II GSK 2338/23

II GSK 2338/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Zbigniew Czarnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1653/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-21
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 47, art. 31 ust. 3, art. 87
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2172
§ 5
Rozporządzenie Ministar Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1657
art. 17 ust. 11
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 33 § 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1653/22 w sprawie ze skargi T.S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 5 maja 2022 r. nr MDP.051.302.2016(1).KG w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 maja 2017 r. nr WFB.VI.3151.116.2016-4 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz T.S. 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1653/22 oddalił skargę T.S. (dalej: skarżący, zobowiązany) na postanowienie Ministra Zdrowia (dalej: Minister, organ odwoławczy) z 5 maja 2022 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z 21 czerwca 2016 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej: wojewoda, organ pierwszej instancji) nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki K.S., urodzonej [...] grudnia 2014 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z 15 kwietnia 2016 r. nr 10/2016 wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu (dalej: inspektor, PPIS) i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. Jednocześnie wojewoda wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i dodatkowo obciążył skarżącego opłatą w wysokości 50 zł za czynności egzekucyjne.
Pismem z 30 czerwca 2016 r. skarżący złożył zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 26 lipca 2016 r. wierzyciel, tj. PPIS w Inowrocławiu, uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. W związku z niewniesieniem przez skarżącego zażalenia, postanowienie PPIS stało się ostateczne. Następnie wojewoda postanowieniem z 15 maja 2017 r. uznał zarzuty zobowiązanego za bezzasadne.
Zaskarżonym postanowieniem z 5 maja 2022 r. Minister w pkt 1 uchylił postanowienie wojewody w przedmiocie oddalenia zarzutów w części, tj. w zakresie obowiązku szczepienia ochronnego przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae oraz umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae; w pkt 2 utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego małoletnia K.S., z dniem [...] grudnia 2020 r., ukończyła 6 rok życia, a w związku z tym wygasł względem niej obowiązek szczepienia ochronnego przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae. Z uwagi na fakt, że w stosunku do małoletniej nie jest już wymagalny obowiązek szczepienny przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae (typu B), to w konsekwencji nie można także wymagać od skarżącego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr 10/16 w zakresie tego szczepienia. Dlatego też zobowiązanie w tym zakresie należało umorzyć. Organ odwoławczy uznał, że pozostałe szczepienia określone w tytule wykonawczym z 15 kwietnia 2016 r., nr 10/16 nadal są wymagalne, a obowiązek stwierdzony tym tytułem wykonawczym nadaje się do egzekucji.
Minister wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi lub u.z.z.z.) oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień).
W ocenie organu odwoławczego, zgłoszone przez skarżącego zarzuty, na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, dalej: u.p.e.a.) w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, należało znać za niezasadne.
WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę T.S., stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji, wobec treści § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień, zgodnie z którym obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B obejmuje dzieci od 7 tygodnia życia do ukończenia 6 roku życia, stwierdził że skoro w trakcie postępowania odwoławczego, tj. z dniem [...] grudnia 2020 r., małoletnia ukończyła 6 lat, organ prawidłowo uznał, że wygasł względem niej obowiązek szczepienia ochronnego przeciwko tej chorobie.
W ocenie WSA organy prawidłowo uznały, że zarzuty zgłoszone przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym nie zasługują na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym tj. polegającego na poddaniu małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu, było prowadzone w sposób prawidłowy. WSA nie podzielił stanowiska zawartego w skardze, jakoby skarżący wypełnił swój obowiązek w postaci poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu w celu wykluczenia przeciwskazań do wykonania szczepienia, co spowodowało że w ocenie skarżącego egzekucja stała się niedopuszczalna. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym powstaje z mocy samego prawa. Oznacza to, że w tego typu sprawie nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Zatem możliwość dochodzenia swych racji przez osoby objęte obowiązkiem szczepień ochronnych powstaje praktycznie dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego właśnie poprzez złożenie zarzutu.
W ocenie WSA skarżący nie ma racji, że obowiązek wynikający z ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi to zachowanie polegające na poddaniu dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Zdaniem sądu, poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z. jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego, a określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie następuje tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego. Z § 8 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień wynika, że lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną dla osoby, w przypadku której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej, o której mowa w § 9 ust. 1, wynik konsultacji specjalistycznej, z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że z dołączonego do akt sprawy skierowania z 20 maja 2015 r. do poradni specjalistycznej, tj. do Wojewódzkiego Konsultacyjnego Punktu Szczepień przy Wojewódzkim Szpitalu Obserwacyjno-Zakaźnym nie wynika, że u dziecka istnieją przeciwskazania do wykonania szczepień ochronnych przeciwko chorobom objętym wystawionym tytułem wykonawczym. W skierowaniu tym, w uzasadnieniu porady, lekarz kierujący wskazał, że prosi o ustalenie indywidulanego kalendarza szczepień z powodu odmowy szczepień przez rodziców, którzy obecnie nie wyrażają na nie zgody. To oznacza, że przyczyną skierowania rodziców dziecka do poradni chorób zakaźnych nie była przeszkoda medyczna dająca podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lecz przeszkoda natury subiektywnej, przejawiająca się tym, że rodzice kwestionują – co do zasady – obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Sąd uznał powyższą okoliczność jako niewystarczająca do tego, aby uznać, że skarżący jest zwolniony z obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
WSA za błędne uznał stanowisko skarżącego, że upomnienie zostało wystosowane przed upływem terminu do wykonania obowiązku, jak również bez podania normy kompetencyjnej uprawniającej do przymuszenia do szczepienia. Sąd podkreślił, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wskazanym w upomnieniu oraz tytule wykonawczym, tj. przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influenzae typ B (na etapie niniejszego postępowania obowiązek poddania się temu szczepieniu wygasł względem córki skarżącego), odrze, śwince, różyczce obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia (odpowiednio stanowi o tym: § 3 pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień). Natomiast obowiązek szczepienia w tej sprawie dotyczy dziecka urodzonego [...] grudnia 2014 r., a zatem mieszczącego się w ww. przedziale wiekowym. A zatem to wiek dziecka przesądził o tym, że obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.
W ocenie sądu pierwszej instancji brak było podstaw prawnych do uzupełniania postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zakresie wskazanym przez skarżącego, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się rozpoznania skargi i uchylenia w całości wyroku oraz obu wydanych w sprawie postanowień organów; ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1/ art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że przepisy te są zgodne z Konstytucją RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), tj. w szczególności z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP, co w konsekwencji powoduje, że obowiązek administracyjny przeprowadzenia szczepień małoletnich dzieci jest wymagalny i możliwe jest prowadzenie egzekucji w celu przymuszenia skarżącego do wykonania tego obowiązku, w sytuacji w której kwestie takie jak termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia, są niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami Konstytucji RP, co potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 maja 2023 r. wydanym w sprawie SK 81/19, a więc obowiązek określony tytułem wykonawczym nie istnieje (nie jest wymagalny), gdyż został określony na podstawie sprzecznych z Konstytucją RP przepisów prawnych;
2/ art. 17 ust. 2 u.z.z.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że to skarżący powinien okazać zaświadczenie o przeciwwskazaniach małoletniej do wykonania szczepienia, w sytuacji w której przepis stanowi o lekarskim badaniu kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, co świadczy o tym, że lekarz powinien wydać zaświadczenie o braku przeciwwskazań do wykonania szczepienia, po tym jak przeprowadzi wszelkie badania mające na celu eliminację jakiegokolwiek ryzyka związanego z przyjęciem szczepionki przez małoletniego, co przy uwzględnieniu okoliczności, że badanie kwalifikacyjne jest warunkiem i etapem poprzedzającym szczepienie, a nie elementem szczepienia ochronnego, implikuje konieczność zgromadzenia takiego dokumentu przez organ i lekarza przeprowadzającego badanie, a nie skarżącego. Skoro więc w aktach sprawy jest brak takiego dokumentu, mimo stawienia się przez skarżącego z małoletnią na badanie kwalifikacyjne, to należy uznać, że obowiązek administracyjny nie jest wymagalny;
II. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny, w sytuacji w której administracyjny obowiązek niepieniężny wynikający z tytułu wykonawczego, z uwagi na dookreślenie go w sposób sprzeczny z Konstytucją RP w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, nie istnieje, wiec nie może stanowić podstawy do prowadzenia egzekucji w administracji;
2/ art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że obowiązek wykonania szczepienia jest wymagalny, w sytuacji w której rodzice małoletniej mimo stawienia się na wizycie u lekarza w celu przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego nie otrzymali zaświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.z.;
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie mimo zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności skierowania z dnia 20 maja 2015 r. do poradni specjalistycznej, że obowiązek administracyjny jest wymagalny, co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), gdyż świadczy o niewyczerpującym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, nieoparciu się na dowodach istotnych dla sprawy oraz ocenie materiału dowodowego naruszającej zasadę swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez przyjęte rozumowanie, które nie było zgodne z zasadami logiki. Sąd zaakceptował te naruszenia poprzez rozpoznanie skargi bez skorzystania ze wszelkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego w ramach akt sprawy, które to naruszenie ma istotne znaczenie, gdyż sąd prawidłowo opierając się na wszystkich dowodach winien uwzględnić skargę;
4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji przez sąd mimo naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymującego w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona;
5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak uchylenia postanowienia przez sąd, mimo naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej w wyniku uznania, że obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych wobec małoletniej jest wymagalny nawet w przypadku braku przeprowadzenia przez lekarza badań w celu wyeliminowania ryzyka istnienia przeciwwskazań do przyjęcia szczepienia, braku wydania przez lekarza zaświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.z. oraz uznaniu, że dookreślenie w tytule wykonawczym obowiązku szczepienia na podstawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, jest zgodne z Konstytucją RP i może stanowić administracyjny obowiązek prawny nadający się do egzekucji w administracji;
6/ 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi i bezzasadne stwierdzenie, że pozostałe zarzuty zawarte w skardze zmierzają w istocie do zakwestionowania ustawowego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, w sytuacji w której zarzuty te pośrednio wpływają na wymagalność obowiązku i brak zasadności nakładania na skarżącego grzywny w celu przymuszenia.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W piśmie z 3 sierpnia 2023 r., w uzupełnieniu braków formalnych skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Minister Zdrowia, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych podniesionych w tej skardze, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiego trybu rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Rozpoznawana skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających ten wyrok rozstrzygnięć organów obu instancji.
W ocenie NSA niezasadny jest zarzut procesowy skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji dokonuje oceny trafności zarzutów kasacyjnych rozpoczynając od tego naruszenia, bowiem art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą kasacyjną. Oznacza to, że w przypadku trafności takiego zarzutu wyrok musi być wyeliminowany z obrotu prawnego, a odnoszenie się do pozostałych zarzutów jest zbędne. Wynika to z tego, że wyrok naruszający treść art. 141 § 4 p.p.s.a. nie daje podstaw do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej skarżonego wyroku. Tym samym w takich okolicznościach nie można dokonać poprawnej oceny ustaleń faktycznych i prawnych przyjętych przez sąd pierwszej instancji, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której sąd drugiej instancji nie ma możliwości oceny stanowiska wyrażonego przez sąd pierwszej instancji.
W rozpoznawanej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został naruszony. Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, a więc wskazuje z jakich elementów ma składać się uzasadnienie. Na podstawie tego przepisu nie może być kwestionowana merytoryczna strona uzasadnienia. Jeżeli w tej warstwie sąd pierwszej instancji dopuszcza się błędu, to tego typu wady wyroku należy kwestionować w drodze zarzutów materialnych lub procesowych stawianych we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a.
Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikają formalne warunki uzasadnienia wyroku, jednak przepis ten nie formalizuje sposobu realizacji tych warunków. Inaczej rzecz ujmując, art. 141 § 4 p.p.s.a. wylicza obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku, ale sposób ich ujęcia pozostawia autorowi uzasadnienia. Z tego przepisu nie wynika, że sąd pierwszej instancji ma odnosić się do każdego zarzutu skargi, jak twierdzi skarga kasacyjna. Sąd pierwszej instancji ma w tym zakresie swobodę, natomiast ważne jest to, żeby w uzasadnieniu znalazły się odniesienia do problematyki istotnej dla sprawy, której zakres wynika z zarzutów. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji realizuje te założenia, bowiem z jego treści jednoznacznie wynika ocena ustaleń faktycznych i prawnych, które legły u podstaw skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut tak zbudowany jest formalnie wadliwy, a skarga kasacyjna to formalny środek prawny. Z tego powodu jej sporządzenie ustawodawca powierzył profesjonaliście. Konsekwencją takiego charakteru skargi kasacyjnej jest to, że sąd drugiej instancji nie może uczynić podstawą weryfikacji wyroku zarzutu, który nie spełnia prawem określonych warunków. Zatem sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem przedmiotem sprawy nie była decyzja, a postanowienie. Dodatkowo należy wskazać, że zarzuty kasacyjne mają być stawiane w sposób jednoznaczny i z ich treści ma wynikać rodzaj naruszonego prawa (materialne lub procesowe) z odniesieniem do właściwej podstawy kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie może w tym zakresie czynić własnych ustaleń. Zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) nie może być właściwą podstawą, bo z uzasadnienia zarzutów nie wynika jak te naruszenia traktuje strona, a więc czy są to naruszenia prawa materialnego czy procesowego. Uchybienie takie jest istotne dla oceny skuteczności zarzutów, bowiem zarzut kasacyjny stawiany w niewłaściwej podstawie kasacyjnej nie może być podstawą oceny wyroku.
Za nietrafny należy uznać zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Jego niezasadność ma wymiar formalny, bowiem przepis ten został połączony z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a przecież między obu regulacjami nie ma żadnego związku funkcjonalnego jak tylko ten, że są to dwie jednostki redakcyjne tej samej ustawy. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. to norma dająca podstawę do oceny działań organu w postępowaniu wyjaśniającym. Natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. to przepis odnoszący się wprost do działania sądu. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji stanowi samoistną podstawę uchylenia wyroku, natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może mieć miejsce tylko ze względu na wadliwie dokonaną kontrolę administracji publicznej. Dlatego przepis ten zawsze musi być odniesiony do norm procesowych stosowanych przez organ, a to oznacza, że nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Z tego względu i ten zarzut należało uznać za niezasadny.
Niezależnie od wyżej wskazanych niedostatków i wad formalnych zarzutów NSA stwierdza, że autor skargi kasacyjnej w zarzutach błędnie wskazuje, że przedmiotem rozstrzygnięć organów (nieprawidłowo wskazywanych jako decyzje – podczas gdy w sprawie przedmiotem kontroli sądu były postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i Ministra Zdrowia) było nałożenie grzywny w celu przymuszenia. NSA zwraca z tego powodu uwagę, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy były zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym.
Niemniej jednak, wadliwość wskazanych wyżej zarzutów, nie pozwalała na oddalenie skargi kasacyjnej, bowiem częściowo zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu prawnego sprowadza się do ustalenia czy w momencie wydania skarżonego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej istniały warunki do uznania, że wynikający z ustawy obowiązek szczepień ochronnych został poprawnie zmaterializowany w przepisach prawa. Zdaniem NSA skarga kasacyjna jest zasadna w tym zakresie, w którym twierdzi, że obowiązek szczepień ochronnych został zrealizowany wadliwie, a więc w chwili rozstrzygania przez organ nie było ustawowych podstaw do wyciagnięcia konsekwencji prawnych w stosunku do strony skarżącej kasacyjnie. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić.
Strona wskazuje, że w sprawie należało uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. sygn. akt 81/19, orzekający o zakresowej niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. I choć czyni to nieporadnie, błędnie sugerując, że wskazane orzeczenie wyeliminowało możliwość prowadzenia szczepień ochronnych, to jednak ostatecznie należało uwzględnić stanowisko skargi kasacyjnej ze względu na niekonstytucyjność rozwiązań z zakresu szczepień ochronnych, a w związku z tym brak wymagalności tego obowiązku w tej konkretnie sprawie. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, zwracając na to uwagę strony, że zarówno oba postanowienia, jak i wyrok sądu pierwszej instancji zapadły zanim zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na które powołuje się skarżący, zatem ani sąd pierwszej instancji, ani też organy nie mogły ocenić tej kwestii w sposób, w jaki może dokonać tego obecnie NSA.
Z zarzutów zgłoszonych przez stronę wynika, że w sprawie zachodzi m.in. brak wymagalności obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych u małoletniej. Jakkolwiek motywy takiego twierdzenia mają swoje źródło w błędnym przekonaniu o tym, że wadliwie przeprowadzono badanie kwalifikacyjne dziecka, zaś przepisy prawa powołane przez organ nie mogły stanowić podstawy do wywodzenia z nich obowiązku, to zwrócić należy uwagę, że strona podnosi naruszenie Konstytucji RP poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie w związku z tym, że można nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia określoną liczbą dawek szczepionek, w ustalonych okresach, co jest sprzeczne z art. 87 ustawy zasadniczej.
Normy prawne objęte skargą kasacyjną były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt 81/19, stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W wyroku tym wyraźnie wskazano, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją RP obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów – po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.
Z wyroku TK wynika również, że Program Szczepień Ochronnych (PSO), wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, kiedy należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie. Osiągnięcie przez dziecko określonego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z obowiązywania § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (obecnie zastąpionego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - Dz.U. z 2023 r. poz. 2077), który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi, ani w rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień nie sprecyzowano tych kwestii. W uzasadnieniu orzeczenia TK zwrócono również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Przechodząc zaś do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazano, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji RP. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu, otóż w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji – termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi przewiduje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień. Konkludując, w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS miał mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Natomiast uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki winno być unormowane wyłącznie rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalało zatem na taką rekonstrukcję normy, aby wydać przez TK wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.
Odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji RP). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, jest niedopuszczalna. W rezultacie termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być – w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa – wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.
Wyrok TK został wykonany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W związku z powyższym NSA wskazuje, że ma obowiązek uwzględnienia z urzędu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet wówczas gdy niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09). Stwierdzić zatem należy, że wyrok TK z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19 ma znaczenie w niniejszej sprawie. Pomimo tego, że w dacie orzekania przez WSA i organy stosowne przepisy pozostawały w obrocie prawnym, to jednak na etapie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w obrocie pozostaje ten wyrok Trybunału. Wobec tego, że przepisy będące podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć uznane zostały za niezgodne z Konstytucją, trafne jest twierdzenie o braku wymagalności obowiązku.
W ponownym postępowaniu organy zobowiązane będą uwzględnić zmiany prawne do jakich doszło, bowiem jakkolwiek TK zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.
Mając na uwadze, że wyrok sądu pierwszej instancji został wydany z uwzględnieniem niekonstytucyjnego brzmienia przepisów, podlegał uchyleniu jako naruszający przepisy prawa materialnego, tak samo jak poddane kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia, dlatego na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).