II GSK 2323/24

II GSK 2323/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1715/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-15
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 541
art. 17, art. 32 ust. 2 i 4.
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1715/23 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 maja 2023 r. nr DMP-IV.025.5.2022 w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz S. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1715/23, w sprawie ze skargi S. w W. (poprzednio: N. w W.; dalej: spółdzielnia, skarżąca), uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 19 maja 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra z dnia 30 listopada 2022 r. w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. odmówił wykreślenia przedsiębiorcy A.L. (dalej: uczestnik postępowania, przedsiębiorca) wykonującego działalność gospodarczą pod firmą A., ze stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej na ul. [...] w W., z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG), działając na podstawie art. 32 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U. z 2022 r. poz. 541; dalej: ustawa o CEIDG). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedsiębiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości wskazanej we wpisie w rubrykach "stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej" oraz "adres do doręczeń" w związku z czym nie było podstaw do wydania decyzji o wykreśleniu przedsiębiorcy. Podkreślono, że Minister w toku niniejszego postępowania bada jedynie czy przedsiębiorca legitymuje się wymaganym tytułem prawnym, tj. konkretnym dokumentem, z którego wynika konkretne uprawnienie. Organ nie ocenia zaś prawidłowości konkretnego tytułu prawnego pod kątem przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.; dalej: k.c.). Nie ma również kompetencji, aby przesądzić o ich ważności czy też nieważności. Kompetencję wyłączną w tym zakresie posiada sąd powszechny.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 19 maja 2023 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 30 listopada 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.).
WSA w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana na podstawie prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego. W ocenie Sądu organ nie ocenił bowiem pisma skarżącej z dnia 27 grudnia 2021 r. wypowiadającego umowę najmu lokalu położonego przy ul. [...] w W. Sąd wskazał, że podstawę prawną wypowiedzenia umowy stanowił art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 725), tj. niezamieszkiwanie najemcy przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Organ nie podjął zaś żadnych działań mających na celu ustalenie czy przedsiębiorcy przysługuje tytuł prawny do innego lokalu, w którym faktycznie zamieszkuje z rodziną, oraz czy i w jakim zakresie (charakterze) wykorzystuje sporny lokal. W związku z powyższym zdaniem Sądu organ naruszył art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Sąd I instancji podkreślił również, że organ nie ocenił należycie wyjaśnień spółdzielni, która wskazała, że umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta w dniu 26 czerwca 1997 r. między skarżącą a G. F. została zawarta wyłącznie z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe najemcy. Przedsiębiorca, będąc członkiem rodziny najemcy, był więc wyłącznie uprawniony do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Nie uzyskał on również zgody skarżącej na prowadzenie działalności gospodarczej w lokalu mieszkalnym. Sąd wskazał także na okoliczność toczącego się postępowania w sprawie zainicjowanej pozwem skarżącej przeciwko G. F. - najemcy lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W., o nakazanie przez Sąd na podstawie art. 222 § 1 k.c. opróżnienia, opuszczenia i wydania ww. lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność skarżącej i będącego przedmiotem umowy najmu, która została wypowiedziana przez skarżącą w dniu 27 grudnia 2021 r. Sąd wskazał, że organ pominął te okoliczności w toku prowadzonego postępowania.
II.
Minister złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie poniesionych przez organ administracji publicznej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie Minister zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art 32 ust 2 i 4 ustawy o CEIDG przez błędną wykładnię i pominięcie, że przepis ten nie wymaga, aby w "tytule prawnym", który przedsiębiorca zobowiązany jest przedstawić na wezwanie ministra właściwego do spraw gospodarki wskazane było, że ma on służyć celom wykonywania działalności gospodarczej, podczas gdy art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG i PIP wyraźnie stanowi, że przedsiębiorca zobowiązany jest przedstawić na wezwanie ministra właściwego do spraw gospodarki dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG, a nie dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG z odrębną informacją (zastrzeżeniem), że ma on służyć na cele wykonywania działalności gospodarczej;
2. art. 32 ust 2 i 4 ustawy o CEIDG przez błędną wykładnię i pominięcie, że przepis ten służy wyłącznie weryfikacji, czy przedsiębiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG, a co za tym idzie minister właściwy do spraw gospodarki, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art 32 ust 2 i 4 ustawy o CEIDG i PIP nie jest uprawniony do badania, czy przedsiębiorca rzeczywiście w sposób faktyczny wykonuje działalność gospodarczą na nieruchomości wskazanej w jego wpisie do CEIDG, czy w danym miejscu przebywa, mieszka, jak również tego, czy dana nieruchomość jest dostosowana do rodzaju działalności gospodarczej wykonywanej przez przedsiębiorcę, te okoliczności mogą podlegać weryfikacji w zupełnie innym, odrębnym postępowaniu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o CEIDG i PIP;
3. art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG przez błędną wykładnię i pominięcie, że przepis ten nie przewiduje dodatkowego, odrębnego obowiązku do przedstawienia przez przedsiębiorcę zgody/zgód właściciela czy właścicieli nieruchomości na wykonywanie w określonym miejscu konkretnej działalności gospodarczej i posługiwanie się tym adresem jako adresem do doręczeń w CEIDG, podczas gdy przepis ten wprost normuje ten obowiązek wyłącznie jako przedstawienie dowodu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości;
4. art. 32 ust 4 ustawy o CEIDG przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że minister właściwy do spraw gospodarki jako organ administracji publicznej jest uprawniony, na podstawie tego przepisu, na gruncie postępowania administracyjnego do oceny i prawnej weryfikacji, czy doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu zawartej 24 czerwca 1997 r. pomiędzy skarżącą a Panią G.F. (żoną przedsiębiorcy), podczas gdy ocena ta leży w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych (cywilnych) jako sprawa cywilna, przy uwzględnieniu, że Pani G.F. wytoczyła powództwo o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia ww. umowy najmu, jak również, że brak w aktach sprawy postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego stwierdzającego, że doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu zawartej 24 czerwca 1997 r. pomiędzy skarżącą a Panią G.F. (żoną przedsiębiorcy);
5. art. 17 ustawy o CEIDG przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca zobowiązany jest posiadać tytuł prawny do nieruchomości, której adres wskazany jest w jego wpisie w CEIDG na cele wykonywania działalności gospodarczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca zobowiązany jest posiadać tytuł prawny do nieruchomości, której adres wskazany jest w jego wpisie w CEIDG bez konieczności wskazywania, że obejmuje on uprawnienie do wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na nieruchomości, której dotyczy;
6. art. 16 ust 1 zd. 1 ustawy o CEIDG przez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu ustawowego domniemania prawdziwości danych wpisanych do CEIDG, w tym danych adresowych przedsiębiorcy, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie dawał podstawy do przyjęcia, że skutecznie wzruszono domniemanie, w szczególności w sytuacji, gdy przedsiębiorca na wezwanie ministra właściwego do spraw gospodarki uczynił zadość wezwaniu i przedłożył dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w postaci umowy najmu zawartej 24 czerwca 1997 r. pomiędzy skarżącą a Panią G.F. (żoną przedsiębiorcy);
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że Minister Rozwoju i Technologii w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, zwłaszcza odnośnie kwestii braku zgody skarżącej na wykonywanie przez Pana A.L. działalności gospodarczej w lokalu przeznaczonym wyłącznie na cele mieszkalne, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w tym w szczególności w zakresie okoliczności podniesionych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. braku zgody skarżącej na wykonywanie przez Pana A.L. działalności gospodarczej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. [...] i złożenia przez skarżącą do Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...] pozwu o eksmisję przeciwko Pani G.F., natomiast dokonał w tym zakresie odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że złożenie przez skarżącą do Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...] pozwu o eksmisję przeciwko Pani G.F. powinno stanowić podstawę do rozważenia potrzeby zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy brak jest podstaw pozwalających na stwierdzenie, iż fakt oczekiwania na wynik postępowania sądowego dotyczącego eksmisji z lokalu mieszkalnego, wskazanego przez przedsiębiorcę Pana A.L. w CEIDG jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej oraz adres do doręczeń jest zagadnieniem wstępnym, gdyż nie uniemożliwia Ministrowi Rozwoju i Technologii prowadzenie i prawidłowe zakończenie postępowania administracyjnego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na pominięciu przez Sąd I instancji, że organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i na jego podstawie wydał w dniu 25 listopada 2022 r. postanowienie, w którym odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na uznanie, iż w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółdzielnia wniosła o jej oddalenie w całości, zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
IV.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Minister składając skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a spółdzielnia przychyliła się do tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji w sprawie ze skargi spółdzielni uchylił decyzję Ministra z dnia 19 maja 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra z dnia 30 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
Wniesiona przez Ministra od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano sześć zarzutów naruszenia prawa materialnego - przepisów art. 16 ust. 1 zd. 1, art. 17 i art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowano trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które, zdaniem skarżącego, miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Jakkolwiek generalną zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznawanie zarzutów procesowych, aby przesądzić czy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy, to w rozpoznawanej sprawie, kluczowe znaczenie ma instytucja "tytułu prawnego do nieruchomości" wykazywanej przez przedsiębiorcę w CEIDG jako adres do doręczeń lub miejsce stałego wykonywania działalności oraz zakres czynności weryfikacyjnych dotyczących tego tytułu podejmowanych przez organ ewidencyjny (Ministra) na podstawie art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG. Mając zatem na względzie przesądzające znaczenie powyższych zagadnień, w pierwszej kolejności kontroli zostaną poddane zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę trzech zarzutów naruszenia przepisów postępowania (sformułowanych w pkt 1-3 części 2 petitum skargi kasacyjnej).
Przedmiot sześciu zarzutów materialnych rozpatrywanej skargi kasacyjnej, jak i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się na zagadnieniu "tytułu prawnego do nieruchomości" wskazywanej przez przedsiębiorcę w CEIDG jako adres do doręczeń lub miejsce stałego wykonywania działalności.
Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji w tym zakresie m.in. naruszenie art. 17 ustawy o CEIDG przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca zobowiązany jest posiadać tytuł prawny do nieruchomości, której adres wskazany jest w jego wpisie w CEIDG na cele wykonywania działalności gospodarczej (pkt 5 części 1 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Ministra prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca zobowiązany jest posiadać tytuł prawny do nieruchomości, której adres wskazany jest w jego wpisie w CEIDG, bez konieczności wskazywania, że obejmuje on uprawnienie do wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na nieruchomości, której dotyczy. Biorąc pod uwagę okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż powyższe stanowisko skarżącego kasacyjnie nie można uznać za prawidłowe.
Z akt sprawy wynika, iż przedsiębiorca A.L. we wpisie w CEIDG w rubrykach "stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej" oraz "adres do doręczeń" wykazał adres nieruchomości: ul. [...] W. Następnie w toku postępowania administracyjnego jako dowód posiadania tytułu prawnego do ww. nieruchomości przedstawił umowę najmu zawartą 24 czerwca 1997 r. pomiędzy N. z siedzibą w W. a G.F. Spółdzielnia w toku tego postępowania podniosła, iż A.L. miał prawo wyłącznie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jako małżonek najemcy G.F., natomiast nie był uprawniony do prowadzenia w tym lokalu mieszkalnym jakiejkolwiek działalności gospodarczej. W trakcie postępowania administracyjnego ujawnione zostały także inne okoliczności związane z ww. tytułem prawnym do nieruchomości tj. wypowiedzenie ww. umowy najmu przez spółdzielnię w dniu 27 grudnia 2021 r. ze skutkiem na dzień 27 czerwca 2022 r., złożenie przez spółdzielnię do Sądu Rejonowego [...] (dalej: Sąd Rejonowy) pozwu o eksmisję z lokalu mieszkalnego przeciwko G.F., wykazanego przez przedsiębiorcę A.L. w CEIDG jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie wskazuje, iż faktycznie zarówno na etapie dokonywania wpisu do CEIDG, jak i na etapie jego weryfikacji w trybie art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG przedsiębiorca nie jest zobowiązany do wykazywania, że tytuł prawny do nieruchomości obejmuje uprawnienie do wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na tej nieruchomości. Jednakże w przypadku pojawienia się w trakcie postępowania weryfikacyjnego wszczętego przez organ ewidencyjny (Ministra) na podstawie art. 32 ustawy o CEIDG istotnych wątpliwości (przeszkód) w zakresie korzystania z nieruchomości wykazanej w CEIDG przez przedsiębiorcę jako "stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej" oraz "adres do doręczeń" organ ewidencyjny jest zobowiązany te wątpliwości (przeszkody) wziąć pod rozwagę. Słusznie bowiem w tym zakresie wskazał Sąd I instancji, iż "nie chodzi tu przecież wyłącznie o posiadanie tytułu prawnego do zamieszkania w tej nieruchomości, ale o prawo do wykonywania tamże działalności gospodarczej."
Należy także zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie przedsiębiorca jako tytuł prawny do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG przedłożył umowę najmu lokalu mieszkalnego, co tym bardziej determinuje konieczność weryfikacji możliwości korzystania z tej nieruchomości dla celów prowadzenia działalności gospodarczej w przypadku ujawnienia przeszkód w tym zakresie. Najem (lub dzierżawa) jest bowiem prawem korzystania z nieruchomości (prawem względnym), a więc jest tytułem prawnym bardziej ograniczonym niż prawo bezwzględne, czyli prawo do władania nieruchomością (prawo własności). Wprawdzie ustawodawca nie definiuje pojęcia "tytułu prawnego do nieruchomości" zarówno w przepisach prawa publicznego, jak i prywatnego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez "tytuł prawny do nieruchomości" należy rozumieć prawo podmiotowe (cywilne), którego treścią jest możność korzystania z nieruchomości. W art. 17 ustawy o CEIDG chodzi zaś o taki tytuł, który daje prawo do korzystania z nieruchomości poprzez odbieranie korespondencji, przyjmowanie interesantów i dokonywanie innych czynności związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ze względów praktycznych tytuł prawny do nieruchomości powinien być stabilny [zob.: A. Niewęgłowski, w: G. Kozieł (red.), CEIDG. Przedsiębiorcy zagraniczni w obrocie gospodarczym. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. Komentarz, wyd. 1, C.H. Beck, Warszawa 2019, art. 17; A. Żywicka, w: E. Komierzyńska-Orlińska, A. Żywicka, Komentarz do ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punktach Informacji dla Przedsiębiorcy, w: Konstytucja biznesu. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2019, art. 7; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 119/17].
Niemniej istotnym aspektem uzasadniającym oddalenie zarzutów materialnych rozpatrywanej skargi kasacyjnej jest również cel postępowania weryfikacyjnego prowadzonego przez organ ewidencyjny (Ministra) na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG, którym jest ustalenie czy wpis do CEIDG (tu: dotyczący "stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej" oraz "adresu do doręczeń") zawiera dane zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W momencie rejestracji działalności gospodarczej organ nie weryfikuje tych danych, lecz weryfikację tą jest zobowiązany przeprowadzić w trakcie postępowania wszczętego na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG. W rozpatrywanej sprawie rzeczywisty stan rzeczy w odniesieniu do tytułu prawnego do nieruchomości ujawnił okoliczności, że przedłożona przez przedsiębiorcę umowa najmu lokalu mieszkalnego z 1997 r. jest przedmiotem sporu między właścicielem nieruchomości (spółdzielnią) a najemcą (małżonkiem przedsiębiorcy), a ponadto wobec najemcy został złożony przez spółdzielnię do Sądu Rejonowego pozew o eksmisję przeciwko najemcy lokalu, wobec jego niewydania po wypowiedzeniu umowy najmu. O powyższych okolicznościach zaś poinformował Ministra właściciel nieruchomości (spółdzielnia), tym samym podważając domniemanie prawdziwości danych wpisanych do CEIDG, o którym mowa w art. 16 ust. 1 zd. 1 ustawy o CEIDG.
Uwzględniając powyższą argumentację, sformułowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej wobec Sądu I instancji zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 16 ust. 1 zd. 1, art. 17 i art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie okazały się być nieuzasadnione. Przeprowadzana na podstawie art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG przez organ ewidencyjny (Ministra) weryfikacja tytułu prawnego do nieruchomości ma służyć ustaleniu posiadania przez przedsiębiorcę rzeczywistego i stabilnego tytułu prawnego do nieruchomości wpisanej do CEIDG, co oznacza, że organ, w przypadku powzięcia informacji podważających ten tytuł prawny powinien bezsprzecznie je wziąć pod uwagę w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.
W dalszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 1-3 części 2 petitum skargi kasacyjnej).
Jako pierwsze uchybienie procesowe skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., stwierdzając, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że Minister w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, gdyż nie uwzględnił i nie rozpatrzył braku zgody spółdzielni na prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w spornym lokalu mieszkalnym oraz złożenia przez spółdzielnię pozwu o eksmisję przeciwko najemcy lokalu. Następnie skarżący kasacyjnie przyznał, iż powyższe okoliczności stanu faktycznego były w trakcie postępowania administracyjnego znane organowi, jednakże organ "dokonał w tym zakresie odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej". Tym samym, uwzględniając wcześniejszą, poczynioną przez NSA niniejszym składzie, argumentację dotyczącą prawdziwości i stabilności tytułu prawnego do nieruchomości przedłożonego przez przedsiębiorcę w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż organ naruszył zasadę wyczerpującego zbierania i rozpatrywania całego materiału dowodowego określoną w art. 77 § 1 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, iż organ w zaskarżonej decyzji wspomniał wprawdzie o przedmiotowym pozwie o eksmisję przeciwko najemcy lokalu, jednakże tego istotnego dowodu w sprawie nie rozpatrzył i nie ustalił jego znaczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG.
W konsekwencji też, podobnie należy ocenić kolejne dwa zarzuty procesowe – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie skarżący kasacyjnie stwierdza, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż złożenie przez spółdzielnię pozwu o eksmisję przeciwko najemcy lokalu powinno stanowić podstawę do rozważenia potrzeby zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również pominął fakt, że organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i na jego podstawie wydał w dniu 25 listopada 2022 r. postanowienie, w którym odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na uznanie, iż w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Z akt sprawy istotnie wynika, iż przedsiębiorca wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w sprawie wniesionego przez małżonkę przedsiębiorcy pozwu o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu. Postanowieniem z 25 listopada 2022 r. Minister na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższe okoliczności wydania przez organ postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego uzasadniają słuszność sformułowanego przez Sąd I instancji zalecenia "rozważenia potrzeby zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." ze względu na toczącą się w Sądzie Rejonowym sprawy o eksmisję przeciwko najemcy lokalu mieszkalnego (małżonce przedsiębiorcy).
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2660/19). Inaczej ujmując, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92; zob.: P. Przybysz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Wolters Kluwer, Warszawa 2021, art. 97). Ponadto słusznie wskazuje się, że niespełnienie przesłanek zawieszenia postępowania z urzędu nie stoi na przeszkodzie temu, by zawieszenie, w szczególności ze względów celowościowych, nastąpiło na podstawie wniosku strony inicjującej postępowanie w trybie przepisu art. 98 § 1 k.p.a. Podkreśla się także, że kwestia prejudycjalna w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi być otwarta, tj. jeszcze prawomocnie nierozpoznana, a prejudykatowi powinna przysługiwać cecha trwałości rozstrzygnięcia (zob. J. Wegner, w: Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, art. 97).
Uwzględniając powyższą wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiła wymieniona w tym przepisie przesłanka zawieszenia postępowania przez organ - czyli sytuacja "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd", zaś prejudykatem w tym przypadku jest wyrok Sądu Rejonowego wydany w sprawie o eksmisję przeciwko najemcy lokalu mieszkalnego (małżonce przedsiębiorcy), który został przez przedsiębiorcę wykazany w CEIDG jako "stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej" oraz "adres do doręczeń". Słusznie więc Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku zalecił "rozważenie potrzeby zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a."
Uwzględniając powyższą argumentację, należy finalnie podkreślić, że norm zakodowanych w art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG nie można odczytywać w oderwaniu od całokształtu regulacji tej ustawy. Należy mieć na względzie również cel wprowadzenia do porządku prawnego przyjętych we wskazanym wyżej przepisie rozwiązań, jakim było zabezpieczenie praw między innymi właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości (tutaj: spółdzielni) wykazywanej przez przedsiębiorcę w CEIDG jako adres do doręczeń oraz stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1936/21).
Reasumując wszystkie przedstawione argumenty należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).