II GSK 2333/25

II GSK 2333/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Hasła tematyczne
Radiofonia i telewizja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 994/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-06-11
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 805
art. 10 ust. 3, art. 10 ust. 5, art. 43 ust. 1, art. 43a ust. 2, art. 4 pkt 29, art. 4 pkt 30
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2002 nr 108 poz 51 art. 31 ust. 1
DYREKTYWA 2002/22/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z  sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej)
Dz.U.UE.L 2018 nr 321 poz 36 art. 114 ust. 1
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiająca Europejski kodeks łączności  elektronicznej (wersja przekształcona)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 994/25 w sprawie ze skargi A. S.A. w A. na wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 1 września 2020 r. nr DR.82.5.6.2020 w przedmiocie rozpoczęcia rozprowadzania programu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 1 września 2020 r. nr DR.82.5.6.2020, 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz A. S.A. w A. 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 994/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w A. na wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 1 września 2020 r. nr DR.82.5.6.2020 w przedmiocie rozpoczęcia rozprowadzania programu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 1 września 2020 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, działając na podstawie art. 10 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r., poz. 805, dalej "u.r.t.") wezwał A. S.A. w A., operatora rozprowadzającego programy w ramach usług A. oraz A. B., do rozpoczęcia rozprowadzania w ramach ww. usług wszystkich programów wymienionych w art. 43 ust. 1 u.r.t.
Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 1 września 2020 r. Następnie wyrokiem z dnia 21 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie sygn. akt II GSK 1677/21, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji było stwierdzenie określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, polegającej na rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym, bez uprzedniego doręczenia skarżącej spółce odpowiedzi organu na skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwiło to spółce zajęcie stanowiska w sprawie, a więc ograniczyło jej prawo do obrony.
Ponownie kontrolując legalność zaskarżonego aktu (wezwania z dnia 1 września 2020 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest on niezgodny z prawem.
W ocenie Sądu I instancji organ administracji prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie przepisy art. 43, art. 43a oraz art. 10 ust. 3 u.r.t. wobec stwierdzenia braku realizacji obowiązku przez skarżącą spółkę.
Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie uznania skarżącej spółki za operatora rozprowadzającego program w rozumieniu przepisów art. 43 i art. 43a u.r.t. Uzasadniając powyższe Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o radiofonii i telewizji nie wiążą pojęcia "operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej" ze sprawowaniem kontroli co najmniej nad przesyłaniem sygnałów w możliwych do fizycznego zlokalizowania elementach sieci telekomunikacyjnej, czy to w związku z przysługującym mu prawem własności, czy też innymi prawami wynikającymi z umów z właścicielami tych urządzeń. Pojęcie to obejmuje zdaniem Sądu każdy podmiot (operatora), który rozprowadza program w sieci telekomunikacyjnej, co wynika z treści przepisów rozdziału 6 u.r.t., regulującego problematykę rozpowszechniania niektórych programów telewizyjnych i rozprowadzania programów, a także definicji sformułowanych w art. 4 u.r.t.
Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że pojęcie "operatora", o którym jest mowa w art. 2 pkt 27 lit. b ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne nie może być utożsamiane z pojęciem "operatora rozprowadzającego programy w sieciach telekomunikacyjnych", o którym jest mowa w art. 43 u.r.t., ponieważ wymienione wyżej przepisy u.r.t. dotyczą każdego podmiotu (operatora) rozprowadzającego program, bez względu na to, czy sprawuje kontrolę właścicielską nad urządzeniami telekomunikacyjnymi, czy też kontrolę wynikającą z zawartych z właścicielami tych urządzeń umów. Sąd stwierdził zatem, że skoro skarżąca jest operatorem rozprowadzającym programy w sieciach telekomunikacyjnych innych niż wykorzystywane do rozprowadzania rozsiewczego naziemnego lub rozsiewczego satelitarnego, tj. w Internecie (A. oraz A. B.), to uzasadnione jest stwierdzenie, że podlega ona obowiązkowi must carry.
Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt II GSK 1375/19) Sąd I instancji stwierdził, że system teleinformatyczny opiera się na przekazie danych za pomocą sieci telekomunikacyjnych. W przywołanym judykacie Naczelny Sąd Administracyjny ustalając, czy przepisy art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 43a u.r.t. dotyczą również operatorów rozprowadzających programy w sieciach internetowych, odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, którą zmieniono art. 43 u.r.t. i dodano art. 43a u.r.t. Wobec treści uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy VI.4016) Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca formułując obowiązek must carry/must offer w art. 43 u.r.t., przez operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej rozumiał również operatora rozprowadzającego program przez Internet.
Sąd I instancji następnie wyjaśnił, że powyższa wykładnia nie jest sprzeczna z treścią przepisu art. 31 dyrektywy 2022/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników. Wykładnia przepisu art. 43 u.r.t. w świetle treści art. 31 dyrektywy prowadzi zdaniem Sądu I instancji do wniosku, że określenie przedsiębiorców, których przepisy te dotyczą, są różne. Cytowany przepis dyrektywy określa, że obowiązek must carry może być nałożony na przedsiębiorstwa, które zapewniają sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych. Natomiast z przepisów art. 43 ust. 1 i 2 u.r.t. wynika, że obowiązek must carry może być nałożony na operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej, przy czym nie musi to być przedsiębiorca zapewniający sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych.
Sąd I instancji podniósł, że możliwość stosowania obowiązku must carry w stosunku do przedsiębiorców, którzy nie wypełniają przesłanek określonych w art. 31 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej wypowiedział się TSUE w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie C-298/17 uznając, że dyrektywa ta pozostawia państwom członkowskim swobodę w zakresie nakładania obowiązków rozprowadzania, oprócz obowiązków, których dotyczy jej art. 33 ust. 1, w tym na przedsiębiorstwa, które – nie udostępniając sieci łączności elektronicznej – oferują oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie (pkt 27, 36). Trybunał uznał, że taki sposób udostępniania programów, który poprzestaje na oferowaniu oglądania programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie, nie mieści się w art. 31 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej, gdyż operator IP TV nie udostępnia sieci łączności elektronicznej (korzysta z otwartego Internetu), a jedynie oferuje dostęp do treści programu audiowizualnego udostępnianego w sieciach łączności elektronicznej (pkt 19). Stanowisko powyższe potwierdził TSUE w wyroku z 11 grudnia 2019 r. w sprawie C-87/19.
Sąd I instancji nie stwierdził również działania organu bez podstawy prawnej. Uznał, że podstawę tą stanowił art. 10 ust. 3 u.r.t., zgodnie z którym organ był upoważniony do wezwania podmiotu do zaniechania działań. Jak wynika z art. 10 ust. 5 u.r.t., organ w zakresie problematyki rozprowadzania programów radiowych i telewizyjnych ma prawo do podejmowania czynności na zasadzie odpowiedniego stosowania ust. 3. Zdaniem Sądu, oznacza to objęcie kompetencją organu wezwanie podmiotu zobowiązanego do rozpoczęcia rozprowadzania programów wymienionych w art. 43 ust. 1 u.r.t.
W rekapitulacji Sąd I instancji stwierdził, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła skarżąca spółka, zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy przez uwzględnienie skargi spółki w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżąca spółka wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
1) art. 10 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (dalej "u.r.t.") oraz art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię pojęcia "zaniechanie działań" oraz niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przejawiające się w pominięciu, że art. 10 ust. 3 u.r.t. (w brzmieniu obowiązującym w czasie wystosowania przez Przewodniczącego KRRiT wezwania z dnia 1 września 2020 r.) upoważnia Przewodniczącego KRRiT do wezwania dostawcy usługi medialnej jedynie do zaniechania działań w zakresie dostarczania usług medialnych, nie zaś do nakazania mu podjęcia określonych działań, wobec czego Przewodniczący KRRiT nie może na tej podstawie żądać realizacji pozytywnie określonego działania, którego adresat decyzji wcześniej nie podejmował; zaś wysłowiona w art. 10 ust. 5 u.r.t. dyrektywa stosowania odpowiedniego umożliwia jedynie dostosowanie ww. przepisu do stanów faktycznych, w których zamiast dostarczania usługi medialnej, występuje rozprowadzanie programów radiowych i telewizyjnych, i nie upoważnia do rozszerzenia jedynie zakazowego charakteru ww. uprawnienia na wezwanie do rozpoczęcia podejmowania jakiś działań; wobec czego oparcie wezwania do rozpoczęcia rozprowadzania programów wymienionych w art. 43 ust. 1 u.r.t. na podstawie art. 10 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 5 u.r.t. było a limine niedopuszczalne i stanowiło przejaw przekroczenia kompetencji przez organ oraz jego działania bez podstawy prawnej, z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP);
2) art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 30 u.r.t. i w zw. z art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wezwania przez organ, tj. dnia 1 września 2020 r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów skutkującą błędnym ustaleniem zakresu podmiotowego obowiązku rozprowadzania programów (obowiązek must carry) z art. 43 ust. 1 u.r.t. tj. błędną wykładnię sformułowania "operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej" poprzez utożsamianie rozprowadzania programów w sieci internetowej z rozprowadzaniem w sieci telekomunikacyjnej, i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że skarżący podlega obowiązkowi rozprowadzania programów z art. 43 ust. 1 u.r.t. oraz nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów w stosunku do skarżącego, podczas gdy wykładnia tych przepisów z uwzględnieniem poglądów doktryny i wytycznych BEREC oraz prawidłowa subsumpcja powinny prowadzić do wniosku, że operatorem objętym obowiązkiem z art. 43 ust. 1 u.r.t. nie jest skarżący, gdyż skarżący udostępnia programy w sieci internetowej, a nie w sieci telekomunikacyjnej,
3) art. 43 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 4 pkt 8 u.r.t. poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów mimo nieustalenia przez Sąd I instancji (ani poprzednio przez organ administracji), czy spełniona jest jedna z podstawowych przesłanek warunkujących możliwość nałożenia obowiązku transmisji obowiązkowej, tj. czy skarżący w dacie wezwania rozprowadzał jakikolwiek program telewizyjny,
4) art. 43 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 114 ust. 1 oraz 101 ust. 1 i 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (dalej "Dyrektywa EKŁE") poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 43 ust. 1 u.r.t. wskutek zaniechania prounijnej wykładni ww. przepisu i pominięcia, że zgodnie z Dyrektywą EKŁĘ, która przewiduje harmonizację pełną, prawo państwa członkowskiego (takie jak art. 43 ust. 1 u.r.t.) może wprowadzać obowiązek must carry tylko wobec przedsiębiorców dostarczających sieci łączności elektronicznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżący jest objęty obowiązkiem must carry, o którym mowa w art. 43 ust. 1 u.r.t., podczas gdy wykładnia przepisu art. 43 ust. 1 u.r.t. winna była w świetle art. 114 ust. 1 oraz 101 ust. 1 Dyrektywy EKŁE skutkować stwierdzeniem, że skarżący jako podmiot, który udostępnia programy w otwartej sieci Internet poprzez ich streaming nie podlega obowiązkowi must carry,
5) art. 43 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 31 ust. 1 Dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dalej "Dyrektywa o Usłudze Powszechnej") w zw. z motywem 43 preambuły Dyrektywy o Usłudze Powszechnej, oraz art. 114 ust. 1 i 2 oraz 101 ust. 1 Dyrektywy EKŁE w zw. z motywem 308 Dyrektywy EKŁE art. art. 56 TFUE poprzez błędne zastosowanie art. 43 ust. 1 u.r.t. w wyniku jego błędnej wykładni spowodowanej zaniechaniem zastosowania wykładni prounijnej tego przepisu, co przejawiało się pominięciem przy wykładni i stosowaniu art. 43 ust. 1 u.r.t. zasady proporcjonalności wynikającej z przywołanych przepisów prawa unijnego, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że skarżący jest objęty obowiązkiem rozprowadzania programów telewizyjnych, o którym mowa w art. 43 ust. 1 u.r.t., podczas gdy:
a. w ramach usług A. oraz A. B. (dalej "Serwis A.") z oglądania programów telewizyjnych, w tym programu A., objętego obowiązkiem must carry, korzystała nieznaczna liczba użytkowników końcowych (widzów) w porównaniu do ogólnej liczby widzów oglądających programy telewizyjne za pomocą wszelkich dostępnych kanałów dystrybucji programów telewizyjnych,
b. podstawowymi usługami oferowanymi w ramach Serwisu A. były i w dalszym ciągu są audiowizualne usługi medialne na żądanie, a nie programy telewizyjne – te ostatnie stanowią jedynie uzupełnienie usług na żądanie,
c. użytkownicy korzystający z Serwisu A. mieli i mają możliwość oglądania programów objętych obowiązkiem rozpowszechniania (obowiązkiem must carry) z art. 43 ust. 1 u.r.t. w innych sieciach, a tym przede wszystkim w ramach bezpłatnej naziemnej telewizji cyfrowej,
a zatem nałożenie na A. obowiązku rozprowadzania programów telewizyjnych, o których mowa w art. 43 ust. 1 u.r.t. w ramach Serwisu A., nie było konieczne do zrealizowania celu transmisji obowiązkowej, lecz było nieproporcjonalnym ograniczeniem swobody świadczenia usług na jednolitym rynku Unii Europejskiej;
- Naruszenie przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający odtworzenie motywów, które kierowały Sądem I instancji przy jego wydaniu w zakresie kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia, odnośnie do niepodzielenia zarzutu braku podstawy prawnej dla nakładania nakazów (zamiast zakazów) na podmiot administrowany na podstawie art. 10 ust. 3 u.r.t., co Sąd I instancji lakonicznie powiązał z nakazem stosowania odpowiedniego w art. 10 ust. 5 u.r.t., ale nie wyjaśnił, dlaczego stosowanie odpowiednie w kontekście rozprowadzania programu telewizyjnego zamiast dostawy usługi medialnej ma polegać na zamianie kompetencji do nakładania zakazów na kompetencję do nakładania nakazów, ani nie odniósł się do przeciwnych argumentów skarżącego z załącznika do protokołu z dnia 3 czerwca 2025 r. i pisma z dnia 6 czerwca 2025 r.; jednocześnie w innych fragmentach uzasadnienia Sąd a quo głosił konieczność ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych, co rodzi sprzeczność z ww. interpretacją art. 10 ust. 3 w zw. z ust. 5 u.r.t., czego również Sąd nie wyjaśnił;
- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powoduje niemożność kontroli instancyjnej skarżonego wyroku z dnia 11 czerwca 2025 r., co stanowi samoistną przesłankę jego uchylenia.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz zwrotu poniesionych, niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2026 r. skarżąca spółka ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem aktu Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji materializującego się w wezwaniu skarżącej spółki, jako operatora rozprowadzającego programy w ramach usług A. oraz A. B., do rozpoczęcia rozprowadzania w ramach tych usług programów wymienionych w art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania wezwania stwierdził, że akt ten nie jest niezgodny z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku najogólniej rzecz ujmując wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się określone art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji przesłanki oceny, że skarżąca spółka jest adresatem ustanowionego na jego gruncie obowiązku, albowiem jest w rozumieniu tego przepisu prawa operatorem rozprowadzającym program, co nie pozostawało bez wpływu na wniosek, że – niesporny w rozpatrywanej sprawie – brak realizacji tego obowiązku przez spółkę w ramach usług A. oraz A. B. aktualizował przesłanki stosowania przepisu art. 10 ust. 3 w związku z ust. 5 wymienionej ustawy, a mianowicie wezwania skarżącej spółki przez Przewodniczącego KRRiT do rozpoczęcia rozprowadzania w ramach tych usług programów, o których jest mowa w art. 43 ust. 1 ustawy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego wezwania.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają zarzuty z pkt 2) – 5) petitum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (stawiany w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 2 pkt 35, art. 4 pkt 30, art. 4 pkt 8 oraz art. 31 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE i art. 114 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 101 ust. 1 dyrektywy EKŁE).
Odnosząc się do tych zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji – który reguluje obowiązek must carry – operator rozprowadzający program, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie, jest obowiązany do rozprowadzania programów "Telewizja Polska I", "Telewizja Polska II" i jednego regionalnego programu telewizyjnego rozpowszechnianego przez Telewizję Polską S.A. oraz programów rozpowszechnianych w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej na podstawie koncesji na rozpowszechnianie tych programów w sposób analogowy drogą rozsiewczą naziemną przez Telewizję Polsat S.A., TVN S.A., Polskie Media S.A., Telewizję Puls Sp. z o.o., zaś w przypadku operatora rozprowadzającego programy w sieciach telekomunikacyjnych innych niż wykorzystywane do rozpowszechniania rozsiewczego naziemnego lub rozsiewczego satelitarnego obowiązek rozprowadzania regionalnego programu telewizyjnego dotyczy regionalnego programu telewizyjnego właściwego dla danego obszaru.
Wobec treści i funkcji tego przepisu prawa oraz, co istotne, motywów i celu jego ustanowienia – o których trzeba wnioskować na podstawie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej, którą zmieniono art. 43 ustawy o radiofonii i telewizji ("[...] w projekcie ustawy przewidziane zostały unormowania nakładające na podmioty rozprowadzające programy za pomocą sieci telekomunikacyjnej, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną, obowiązek rozprowadzania programów telewizyjnych: [...] i jednego programu regionalnego rozpowszechnianego przez Telewizję Polską S.A. oraz programów rozpowszechnianych w dniu wejścia w życie ustawy o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej na podstawie koncesji na rozpowszechnianie tych programów w sposób analogowy drogą rozsiewczą naziemną przez Telewizję Polsat S.A., TVN S.A., Polskie Media S.A., Telewizję Puls Sp. z o.o. Regulacja ta dotyczy jedynie programów, które przed rozpoczęciem procesu cyfryzacji rozpowszechniane były w sposób analogowy drogą rozsiewczą naziemną. [...] mając na uwadze pojawienie się nowych sposobów odbioru telewizji (np. IP TV, Internet TV) konieczne było objęcie obowiązkiem must carry nie tylko operatorów sieci kablowych i platform satelitarnych, ale także pozostałych podmiotów rozprowadzających program w sieciach telekomunikacyjnych") – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że pojęcie "operatora rozprowadzającego program" obejmuje swoim zakresem każdy podmiot, który rozprowadza program w sieci telekomunikacyjnej, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie, oferujący usługę dostępu do programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie i niebędący jednocześnie, ani dostawcą sieci telekomunikacyjnej, ani też dostawcą usługi dostępu do Internetu (zob. wyroki NSA z dnia: 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 142/22; 28 maja 2024 r., sygn., akt II GSK 2079/23; 8 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1262/17; 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1375/19; 24 września 2020 r., sygn. akt II GSK 1283/19; 4 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1347/21).
Zwłaszcza, gdy w tej mierze – i zarazem w korespondencji do poglądu prawnego prezentowanego w przywołanych judukatach oraz w opozycji do stanowiska skarżącej spółki – podkreślić, że w analizowanym i spornym w sprawie zakresie z ustawy o radiofonii i telewizji nie wynika, aby dla potrzeb rozumienia pojęcia "operatora rozprowadzającego program" – które nota bene nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, co nie jest bez znaczenia, o czym mowa jeszcze dalej – czy też nawet pojęcia "operatora", ustawodawca odsyłał do ustawy – Prawo telekomunikacyjne lub do innych miarodajnych regulacji prawnych. Nic takiego z ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji nie wynika. O zakresie zaś zawartych w niej odesłań trzeba wnioskować zwłaszcza na podstawie jej art. 4 i określonego nim zamkniętego katalogu legalnych definicji tworzonych dla potrzeb stosowania tej ustawy, z którego w zakresie istotnym z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy wynika, że jego pkt 29 oraz pkt 30, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, odsyłają odpowiednio do ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną dla potrzeb rozumienia pojęcia "systemu teleinformatycznego" oraz do ustawy – Prawo telekomunikacyjne dla potrzeb rozumienia pojęcia "sieci telekomunikacyjnej".
Wobec powyższego, a mianowicie wobec ograniczonego operowania przez ustawodawcę techniką odesłania, a co za tym idzie wobec ograniczonego zakresu odesłań do innych ustaw, w tym zwłaszcza do ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz do ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a ponadto – co trzeba pokreślić – wobec braku odesłania do ustawy – Prawo telekomunikacyjne w zakresie odnoszącym się do pojęcia "operatora" (art. 2 pkt 27 lit. b), za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że pojęcie "operatora rozprowadzającego program", którym dla potrzeb redakcji art. 41 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji operuje ustawodawca, ma w pełni autonomiczny charakter, bo determinowany przedmiotem regulacji tej ustawy oraz – o czym była mowa powyżej – celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej.
Siłą rzeczy, rekonstrukcja treści obowiązku ustanowionego na gruncie wymienionego przepisu prawa, a co za tym idzie ustalenie adresata tego obowiązku, nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 4 pkt 8 ustawy o radiofonii i telewizji, zgodnie z którym rozprowadzaniem jest przejmowanie rozpowszechnionego programu – którym w rozumieniu pkt 6 art. 4 tej ustawy jest uporządkowany zestaw audycji, przekazów handlowych lub innych przekazów, rozpowszechniany w całości, w sposób umożliwiający jednoczesny odbiór przez odbiorców w ustalonym przez nadawcę układzie – w całości i bez zmian oraz równoczesne, wtórne jego rozpowszechnianie, co w odniesieniu do technicznych środków rozprowadzania oznacza – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – tylko i wyłącznie to, że niezależnie od rodzaju technologii użytej do rozprowadzenia programu – który może być dowolny pod warunkiem jednak, że technologia ta zapewnia odbiór – operator może się posłużyć tą technologią.
W tym też kontekście – i zarazem w opozycji do stanowiska zarzucającego naruszenie art. 4 pkt 8 wymienionej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z brakiem ustalenia, czy spółka "w dacie wezwania rozprowadzała jakkolwiek program telewizyjny" (pkt. 6) petitum skargi kasacyjnej), które nie jest jednak trafne, albowiem poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie sposób jest zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważać prawidłowości ustaleń faktycznych, z których nota bene wynika, że wskazana kwestia stanowiła przedmiot ustaleń w sprawie (zob. informację z dnia 31 lipca 2020 r., a ponadto pismo spółki z dnia 23 lipca 2020 r., z którego z kolei wynika, że "[...] A. S.A. rozpowszechnia programy wyłącznie w systemie teleinformatycznym, tj. w serwisie A. [...] oraz w ramach usługi A. B.) [...]", a co więcej, że kwestia ta nie jest w istocie rzeczy podważana przez spółkę, która przyznaje przecież, że w ramach serwisu A. były dostępne programy [...], [...] oraz [...] (s. 22 skargi kasacyjnej) – za uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że z punktu widzenia rekonstrukcji treści omawianego obowiązku oraz jego adresata, nie mniej istotne znaczenie mają przepisy art. 4 pkt 29 oraz pkt 30 ustawy o radiofonii i telewizji.
Zgodnie z art. 4 pkt 29 wymienionej ustawy systemem teleinformatycznym jest system teleinformatyczny w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, to jest – jak stanowi art. 2 pkt 3 tej ustawy – zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania, zapewniający przetwarzanie i przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych poprzez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu Prawa telekomunikacyjnego.
Definicja ta, eksponując – jak należałoby przyjąć (zob. w tej mierze A. Niewęgłowski (red.) Ustawa o radiofonii i telewizji, WKP 2021, t. 1 – 3 do art. 4 pkt 29) – istnienie w ramach systemu teleinformatycznego dwóch integralnych części, a mianowicie systemu informatycznego i oprogramowania, które umożliwiają wykonywania określonych i przypisanych im funkcji, to jest przetwarzania i przechowywania związanej z systemami informatycznymi oraz wysyłania i odbierania danych związanej z systemami komunikacyjnymi, uzasadnia twierdzenie – zwłaszcza, gdy podkreślić, że wynika z niej, iż chodzi o możliwość wzajemnego przekazywania informacji oraz udostępniania zasobów między podłączonymi urządzeniami, co wymaga istnienia systemu komunikacyjnego, który za pomocą sieci telekomunikacyjnych służy wysyłaniu i odbieraniu informacji, jak również ich udostępnianiu – że systemem teleinformatycznym jest zespół systemów informatycznych, które są połączone sieciami telekomunikacyjnymi. W rezultacie, tak skonstruowany system jest tworzony przez rozległe struktury sieci komputerowych i sieci telekomunikacyjnych.
Podkreślając, że urządzeniem końcowym jest "urządzenie telekomunikacyjne przeznaczone do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci" (art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo Telekomunikacyjnej) – co oznacza, że chodzi o każdy sprzęt (produkt), który może zostać podłączony do zakończeń sieci, niezależnie od sposobu podłączenia – wobec konstrukcji definicji "systemu teleinformatycznego", dla której potrzeb ustawodawca nie bez powodu – jak wynika z powyższego – odwołuje się do pojęcia "sieci telekomunikacyjnej", wymaga przypomnienia, że w rozumieniu art. 4 pkt 30 ustawy o radiofonii i telewizji – który odsyła do ustawy – Prawo telekomunikacyjne – są nią systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju.
W konsekwencji – i zarazem w opozycji do stanowiska skargi kasacyjnej eksponującego znaczenie argumentu z braku legalnej definicji sieci Internet (s. 11 – 16), które nie jest jednak przydatne zwłaszcza, że nie uwzględnia złożoności oraz wszystkich funkcji sieci teleinformatycznej w relacji do funkcji sieci telekomunikacyjnej – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że skoro system teleinformatyczny zapewnia przetwarzanie i przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych poprzez sieci telekomunikacyjne, to siłą rzeczy fakt oferowania przez spółkę usług A. oraz A. B. – w odniesieniu do których sama przyznaje, że są udostępniane w systemie teleinformatycznym (zob. pismo z dnia 23 lipca 2020 r., oraz s. 22 skargi kasacyjnej) – zobowiązywał spółę do uczynienia zadość wymogom, o których stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, albowiem w przedstawionym powyżej rozumieniu tego przepisu prawa jest ona "operatorem rozprowadzającym program".
Zasadności przedstawionych wniosków nie podważa – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – argumentacja osadzona na gruncie znaczenia konsekwencji mających – zdaniem spółki – wynikać z art. 31 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE oraz z art. 114 ust. 1 i ust. 2 i art. 101 ust. 1 dyrektywy EKŁE (pkt 4) i pkt 5) petitum skargi kasacyjnej).
Argumentacja ta nie jest trafna, jeżeli w relacji do daty wydania zaskarżonego aktu (1 września 2020 r.) odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z postanowień art. 125 i art. 126 dyrektywy ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej, z których wynika, że datą miarodajną dla oceny jej wejścia w życie oraz utraty mocy obowiązującej dyrektywy 2002/22/WE jest dzień 21 grudnia 2020 r.
Co więcej, zestawiając treść postanowień art. 114 ust. 1 dyrektywy EKŁE – który regulując transmisję obowiązkową stanowi, że Państwa członkowskie mogą nakładać uzasadnione obowiązki dotyczące transmisji obowiązkowej związane z nadawaniem określonych kanałów radiowych i telewizyjnych oraz powiązanych usług uzupełniających, w szczególności usług ułatwiających odpowiedni dostęp użytkownikom końcowym z niepełnosprawnościami i zapewniających dane wspierające usługi telewizji hybrydowej i elektroniczne przewodniki po programach, na przedsiębiorstwa, które podlegają ich jurysdykcji i udostępniają sieci i świadczą usługi łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych, w przypadku gdy dla znacznej liczby użytkowników końcowych takie sieci i usługi są głównym sposobem odbierania kanałów radiowych i telewizyjnych. Takie obowiązki nakłada się jedynie wtedy, gdy są one niezbędne do realizacji celów leżących w interesie ogólnym, wyraźnie określonych przez każde państwo członkowskie, przy czym obowiązki te muszą być proporcjonalne i przejrzyste – z treścią art. 31 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE – z którego w zakresie odnoszącym się do obowiązki upowszechniania ("must carry") wynika, że Państwa członkowskie mogą nakładać uzasadnione obowiązki transmisji obowiązkowej związane z nadawaniem określonych kanałów radiowych i telewizyjnych oraz usług uzupełniających, zwłaszcza usług ułatwiających odpowiedni dostęp niepełnosprawnym użytkownikom końcowym, na przedsiębiorstwa, które podlegają ich jurysdykcji i zapewniają sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych, w przypadku gdy dla znacznej liczby użytkowników końcowych takie sieci są głównym sposobem odbierania kanałów radiowych i telewizyjnych. Takie obowiązki nakłada się jedynie wtedy, gdy są one niezbędne do realizacji celów leżących w interesie ogólnym, wyraźnie określonych przez każde państwo członkowskie; obowiązki te są proporcjonalne i przejrzyste – nie sposób jest twierdzić, że we wskazanej i wyznaczonej przywołanymi postanowieniami tych dyrektyw przestrzeni regulacyjnej doszło do jakichkolwiek istotnych zmian jakościowych.
W związku z tym – i zarazem w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z doktryny aktów wyjaśnionych (acte eclaire) – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nie jest nieaktualne stanowisko Trybunału Sprawiedliwości wyrażone w wyroku w sprawie C-298/17, z którego wynika, że "postanowienia dyrektywy 2002/22 [...] należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie temu, by [...] państwo członkowskie nałożyło obowiązek rozpowszechniania (must carry) na przedsiębiorstwa, które – nie udostępniając sieci łączności elektronicznej – oferują oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie. [...] Dyrektywa o usłudze powszechnej pozostawia [...] państwom członkowskim swobodę w zakresie nakładania obowiązków rozpowszechniania (must carry), oprócz obowiązków, których dotyczy art. 31 ust. 1 tej dyrektywy, w szczególności na przedsiębiorstwa, które – nie udostępniając sieci łączności elektronicznej – oferują oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie".
Jeżeli w tym też kontekście – i zarazem w odpowiedzi na zarzut z pkt 5) petitum skargi kasacyjnej – podkreślić, że z przywołanego wyroku trybunału luksemburskiego wynika, że w odniesieniu do przedsiębiorstw, które nie podlegają postanowieniom art. 31 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej "[...] prawo Unii nie wymaga przestrzegania warunku, zgodnie z którym znaczna liczba użytkowników końcowych sieci podlegających obowiązkowi rozpowszechniania (must carry) musi wykorzystywać te sieci jako swój główny sposób odbierania audycji telewizyjnych", to zarzut ten oraz prezentowaną w jego uzasadnieniu argumentację (s. 19 – 23 skargi kasacyjnej) trzeba uznać tym bardziej niezasadną. Zwłaszcza, że – jak należałoby również przyjąć – wniosku przeciwnego nie uzasadnia eksponowanie argumentu ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem spółki – wynikać z wyroku w sprawie C-87/19, albowiem – i abstrahując już nawet od znaczenia pkt 2 jego sentencji – zapadł on jednak na gruncie stanu faktycznego istotnie odbiegającego od stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co siłą rzeczy – i zarazem w opozycji do stanowiska spółki – prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy miarodajny walor posiada przywołane powyżej stanowisko wyrażone w pkt 38 wyroku w sprawie C-298/17.
Zarzuty z pkt 2) – 5) petitum skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieuzasadnione.
Nie mniej jednak należy stwierdzić, że skarżąca spółka nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 6) petitum skargi kasacyjnej) oraz z pozycji pozostającego z nim w ścisłym funkcjonalnym związku – co wynika z jego konstrukcji i uzasadnienia – zarzutu naruszenia art. 11 ust. 3 i ust. 5 ustawy o radiofonii i telewizji (pkt 1) petitum skargi kasacyjnej).
Jakkolwiek bowiem, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), zaś poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie podważać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu administracyjnego I instancji odnośnie do wykładni lub zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13), to jednak pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2765/22; 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 271/14) może prowadzić do wniosku o naruszenie wymienionego przepisu prawa.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika (s. 12), aby w sposób korespondujący z jego funkcją Sąd I instancji odpowiedział na zarzuty i argumenty spółki podważające zgodność z prawem kontrolowanego aktu z pozycji zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 i ust. 5 ustawy o radiofonii i telewizji, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że wobec zasadności zarzutu naruszenia przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. trafny jest również zarzut naruszenia wymienionego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu.
W punkcie wyjścia – i zarazem wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy – wymaga przypomnienia, że z art. 10 ust. 3 i ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji odpowiednio wynika, że Przewodniczący KRRiT może wezwać dostawcę usługi medialnej lub dostawcę platformy udostępniania wideo lub podmiot dokonujący zmiany, modyfikacji lub innych naruszeń integralności usługi medialnej, o których mowa w art. 44b, do zaniechania działań w zakresie dostarczania usług medialnych lub platformy udostępniania wideo, jeżeli naruszają one przepisy ustawy, uchwały Krajowej Rady, warunki koncesji lub regulamin świadczenia usługi, a ponadto, że na podstawie uchwały Krajowej Rady może on wydać decyzję nakazującą zaniechanie przez dostawcę usługi medialnej, dostawcę platformy udostępniania wideo lub podmiot dokonujący zmiany, modyfikacji lub innych naruszeń integralności usługi medialnej, o których mowa w art. 44b, działań w zakresie, o którym mowa w ust. 3.
Z ust. 5 art. 10 tej ustawy wynika zaś, że przepisy ust. 2 – 4 stosuje się odpowiednio do rozprowadzania programów radiowych i telewizyjnych.
W świetle treści przywołanej regulacji prawnej oraz w korespondencji do przyjmowanego rozumienia pojęcia "odpowiedniego stosowania" – które w zależności od celu odesłania oraz przedmiotu regulacji zawierającej to odesłanie może oznaczać, że na jej gruncie przepisy prawa, do których ona odsyła będą miały zastosowanie wprost lub z modyfikacjami lub w ogóle nie będą miały zastosowania – trzeba stwierdzić, że odpowiednie stosowanie art. 10 ust. 2 – 4 wymienionej ustawy do rozprowadzania programów radiowych i telewizyjnych w odniesieniu do instytucji wezwania do zaniechania naruszeń jest siłą rzeczy ograniczone do działań (zachowań), które nie korespondują – nie są zgodne – z przepisami wskazanej ustawy i uchwałami KRRiT, albowiem rozprowadzanie programu nie wymaga koncesji, lecz rejestracji.
W tym też kontekście wymaga przypomnienia, że przedmiot kontrolowanego w rozpatrywanej sprawie wezwania do zaniechania naruszenia dotyczył (stwierdzenia) naruszenia obowiązku, o którym jest mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, a mianowicie naruszenia adresowanego do operatora rozprowadzającego program obowiązku rozprowadzania programów wymienionych w tym przepisie prawa. Wobec konwencji językowej zastosowanej dla potrzeb redakcji wymienionego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że opis ustanowionego na jego gruncie nakazanego wzoru zachowania odnosi się do obowiązku o charakterze pozytywnym – a mianowicie do obowiązku określonego działania polegającego na rozprowadzaniu programów – a w konsekwencji i ten wniosek, że brak realizacji tak określonego obowiązku przez jego adresata aktualizuje przesłanki stosowania art. 10 ust. 5 ustawy o radiofonii i telewizji, to jest wezwanie adresata tego obowiązku do – co trzeba podkreślić – zaniechania jego naruszania.
Wobec treści przywołanej regulacji prawnej oraz jej funkcji, której istota wyraża się w zapewnieniu Przewodniczącemu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji sprawowania kontroli działalności nadawców w granicach – co trzeba podkreślić – określonych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt III SK 15/09), za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że wskazana kompetencja Przewodniczącego KRRiT może być wykonywana jedynie w sposób polegający na wezwaniu do zaniechania działań stanowiących naruszenie ustawy, a więc tak jak wymaga tego art. 10 ust. 3 przywołanej ustawy, nie zaś w sposób polegający na nakazaniu podjęcia działań o charakterze pozytywnym, bo do wydania nakazu podjęcia takich działań przepis ten jednak nie upoważnia.
Z przywołanego przepisu prawa, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że określając warunki oraz przesłanki wykonywania kompetencji, o której w nim mowa, opisuje on jej treść.
Wobec konwencji językowej zastosowanej przez ustawodawcę dla potrzeb opisu tej kompetencji trzeba podkreślić, że polega ona na wezwaniu podmiotu, o którym jest mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji do zaniechania działań naruszających przepisy ustawy, co wobec przedstawionej powyżej rekonstrukcji zakresu odesłania zawartego w ust. 5 art. 10 tej ustawy nie uzasadnia wniosku, że odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 10 do rozprowadzania programów radiowych i telewizyjnych miałoby umożliwiać wezwanie do podjęcia działań o charakterze pozytywnym, albowiem byłoby to nie do pogodzenia z treścią art. 10 ust. 3 i pozostawałoby z nią we wręcz jaskrawej kolizji – nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że stany faktyczne opisane w hipotezie dekodowanej z niego normy prawnej w relacji do stanu faktycznego odnoszącego się do rozprowadzania programów radiowych i telewizyjnych uzasadniają aktualizowanie się kompetencji o różnej treści, a mianowicie, wezwania do zaniechania działań oraz wezwania do podjęcia działań. Z całą pewnością – o czym była mowa powyżej – nie taki był cel odesłania zawartego w ust. 5 art. 10 przywołanej ustawy.
Siłą rzeczy więc, jeżeli wykonywanie omawianej kompetencji pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzonym naruszeniem ustawy (tj. ze stwierdzonym zaniechaniem wykonywania nałożonego nią obowiązku), zaś celem wykonywania tejże kompetencji przez uprawniony organ jest – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – zapewnienie korespondowania stanu rzeczywistego ze stanem wynikającym z przepisów obowiązującego prawa w zakresie odnoszącym się do rozprowadzania programów, to służy temu – zgodnie z wolą ustawodawcy i zarazem zgodnie z aksjomatycznym założeniem odnośnie do zakazu domniemywania kompetencji, a co za tym idzie odnośnie do ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych – wezwanie do zaniechania działań naruszających ustawę.
Co więcej, podważając prawidłowość stanowiska Sądu I instancji – i zarazem organu administracji – w omawianym zakresie, w korespondencji do przedstawionych argumentów trzeba również podnieść, że z art. 10 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji – ani też, co nie mniej oczywiste, z zawartego w ust. 5 art. 10 odesłania do jego odpowiedniego stosowania do rozprowadzania programów radiowych i telewizyjnych – nie wynika, aby wykonując kompetencję, o której w nim mowa, Przewodniczący KRRiT był uprawniony do określania terminu, w którym miałoby nastąpić zaniechanie działania naruszającego ustawę.
Akt stanowiący przedmiot kontroli w rozpatrywanej sprawie materializował się zaś w wezwaniu do wykonania wskazanego w nim obowiązku w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego wezwania.
W tym też kontekście nie sposób jest nie ustrzec się tej refleksji, że zaskarżone wezwanie odpowiadało konturowi działania, o którym stanowi art. 43a ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, z którego wynika, że w warunkach nim określonych – a mianowicie, jeżeli nadawca, który rozpowszechnia program nie wykonał obowiązku polegającego na nieodpłatnym udostępnianiu programu na wniosek operatora rozprowadzającego program, co nie odpowiada jednak stanowi faktycznemu rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie hipotezie normy prawnej z art. 10 ust. 3 w związku z ust. 5 przywołanej ustawy – Przewodniczący KRRiT wzywa nadawcę do podjęcia określonego działania – a mianowicie, do udostępnienia programu operatorowi – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
Również więc i ten argument – który potwierdza zasadność wniosku, że przedmiotem wezwania może być nakaz podjęcia pozytywnie określonego działania, o ile, co trzeba podkreślić, tak stanowi ustawa – przekonuje, że omawiane zarzuty kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Działając w sposób taki jak w rozpatrywanej sprawie, Przewodniczący KRRiT wykreował bowiem kompetencję o treści, która nie wynikając z art. 10 ust. 3 i ust. 5 o radiofonii i telewizji stanowiła swoistego rodzaju kompilację treści tego przepisu prawa i art. 43a ust. 2 wymienionej ustawy, co stanowiło konsekwencję pominięcia aksjomatycznego założenia o zakazie domniemywania kompetencji, a także pominięcia zasady ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych.
W związku z tym więc, że zarzuty z pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione, a co za tym idzie za skutecznie podważające zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, a tym samym wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę A. S.A. z siedzibą w A. na wezwanie Przewodniczącego KRRiT w przedmiocie rozpoczęcia rozprowadzania programu stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało uchylenie wymienionego aktu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
-----------------------
20