wyrządzonej" osobom trzecim, tak jak to uczynił w art. 228 ust. 4b pkt 4 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 95 z późn. zm. dalej jako "ustawa o funduszach"), a skoro poprzestał na użyciu pojęcia "straty", to zakaz wykładni rozszerzającej przy interpretacji i stosowaniu norm prawnych o charakterze sanacyjnym (karno-administracyjnym) sprzeciwia się stosowaniu przy wymiarze kary pojęcia "potencjalnej szkody";
vi. z perspektywy ex post inwestorzy (akcjonariusze mniejszościowi) nie byli w zasadzie w ogóle zainteresowani sprzedażą akcji Spółki w ramach wezwania na 66% ogólnej liczby głosów;
vii. w oparciu o nadrzędne dla wykładni norm prawnych założenie racjonalności prawodawcy, należy przyjąć, iż po to ustawodawca wyraźnie w art. 97 ust. 1 g pkt 4 ustawy o ofercie wprowadził wąskie kryterium odnoszące się do korzyści uzyskanych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia przepisów ustawy, aby było ono stosowane ściśle, a nie jak błędnie przyjął Organ z powołaniem się na zwrot "w szczególności" użyty w początkowej części przepisu art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie, w sposób dowolny i nieograniczony przepisami art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy o ofercie, które jako przepisy o charakterze sanacyjnym (karno-administracyjnym) winne być interpretowane ściśle;
viii. Organ i dalej Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę przy wymiarze kary za (rzekome) naruszenie art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie również takie okoliczności jak: (i) gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Organem podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia oraz (ii) uprzednie naruszenia przepisów ustawy o ofercie popełnione przez podmiot, na który nakładana jest kara, czego Organ w istocie uczynił (wbrew deklaracji zawartej w uzasadnieniu Decyzji), skoro wymierzył karę w zasadzie maksymalnym wymiarze (tj. 99% ustawowego zagrożenia), a co Sąd I instancji zaaprobował.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz, U. z 2020, poz. 256 z późn. zm.; dalej jako "k.p.a.") to jest zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony poprzez oddalenie Skargi w sytuacji w której Organ nałożył na Stronę obowiązek zapłaty kary administracyjnej za rzekome naruszenie art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie w sytuacji, gdy przepisy ustawy o ofercie nie zawierają normy kolizyjnej w odniesieniu do konkurujących (a wręcz wykluczających się) obowiązków dokonania ogłoszenia wezwania następczego przez podmiot dominujący i jego podmiot zależny, w szczególności obowiązków równoczesnego ogłoszenia wezwania następczego przewidzianego w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie w związku z jednoczesnym przekroczeniem progu 33% ogólnej liczby głosów w spółce publicznej przez podmiot dominujący, jak i podmiot zależny i przyjęcie przez Organ (a co zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji), że każdy z tych podmiotów (tj. zarówno podmiot dominujący, jak i jego podmiot zależny) zobowiązany jest do przeprowadzenia niezależnie i indywidualnie własnego wezwania, pomimo że realizacja tych dwóch wezwań powoduje, iż podmiot dominujący przekracza w rezultacie próg 66% ogólnej liczby głosów z naruszeniem art. 74 ust. 1 ustawy o ofercie;
b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. czyli obowiązku dokonywania przez organ administracji publicznej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, jak również zasady swobodnej oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez oddalenie przez Sąd I instancji Skargi w sytuacji, gdy Organ dokonał dowolnej oceny dowodów przejawiającej się w błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie i błędnym (bezpodstawnym):
i. przyjęciu, iż nieprzeprowadzenie indywidualnych wezwań przez Stronę doprowadziło do poniesienia przez inwestorów (akcjonariuszy mniejszościowych) potencjalnej straty w wyniku braku możliwości j sprzedaży akcji w ramach takiego wezwania, w sytuacji gdy:
- nawet, gdyby uznać, że na Stronie spoczywał indywidualny obowiązek wynikający z art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie (do czego nie ma podstaw prawnych i faktycznych), to Strona mogła ten obowiązek zrealizować poprzez zbycie akcji Spółki w liczbie powodującej osiągnięcie nie więcej niż 33% ogólnej liczby głosów, co nie wpłynęłoby w żaden sposób na sytuację majątkową pozostałych akcjonariuszy Spółki (inwestorów), a już na pewno nie spowodowało powstania żadnej straty majątkowej, jak również (jak błędnie przyjmuje Organ) szkody obejmującej zarówno tzw. rzeczywistą stratę (damnum emergens), jak również tzw, utracone korzyści (lucrum cessans)
- z perspektywy ex post jak pokazują wyniki przeprowadzonego we wrześniu - październiku 2016 roku wezwania ogłoszonego przez strony Porozumienia, inwestorzy (akcjonariusze mniejszościowi) nie byli w ogóle zainteresowani sprzedażą akcji Spółki i jedyne ważne zapisy dotyczyły akcji niedopuszczonych do obrotu, a jedynym podmiotem, który złożył znaczący zapis na sprzedaż akcji był A. Poland S.A. (tj. akcjonariusz strategiczny posiadający pakiet 8,74 % ogólnej liczby głosów);
- z perspektywy rachunku prawdopodobieństwa (ex antę) wariant z maksymalną liczbą sprzedanych akcji w przypadku indywidualnego wezwania Strony przyjęty przez Organ na potrzeby obliczania .potencjalnej straty" był równie prawdopodobny jak wariant z minimalną liczbą sprzedanych akcji w ramach takiego wezwania,
ii. przyjęciu, iż wezwanie ogłoszone przez strony Porozumienia nie
zapewniło ochrony praw inwestorów (akcjonariuszy mniejszościowych) poprzez ustalenie minimalnej ceny wezwania, w sytuacji gdy cena ustalona w tymże wezwaniu wynosiła 330,00 zł, tj. była bardzo zbliżona do ceny maksymalnej dla indywidualnego wezwania Strony, ustalonej przez Organ w Decyzji, tj. 338,92 zł, oraz
znacznie wyższa od ceny minimalnej wskazanej przez Organ (tj. 279,87 zł),
iii. przyjęciu, że wartość potencjalnych korzyści (oszczędności) Strony w związku z nieprzeprowadzeniem indywidualnego wezwania z art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie równa była wartości 100% akcji wskazanych w takim wezwaniu, w sytuacji gdy:
- nawet, gdyby uznać, że na Stronie spoczywał indywidualny obowiązek wynikający z art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie (do czego nie ma podstaw prawnych i faktycznych), to Strona mogła ten obowiązek zrealizować poprzez zbycie akcji Spółki w liczbie powodującej osiągnięcie nie więcej niż 33% ogólnej liczby głosów,
- konieczność zabezpieczenia środków na zakup 100% akcji objętych wezwaniem nie implikuje następczej konieczności wydatkowania środków w takiej wysokości,
- z perspektywy rachunku prawdopodobieństwa (dokonanej ex antę) wariant z maksymalną liczbą sprzedanych akcji w przypadku indywidualnego wezwania Strony przyjęty przez Organ na potrzeby obliczania potencjalnych korzyści (oszczędności) Strony był równie prawdopodobny jak wariant z minimalną liczbą sprzedanych akcji w ramach takiego wezwania, a nadto
- z perspektywy ex post wynika, że akcjonariusze mniejszościowi nie byli w ogóle zainteresowani zbywaniem akcji Spółki,
iv. nałożeniu na Stronę kary za rzekome naruszenie art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie w zasadzie maksymalnym wymiarze (tj. 99% zagrożenia ustawowego) przy braku realnego uwzględnienia okoliczności łagodzących, a to (i) gotowości Strony do współpracy z Organem podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia oraz (ii) braku uprzedniego naruszenia przepisów ustawy o ofercie przez Stronę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.
W niniejszej sprawie pismem z dnia 25 marca 2025r. skarżący zarzucił nieważność postępowania przed Sądem I instancji, gdyż nie został zawiadomiony o terminie posiedzenia niejawnego i nie został mu wyznaczony termin na wypowiedzenie się w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. Jak już wyżej zostało wskazane przesłanki dotyczące nieważności postępowanie są brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu i w niniejszej sprawie przesłanka określona w art. 184 §2 pkt 5 p.p.s.a. nie zachodzi.
Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w niniejszej sprawie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2025 r. (II GSK 1795/21) i jednocześnie wskazuje, że w niniejszej sprawie nie doszło do podnoszonej nieważności postępowania z uwagi na pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw. Trafnie we wskazanym wyroku powołano się na stanowisko wyrażone m.in. w wyroku z dnia 26 lipca 2022 r. (sygn. akt II FSK 1230/21), w którym zawarto bardzo szczegółową i trafną analizę orzekania przez wojewódzkie sądy administracyjne w trybie wynikającym z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19.
W powołanym wyroku wskazuje się, że postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest przez skarżącego, i w związku z tym ma on świadomość że toczy się postępowanie sądowe. Co więcej zapewnia mu się możliwość ustosunkowania się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, bo pismo to jest skarżącemu doręczane. Dalej należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd zobowiązany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi. Konkretnych i precyzyjnych zarzutów - poza wyjątkiem z art. 57a p.p.s.a. - skarżący w zasadzie formułować nie musi. Zgodnie zaś z art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, a uwzględnienie skargi dotyczyć może wszelkich aktów i czynności wydanych w granicach rozpatrywanej sprawy, a więc również tych, które nie zostały skargą wprost objęte (art. 135 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka także na podstawie akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego i nie prowadzi, z niewielkim wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a., własnego postępowania dowodowego, co czyni wręcz znikomym - w stosunku na przykład do procesu cywilnego czy karnego - zakres czynności podejmowanych na rozprawie.
Wobec powyższego zasadą jest, w myśl art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., wyrokowanie po przeprowadzeniu rozprawy, jednakże w zd. 2 in fine zastrzeżono możliwość wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Obejmuje ona unormowane w art. 119 p.p.s.a. przypadki orzekania w trybie uproszczonym oraz sytuacje uregulowane w przepisach odrębnych. W tych przypadkach - jak przyjęto w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od woli stron (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1358/18; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I FSK 1110/20; 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18).
Powyższe prowadzi do wniosku, że standard jawności będzie zachowany, gdy chociaż w jednej instancji sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu jawnym. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odbyło się w trybie jawnym. Należy także podkreślić, że skarżąca spółka w postępowaniu kasacyjnym nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności i twierdzeń, których nie mogła była przedstawić przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wskutek braku wyznaczenia rozprawy.
Skoro podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono to, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
W niniejszej sprawie oś sporu koncentruje się wokół zagadnień związanych z wykładnią przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1639 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o ofercie"). Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mają charakter drugorzędny i już na wstępie należy uznać, że są one niezasadne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać za zasadny zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 8 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego kompletności, odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Równie pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a §1 k.p.a., który to przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Niejednokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (wyrok NSA z 3.12.2024 r., I OSK 2065/21, LEX nr 3821999). Chodzi więc o sytuacji, gdy występuje tzw. pat interpretacyjny (wyrok NSA z 5.02.2025 r., I GSK 218/24, LEX nr 3837593). W niniejszej sprawie organ, ani Sąd I instancji nie mieli wątpliwości dotyczących wykładni art. 73, 74, 87, czy 97 ustawy o ofercie, stąd nie było podstaw do stosowania rozwiązania przyjętego w art. 7a k.p.a.
Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych, należy stwierdzić, że wspólnym ich mianownikiem jest twierdzenie, iż Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa wskazanych w punkcie 1 podpunkt a, b, c petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o ofercie przekroczenie 33% ogólnej liczby głosów w spółce publicznej może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, wyłącznie w wyniku ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji tej spółki w liczbie zapewniającej osiągnięcie 66% ogólnej liczby głosów, z wyjątkiem przypadku, gdy przekroczenie 33% ogólnej liczby głosów ma nastąpić w wyniku ogłoszenia wezwania, o którym mowa w art. 74. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że w przypadku gdy przekroczenie progu 33% ogólnej liczby głosów nastąpiło w wyniku pośredniego nabycia akcji, objęcia akcji nowej emisji, nabycia akcji w wyniku oferty publicznej lub w ramach wnoszenia ich do spółki jako wkładu niepieniężnego, połączenia lub podziału spółki, w wyniku zmiany statutu spółki, wygaśnięcia uprzywilejowania akcji lub zajścia innego niż czynność prawna zdarzenia prawnego, akcjonariusz lub podmiot, który pośrednio nabył akcje, jest obowiązany, w terminie trzech miesięcy od przekroczenia 33% ogólnej liczby głosów, do:
1) ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji tej spółki w liczbie powodującej osiągnięcie 66% ogólnej liczby głosów albo
2) zbycia akcji w liczbie powodującej osiągnięcie nie więcej niż 33% ogólnej liczby głosów
- chyba że w tym terminie udział akcjonariusza lub podmiotu, który pośrednio nabył akcje, w ogólnej liczbie głosów ulegnie zmniejszeniu do nie więcej niż 33% ogólnej liczby głosów, odpowiednio w wyniku podwyższenia kapitału zakładowego, zmiany statutu spółki lub wygaśnięcia uprzywilejowania jego akcji.
Pośrednie nabycie akcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 27 ustawy o ofercie i rozumie się przez nie uzyskanie statusu podmiotu dominującego w spółce kapitałowej lub innej osobie prawnej posiadającej akcje spółki publicznej, lub w innej spółce kapitałowej lub osobie prawnej będącej wobec niej podmiotem dominującym oraz nabycie lub objęcie akcji spółki publicznej przez podmiot bezpośrednio lub pośrednio zależny.
W związku z powyższym podkreślić należy, że wezwanie, o którym mowa w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie ma charakter obowiązkowy, uregulowanego przez bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy, a sam obowiązek dotyczy zarówno akcjonariusza jak i podmiotu, którzy pośrednio nabyli akcje. Przy czym istotne jest to, że obowiązek ogłoszenia wezwania aktualizuje się z chwilą zaistnienia zdarzenia przewidzianego w ustawie. Jak wskazuje się w doktrynie "podstawowym celem wprowadzenia obowiązku ogłoszenia wezwania do nabywania wszystkich pozostałych akcji spółki w związku z przekroczeniem liczby głosów dającej kontrolę nad spółką publiczną jest umożliwienie pozostałym akcjonariuszom wyjścia ze spółki po cenie, po jakiej nowy akcjonariusz kontrolujący nabywał kontrolę nad spółką. Uznaje się bowiem, że kontrola nad spółką publiczną jest pewną – osobną od wartości akcji jako ułamka kapitału zakładowego – wartością majątkową, wyrażoną w kwocie, którą określa się mianem premii za kontrolę nad spółką publiczną (ang. control premium). Innymi słowy, cena akcji nabywanych przez przejmującego kontrolę obejmuje wartość akcji jako ułamka kapitału zakładowego (odniesioną do wyceny spółki w danym momencie) oraz ową premię za kontrolę. Przyjmuje się, że z chwilą, kiedy następuje nabycie kontroli, wartość pozostałych akcji spada, gdyż znika skonsumowana już w momencie obejmowania kontroli nad spółką premia za kontrolę" (T. Sójka, T. Jaranowski, M. Mataczyński, M. Saczywko [w:] K. Dziennik, W. Kapica, P. Karlik, A. Paduch, A. Rycerski, A. Skoczylas, J. Stranz, A. Szpojankowski, R. Zawłocki, T. Sójka, T. Jaranowski, M. Mataczyński, M. Saczywko, Ustawa o ofercie publicznej. Komentarz, Warszawa 2025, art. 73).
Z kolei z art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie wynika, że obowiązki określone w przepisach niniejszego rozdziału odpowiednio spoczywają również łącznie na wszystkich podmiotach, które łączy pisemne lub ustne porozumienie, dotyczące nabywania przez te podmioty akcji spółki publicznej lub zgodnego głosowania na walnym zgromadzeniu, lub prowadzenia trwałej polityki wobec spółki, chociażby tylko jeden z tych podmiotów podjął lub zamierzał podjąć czynności powodujące powstanie tych obowiązków. Jednocześnie z treści art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie wynika, że obowiązki wymienione w przepisach niniejszego rozdziału spoczywają na podmiotach, które zawierają porozumienie, o którym mowa w pkt 5, posiadając akcje spółki publicznej, w liczbie zapewniającej łącznie osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonego w tych przepisach.
Art. 87 ustawy o ofercie, który rozszerza zakresu podmiotowy obowiązków ustawowych wskazuje na obowiązki, które zostały określone w rozdziale, w którym znajduje się oddział 4, zawierający właśnie art. 87 ustawy o ofercie. Stąd podmiotowe rozszerzenie obowiązków dotyczy wszystkich, które zostały sformułowane w rozdziale 4 zatytułowanym "Znaczne pakiety akcji spółek publicznych", a w którym to rozdziale znajduje się również wyżej analizowany art. 73 ustawy o ofercie.
Zestawienie brzmienia przepisów art. 87 ust. 1 pkt 5 i art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie w związku z art. 73 ust. 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że ogłoszenie wezwania spoczywa na podmiotach, które zawierają porozumienie posiadając akcje spółki publicznej w liczbie zapewniającej łącznie przekroczenie progu 33% ogólnej liczby głosów. Tak więc chodzi o przekroczenie progu 33% ogólnej liczby głosów w wyniku zawarcia porozumienia. Oznacza to, że żaden z podmiotów przed zawarciem porozumienia nie dysponował taką ilością akcji, która powodowałaby przekroczenie samodzielnie progu 33% ogólnej liczby głosów. Natomiast w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie w wyniku jednego ze zdarzeń wskazanych w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie (obniżenie kapitału zakładowego), powstał równolegle indywidualny obowiązek ogłoszenia wezwania przez skarżącego. Obowiązek, o którym mowa powstał i obciążał skarżącego z chwilą faktycznego przekroczenia ustawowo określonego progu ogólnej liczby głosów, a przy uwzględnieniu konstytutywnego wpisu do sądowego rejestru w odniesieniu do skarżącego powstał z dniem 28 czerwca 2016 r.
Skarżący w swojej skardze kasacyjnej dużą wagę przywiązuje do słowa "również" którym ustawodawca posłużył się w art. 87 ust. 1 ustawy o ofercie w punktach: 1, 3, 4, 5 i 7, a nie posłużył się tym określeniem w pkt 6 art. 87 ust. 1 ustawy o ofercie, co jego zdaniem prowadzi do wniosku, że nie obciążał go indywidualnie obowiązek wezwania w związku z przekroczeniem 33% ogólnej liczby głosów, a obowiązek ten spoczywa jedynie na "porozumieniu". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego poglądu, gdyż zgodnie z powołanym pkt 6 art. 87 ust. 1 ustawy o ofercie obowiązki określone w przepisach niniejszego rozdziału odpowiednio spoczywają na podmiotach, które zawierają porozumienie, o którym mowa w pkt 5, posiadając akcje spółki publicznej, w liczbie zapewniającej łącznie osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonego w tych przepisach. Norma ta odsyła więc do pkt 5, w którym pojawia się termin "również". Stąd należy przyjąć, że również podmioty wskazane w pkt 6 art. 87 ust. 1 ustawy o ofercie zobligowane są równolegle obok tych bezpośrednio wymienionych w art. 73 ustawy o ofercie do wezwania w związku z przekroczeniem 33% ogólnej liczby głosów. W doktrynie wskazuje się także, że pkt 6 w przeciwieństwie do pkt 5 art. 87 ust. 1 ustawy o ofercie dotyczy "sytuacji, w której porozumienie zawierane jest wyłącznie przez aktualnych akcjonariuszy spółki publicznej ("na podmiotach, które zawierają porozumienie (...), posiadając akcje spółki publicznej (...)"), łącznie dysponujących akcjami w liczbie zapewniającej osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonego w ustawie o ofercie" (K. Oplustil, M. Sas, Działanie w porozumieniu (acting in concert) a wykonywanie praw korporacyjnych w spółkach publicznych, PPH 2015, nr 5, s. 14-24).
Należy przy tym zauważyć, że w literaturze przedmiotu wskazuje się również, że "artykuł 87 u.o.p. jest przepisem, na mocy którego następuje rozszerzenie zakresu podmiotowego obowiązków nabywców znacznych pakietów akcji na: uprawnionych z kwitów depozytowych (...) Celem ustawodawcy było osiągnięcie większej transparentności rynku, ułatwienie podejmowania decyzji inwestycyjnych oraz umożliwienie skuteczniejszego nadzoru nad wykonywaniem obowiązków nałożonych przepisami prawa" (M. Mataczyński [w:] Komentarz do ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych [w:] Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, red. T. Sójka, Warszawa 2015, art. 87). Stąd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podmioty wskazane w art. 87 ust. 1 ustawy o ofercie nie zastępują tych określonych w art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie w wykonaniu obowiązkowego wezwania, ale je uzupełniają.
W niniejszej sprawie wystąpiło zdarzenie, które zaktualizowało obowiązek skarżącego wezwania w związku z przekroczeniem 33% ogólnej liczby głosów. W związku z szeregiem działać, które miały miejsce pod koniec czerwca skarżący przekroczyła próg 33% ogólnej liczby głosów w spółce S. S.A. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że organ oraz Sąd I instancji zastosowali prawidłową wykładnię art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie. Obowiązkiem wezwania był bowiem obciążony skarżący, który był akcjonariuszem, który zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio nabył akcje Emitenta i łącznie przekroczył przekroczenia 33% ogólnej liczby głosów w spółce publicznej.
Bieg trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy o ofercie, rozpoczyna się z chwilą zajścia zdarzenia przewidzianego w ustawie o ofercie, a więc z chwilą faktycznego przekroczenia progu 33% ogólnej liczby głosów i kończy się z upływem trzech miesięcy liczonych od momentu przekroczenia tego progu. Nie ma przy tym znaczenia wiedzy podmiotu zobowiązanego o zdarzeniu powodującym powstanie tegoż obowiązku. Również w powołanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 5.02.2025 r., I GSK 218/24, LEX nr 3837593) wskazuje się, że zamknięty krąg podmiotów wymienionych w treści art. 73 ust. 2 ustawy o ofercie (akcjonariusz lub podmiot, który pośrednio nabył akcje) wskazuje także na indywidualny i niezależny od innych podmiotów obowiązek realizacji ogłoszenia wezwania.
Co do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 2 w zw. z art. 74 ust. 1 i 2 w zw. z art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie jest on również niezasadny.
Przede wszystkim art. 74 ustawy o ofercie tworzy odrębny obowiązek wezwania w związku z przekroczeniem 66% ogólnej liczby głosów. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepis przekroczenie 66% ogólnej liczby głosów w spółce publicznej może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, wyłącznie w wyniku ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę wszystkich pozostałych akcji tej spółki. Natomiast wskazany ust. 2 przewiduje, że w przypadku gdy przekroczenie progu, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło w wyniku pośredniego nabycia akcji, objęcia akcji nowej emisji, nabycia akcji w wyniku oferty publicznej lub w ramach wnoszenia ich do spółki jako wkładu niepieniężnego, połączenia lub podziału spółki, w wyniku zmiany statutu spółki, wygaśnięcia uprzywilejowania akcji lub zajścia innego niż czynność prawna zdarzenia prawnego, akcjonariusz lub podmiot, który pośrednio nabył akcje, jest obowiązany, w terminie trzech miesięcy od przekroczenia 66% ogólnej liczby głosów, do ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę wszystkich pozostałych akcji tej spółki, chyba że w tym terminie udział akcjonariusza lub podmiotu, który pośrednio nabył akcje, w ogólnej liczbie głosów ulegnie zmniejszeniu do nie więcej niż 66% ogólnej liczby głosów, odpowiednio w wyniku podwyższenia kapitału zakładowego, zmiany statutu spółki lub wygaśnięcia uprzywilejowania jego akcji.
Trafnie Sąd I instancji wskazał, że art. 73 i 74 ustawy o ofercie odnoszą się do różnych sytuacji związanych z przekroczeniem różnych określonych w nich progów ogólnej liczby głosów w spółce publicznej. W doktrynie wskazuje się, że "w przypadku przekraczania progu 33% głosów wezwanie powinno dotyczyć akcji w liczbie zapewniającej osiągnięcie 66% ogólnej liczby głosów w tej spółce albo wszystkich pozostałych (tj. posiadanych przez podmioty inne niż podmiot ogłaszający wezwanie) akcji tej spółki. Natomiast w przypadku przekraczania progu 66% głosów wezwanie musi dotyczyć wszystkich pozostałych akcji" (G. Domański, M. Goszczyk, Nabycie akcji spółki publicznej - obowiązek ogłaszania wezwań, PPH 2007, nr 4, s. 4-7). Oba przepisy mają na celu zagwarantowanie transparentności i ochronę praw akcjonariuszy mniejszościowych. Dodatkowo o niezależności obu przepi9sów świadczy art. 88a ustawy o ofercie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są również zasadne zarzuty opisane szczegółowo w punkcie 1 c petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące przekroczenia granic uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości nałożonej na skarżącą spółkę kar pieniężnych za stwierdzone naruszania prawa.
Trafnie wskazuje się odnosząc się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1788/21 i powołany tam wyrok TK z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11), że w prawie administracyjnym, sankcja administracyjna odgrywa ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Sens kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa. Sama ustawowa groźba nałożenia kary pieniężnej dyscyplinuje podmioty obowiązane, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności. Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej stanowi więc dolegliwość za delikt administracyjny, a mianowicie za czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną.
Zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie na każdego kto nie ogłasza wezwania lub nie przeprowadza w terminie wezwania albo nie wykonuje w terminie obowiązku zbycia akcji w przypadkach, o których mowa w art. 73 ust. 2 lub 3, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł. Należy przy tym zauważyć, że 6 maja 2017r. weszła w życie zmiana do tego przepisu i obecnie kara za dopuszczenie się wskazanego deliktu administracyjnego wynosi 10 000 000 zł. W stosunku do skarżącego zmiana ta nie została uwzględniona i zastosowano wobec niego ustawę względniejszą, która przewiduje karę zdecydowanie niższą. Należy jednak zwrócić uwagę, że zarówno samo wymierzenie kary pieniężnej, jak i określenie jej wysokości pozostaje w zakresie uznania organu. Ustawodawca użył bowiem terminu "może nałożyć".
Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także uwzględnia zasady celowości, sprawiedliwości oraz szczególne cechy stanu faktycznego (ibid., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (ibid., s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli decyzji uznaniowej. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasada równości co do prawa.
Zgodnie z ust. 1g art. 97 ustawy o ofercie przy wymierzaniu kary za naruszenia, o których mowa w ust. 1 lub 1a, Komisja bierze w szczególności pod uwagę:
1) wagę naruszenia oraz czas jego trwania;
2) przyczyny naruszenia;
3) sytuację finansową podmiotu, na który nakładana jest kara;
4) skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, o ile można tę skalę ustalić;
5) straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić;
6) gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia;
7) uprzednie naruszenia przepisów niniejszej ustawy popełnione przez podmiot, na który nakładana jest kara.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna jest ocena dokonana przez Sąd i instancji, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył granic uznania administracyjnego, a nakładając kary pieniężne w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji uwzględnił dyrektywy ich wymiaru w relacji do wszystkich okoliczności sprawy oraz prawnie chronionej zasady transparentności rynku kapitałowego. Organ bowiem, a za nim kontrolujący go Sąd I instancji szczegółowo odnieśli się do przesłanek określonych w powołanym wyżej art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie.
Sąd pierwszej instancji wskazał więc, że w ramach tej oceny Komisja Nadzoru Finansowego rozważała okoliczności takie, jak: waga naruszenia oraz czas jego trwania; przyczyny naruszenia; sytuacja finansowa podmiotu, na który nakładana jest kara, rozmiar korzyści oraz strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszeń (lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia) o ile można tę skalę ustalić; straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile straty te można ustalić; gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją Nadzoru Finansowego podczas wyjaśniania okoliczności tego naruszenia; a także uprzednie naruszenia przepisów ustawy popełnione przez podmiot, na który nakładana jest kara. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie poglądu Sądu pierwszej instancji, że zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadnienie dotyczące wymiaru kary zostało tak sporządzone, że w tej sprawie nie można organowi zarzucić dowolności. Nie doszło zatem do zarzucanego skargą kasacyjną przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Ponadto w skardze kasacyjne akcentuje się oparcia rozstrzygnięcia o karze na nieznanych ustawie o ofercie przesłankach, a więc na przesłankach "potencjalnej straty" i "potencjalnej korzyści". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszony zarzut jest niezasadny. Wskazany bowiem art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie jedynie przykładowo wymienia przesłanki, które organ bierze pod uwagę przy wymiarze kary. Świadczy o tym zwrot "w szczególności" Ponadto potencjalna strata i potencjalna korzyść mogą być uwzględniane w ramach szeroko interpretowanej przesłanki "wagi naruszenia". Stąd uwzględnienie tak sformułowanych przesłanek przez organ oraz kontrolujący go Sąd I instancji nie stanowi naruszenia art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.