II GSK 2311/23

II GSK 2311/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /przewodniczący/
Gabriela Jyż
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Po 127/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-07-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 13b ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 32
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Ł. i K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 127/23 w sprawie ze skargi P. Ł. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 6 lipca 2021 r. nr L/898/VIII/2021 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Ł. i K. Ł. na rzecz Rady Miasta Poznania 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwraca P. Ł. i K. Ł. 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 127/23 oddalił wniesioną przez P. Ł. skargę na uchwałę
nr L/898/VIII/2021 Rady Miasta Poznania z dnia 6 lipca 2021 r. zmieniającą uchwałę Rady Miasta Poznania nr XXVIII/497/VIII/2020 z dnia 19 maja 2020 r. w sprawie ustalenia w Poznaniu Strefy Płatnego Parkowania, Śródmiejskiej Strefy Płatnego Parkowania, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania oraz Śródmiejskiej Strefie Płatnego Parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania (Dz.Urz Województwa Wielkopolskiego z 2021 r., poz. 5878, zwanej dalej uchwałą). Uchwała ta ustalała, w drodze § 1 pkt 4 lit. k i l, nowe brzmienie załącznika nr 3 do uchwały Rady Miasta Poznania nr XXVIII/497/VIII/2020
z dnia 19 maja 2020 r. w sprawie ustalenia w Poznaniu Strefy Płatnego Parkowania, Śródmiejskiej Strefy Płatnego Parkowania, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania oraz Śródmiejskiej Strefie Płatnego Parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania (Dz.Urz Województwa Wielkopolskiego z 2020 r., poz. 4391, zwanej dalej uchwałą nowelizowaną), stanowiącego Regulamin Strefy Płatnego Parkowania oraz Śródmiejskiej Strefy Płatnego Parkowania (zwany dalej Regulaminem). Zgodnie z nowym brzmieniem § 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, uprawnienie do wykupienia identyfikatora, po wniesieniu opłaty zryczałtowanej w preferencyjnej cenie określonej w załączniku nr 2 do uchwały, przysługuje osobom pełnoletnim zameldowanym w lokalach usytuowanych przy ulicach objętych SPP oraz ŚSPP, na pobyt stały lub czasowy, z zastrzeżeniem ust. 2, będącym właścicielami pojazdów samochodowych, z zastrzeżeniem ust. 3, rozliczającym podatek dochodowy od osób fizycznych na rzecz Miasta Poznania. Zgodnie z nowym brzmieniem § 13 ust. 3 Regulaminu, za właściciela pojazdu uznaje się także osobę faktycznie władającą pojazdem na podstawie: 1) umowy leasingu lub umowy najmu długoterminowego realizowanego przez firmy prowadzące działalność gospodarczą
w oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 77.11.Z, 2) umowy kredytu, 3) oświadczenia pracodawcy, potwierdzającego zatrudnienia u tego pracodawcy oraz powierzenie samochodu służbowego, sporządzonego w formie pisemnej pod rygorem nieważności, w przypadku umów leasingu – dokumentu wystawionego przez pracodawcę poświadczającego zawarcie umowy leasingu na pojazd, określającego strony, czas trwania oraz przedmiot umowy. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd Rady Miasta Poznania. Stwierdził, że organ ten prawidłowo zastosował art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 13b ust. 3, 4 i 6 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.
z 2025 r., poz. 889, zwanej dalej u.d.p.). Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi P. Ł., kwestionujące § 1 pkt 4 lit. k uchwały w zakresie, w jakim ustalił brzmienie
§ 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Uchwała nowelizowana stanowiła już przedmiot kontroli sądowej, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 503/21 oddalił złożoną na nią skargę. Przedmiotem tamtej sprawy była wyłącznie kwestia tego, czy Rada Miasta Poznania może określając sposób parkowania uznać, że opłata dodatkowa jest pobierana z tytułu niewniesienia opłaty także wówczas gdy wyłącznie błędnie wskazano numer rejestracyjny pojazdu (na bilecie lub w aplikacji mobilnej), a więc czy wymogom prawa odpowiada § 24 ust. 2 pkt 8 Regulaminu. Nie zaszła zatem powaga rzeczy osądzonej co do zakresu aktualnie badanej skargi, kwestionującej brzmienie § 13 ust 1 pkt 1 Regulaminu. Zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. W myśl art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., rada gminu (rada miejska) ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejska strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Stosownie zaś do art.13 ust. 1 pkt 1 lit. 1 i b u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych: w strefie płatnego parkowania oraz w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Ustawodawca nie wprowadził kryteriów różnicujących podmioty korzystające z preferencji podczas ponoszenia opłat za postój pojazdów. Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm w tym zakresie; nie może jedynie naruszać konstytucyjnej zasady równości z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej Konstytucją RP), co oznacza nakaz przyznania takich samych uprawnień podmiotom posiadającym w podobnej sytuacji faktycznej, z punktu widzenia ich cechy istotnej. Z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. wprost wynika, iż rada gminy, ustalając strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty (a więc rozwiązania ulgowe w korzystaniu z postoju) dla niektórych użytkowników drogi. Wbrew ocenie skargi, Rada Miasta Poznania ani nie naruszyła w nowych postanowieniach § 13 ust. 1 pkt 1
i § 13 ust. 3 Regulaminu, wprowadzonych przez § 1 pkt 4 lit. k i l uchwały, zasady równości wobec prawa, ani też nie przekroczyła upoważnienia ustawowego wprowadzając zryczałtowane (niższe, preferencyjne) opłaty dla użytkowników dróg którzy spełniają wymogi: 1) zameldowania w lokalu usytuowanym przy ulicach objętych SPP oraz ŚSPP, na pobyt stały lub czasowy, 2) rozliczania podatku dochodowego od osób fizycznych na rzecz Miasta Poznania i 3) bycia właścicielem pojazdu samochodowego przez którego uznaje się także osobę faktycznie władającą pojazdem na podstawie: a) umowy leasingu lub umowy najmu długoterminowego realizowanego przez firmy prowadzące działalność gospodarczą w oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 77.11.Z, b) umowy kredytu, lub c) oświadczenia pracodawcy, potwierdzającego zatrudnienia u tego pracodawcy oraz powierzenie samochodu służbowego, sporządzonego w formie pisemnej pod rygorem nieważności, w przypadku umów leasingu – dokumentu wystawionego przez pracodawcę poświadczającego zawarcie umowy leasingu na pojazd, określającego strony, czas trwania oraz przedmiot umowy. Kryteria korzystania z uprawnienia do zakupu identyfikatora obrazującego prawo do korzystania
z opłaty zryczałtowanej nie naruszały prawa. Jako kryterium różnicowania wprowadzono bowiem istotne cechy użytkowników dróg, takie jak: miejsce zamieszkania, zameldowanie na pobyt stały lub czasowy oraz rozliczanie podatku dochodowego od osób fizycznych,
a także określonej kategorii prawa do parkowanego pojazdu. Duże natężenie ruchu drogowego i ograniczona liczba miejsc parkingowych stanowiły uprawniony motyw wprowadzenia kwestionowanych rozwiązań, wymagających nabycia przez mieszkańców zamieszkujących centrum miasta abonamentu za postój pojazdów osobowych. Sąd I instancji dodał też, że skoro uprawnienia do preferencyjnych warunków parkowania nie nabywa się w drodze decyzji, to powiązanie warunku zamieszkiwania na terenie Poznania z wymogiem posiadania meldunku na terenie Poznania, jest z punktu widzenia sprawności procedowania organów oraz art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2025 r., poz. 274), racjonalne. Różnicując osoby parkujące poprzez odmienne stawki opłaty dla posiadających meldunek w Poznaniu
i zamieszkujących tu bez zameldowania nie naruszono zasady równości wobec prawa. Wprowadzenie ustawowego obowiązku zameldowania dla osób zamieszkujących miejscowość powoduje, iż kryterium meldunku nie jest kryterium dyskryminującym. Podobnie, wymóg rozliczania podatku dochodowego od osób fizycznych na rzecz miasta Poznania nie stanowił nieuprawnionego dyskryminowania. Wymóg ten ma walor porządkowy, bowiem właściwy organ wydając dokument (identyfikator uprawniający do korzystania z opłaty ryczałtowej dla mieszkańca) opiera się tylko na treści zeznania podatkowego w zakresie wskazanego tam miejsca zamieszkania rozstrzygającego
o właściwości organu podatkowego; nie prowadzi postępowania i tym samym nie może badać miejsca zamieszkania. Nadto, związek wpływów Miasta Poznań z tego podatku,
z mocy art. 9 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 13 listopada 2003 r.
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 356, zwanej dalej u.j.s.), ze środkami gminy na utrzymanie dróg, jest jednoznaczny. Taka konstrukcja pozwala powiązać osobę tylko z jedną gminą, w odróżnieniu od podatku od nieruchomości, gdzie posiadanie gruntów w wielu gminach uprawniałoby do zwielokrotnionych preferencji, a więc działałoby wbrew funkcji uchwały, mającej rozwiązywać deficyt miejsc parkingowych. Skoro art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. umożliwia wprowadzenie opłat abonamentowych lub zryczałtowanych dla niektórych użytkowników drogi, to wskazanie ich na podstawie kryterium najsilniejszego prawa do korzystania z pojazdu (własności, leasingu, powierzenia pracowniczego przez zakład pracy) nie narusza wymogów tej delegacji, ani też konstytucyjnej zasady równości. Wykluczono tym samym tytuły słabsze, zwłaszcza użyczenie, które było nadużywane i zawierane fikcyjnie, tj. tylko w celu nabycia uprawnienia do preferencyjnego parkowania.
Z wyrokiem nie zgodził się skarżący P. Ł. oraz uczestniczka K. Ł. wnosząc od niego wspólną skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze kasacyjnej zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że odmienne potraktowanie przez Radę Miasta Poznania niektórych adresatów nie jest równoznaczne
z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP; zaskarżona uchwała różnicuje podmioty charakteryzujące się istotną cechą wspólną, jaką stanowi zamieszkiwanie w Strefie Płatnego Parkowania lub w Śródmiejskiej Strefie Płatnego Parkowania i przez to narusza zasadę równości wobec prawa; waga interesów naruszonych (konieczność ponoszenia opłat kilkukrotnie większych od tych przewidzianych dla zameldowanych mieszkańców oraz posiadających określone w uchwale tytuły prawne do pojazdu) nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesu, jakiemu ma służyć regulacja. Akt prawa miejscowego nie może różnicować skutków prawnych działania tytułów do pojazdu określonych w Kodeksie cywilnym, np. leasingu
i użyczenia;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 13b ust. 3, 4 i 6 u.d.p. i art. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kryterium różnicującym rozstrzygającym o prawie do korzystania
z parkingów na zasadach preferencyjnych jest zameldowanie i fakt odprowadzania podatku PIT w Poznaniu, podczas gdy uchwała pomija kryterium innych podatków wpłacanych do budżetu miasta, takich jak np. podatek od nieruchomości, płacony przez skarżącego od nieruchomości, którą zamieszkuje w Poznaniu i przez to zasila dochody Miasta Poznań; pominięto ratio legis polegającą na zwiększeniu dostępności miejsc parkingowych w miejscu zamieszkania; są bowiem, jak skarżący, osoby zamieszkujące strefy parkowania w Poznaniu, choć bez zameldowania na pobyt, to jednak dyskryminowane właśnie pomimo zamieszkiwania na tym terenie, co oznacza, że Rada Miasta Poznania przekroczyła granice uznaniowości w udzielaniu ulg dla użytkowników dróg.
Skarżący oraz uczestniczka wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od P. i K. Ł. kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że odmienne potraktowanie przez Radę Miasta Poznania niektórych adresatów nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP; zaskarżona uchwała w ocenie P. i K. Ł. różnicuje podmioty charakteryzujące się istotną cechą wspólną, jaką stanowi zamieszkiwanie w Strefie Płatnego Parkowania lub w Śródmiejskiej Strefie Płatnego Parkowania i przez to narusza zasadę równości wobec prawa; waga interesów naruszonych (konieczność ponoszenia opłat kilkukrotnie większych od tych przewidzianych dla zameldowanych mieszkańców oraz posiadających określone w uchwale tytuły prawne do pojazdu) nie pozostaje
w odpowiedniej proporcji do wagi interesu, jakiemu ma służyć regulacja. Akt prawa miejscowego, według wnoszących skargę kasacyjną, nie może różnicować skutków prawnych działania tytułów do pojazdu określonych w Kodeksie cywilnym, np. leasingu
i użyczenia. Na wstępie podkreślenia wymaga, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest przepisem kierunkowym (wektorowym), co oznacza, że daje tytuł do uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdy sąd wykryje naruszenie prawa materialnego odpowiadającego wymogom tej regulacji, a więc naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy. To zatem wskazanie innego przepisu (regulacji prawa materialnego) może dopiero przesądzić, czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. został naruszony poprzez zastąpienie go przez Sąd I instancji regulacją art. 151 p.p.s.a. Na tle badanej sprawy, w granicach prezentowanego zarzutu kasacyjnego, takiego naruszenia nie wykazano. Zarzut skonstruowano w oparciu o dwa przepisy konstytucyjne: art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Stosownie do art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie natomiast z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym
z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Twierdzenia skargi kasacyjnej opierają się na założeniu, że Rada Miasta Poznania podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła zasadę równości wobec prawa, bowiem wskazując jako kryterium korzystania z niższych opłat za korzystanie z miejsc parkingowych wyznaczonych w Poznaniu stref (opłat abonamentowych i ryczałtowych; umożliwiających korzystanie ze stosownego identyfikatora wskazującego na to uprawnienie) zameldowanie osoby zamieszkującej te strefy oraz niektóre tylko tytuły prawne do pojazdu, wykroczyła poza kryterium pozwalające różnicować podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji. Konstruując ten zarzut, odnoszący się bezpośrednio do regulacji Konstytucji RP, zupełnie pominięto, że
w wypadku reżimu prawa miejscowego, odmiennie aniżeli ma to miejsce w porządku ustawowym, kluczowe znaczenie przypisać należy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 mara 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, zwanej dalej u.s.t.), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. To zatem, czy pewna grupa mieszkańców zostaje objęta pominięciem legislacyjnym (brakiem regulacji dającej uprawnienie, z jakiego inna partia mieszkańców korzysta) zależy od określonego w art. 40 ust. 1 u.s.g. upoważnienia ustawowego. Jak wynika z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Nie ulega zatem kwestii, że upoważnienie ustawowe dawało Radzie Miasta Poznania tytuł do wskazania w uchwale "niektórych użytkowników dróg", którzy będą mogli uzyskać uprawnienie do korzystania
z miejsc parkingowych w obu odmianach stref na korzystniejszych od ogółu użytkowników dróg, zasadach, tzn. ponosząc mniejszą odpłatność wynikającą ze stawek opłat abonamentowych, ryczałtowych lub stawki zerowej. "Niektórzy użytkownicy dróg" to kategoria ze swej natury uprzywilejowana, bowiem "niektóry" oznacza tyle co "określony", "wskazany", "wybrany", "wyróżniony". Kryterium tego wyodrębnienia grupy "niektórych" użytkowników dróg nie zostało ustawowo zakreślone, co oznacza, że organ stanowiący samorządu gminnego dysponuje w tym względzie znacznym zakresem swobody. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w granicach pojęcia "niektórych użytkowników dróg" rada gminy dysponuje swobodą i nie naruszając innych przepisów prawa może wprowadzać wybrane przez siebie kryteria preferencyjnego korzystania z parkingów (por. wyrok z dnia 21 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1202/21, Lex nr 3257833). Nie doszło do naruszenia równości wobec prawa oraz do dyskryminującego traktowania "niektórych użytkowników dróg" wskazanych ww. zaskarżonej uchwale (w § 1 pkt 4 lit. k i l) i objętych granicami zarzutu kasacyjnego, tzn. osób a) "zameldowanych w lokalach usytuowanych przy ulicach objętych SPP oraz ŚSPP, na pobyt stały lub czasowy" oraz b) faktycznie władających pojazdem na podstawie:
1) umowy leasingu lub umowy najmu długoterminowego realizowanego przez firmy prowadzące działalność gospodarczą w oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 77.11.Z, 2) umowy kredytu, 3) oświadczenia pracodawcy, potwierdzającego zatrudnienia u tego pracodawcy oraz powierzenie samochodu służbowego, sporządzonego w formie pisemnej pod rygorem nieważności, w przypadku umów leasingu – dokumentu wystawionego przez pracodawcę poświadczającego zawarcie umowy leasingu na pojazd, określającego strony, czas trwania oraz przedmiot umowy. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., do zadań gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty poprzez realizację zadań własnych w sprawach m.in. gminnych dróg. Ograniczenie, wyjątkowego ze swej natury (skoro art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. powiada tylko o "niektórych użytkownikach dróg") uprawnienia do parkowania
w strefach parkowania w oparciu o preferencyjne opłaty abonamentowe lub ryczałtowe, tylko do mieszkańców gminy posiadających zameldowanie na pobyt stały lub czasowy, nie ingeruje w żadne z dóbr prawnie chronionych osób pominiętych taką egzemplifikacją. Rada przyjęła, zgodnie z prawem, że "niektórymi" mieszkańcami zasługującymi na parkowanie pojazdami samochodowymi na zasadach korzystniejszych od ogółu użytkowników dróg, będą mieszkańcy Poznania, zamieszkujący strefy i ich zamieszkiwanie będzie przekładało się na wykonanie obowiązku meldunkowego. Dopełnienie obowiązku meldunkowego, zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 u.e.l. jest formalnym potwierdzeniem względem właściwego organu, że osoba "zamieszkuje w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania". Zakres podmiotowy tej regulacji obejmuje zatem każdą osobę posiadającą miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071, zwanej dalej k.c.). Skoro w myśl art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, a każdy wybór miejsca zamieszkania rodzi wymóg podporządkowania się regulacjom prawa administracyjnego o obowiązku meldunkowym, to nie jest dyskryminujące premiowanie osób, które rzetelnie wykonują obowiązki publicznoprawne związane z własnym pobytem obrazującym miejsce zamieszkania, zgodnie z art. 24 i art. 25 u.e.l. Aktualny stan prawny nie przewiduje już sankcji karnych za naruszenie obowiązku meldunkowego (poprzednio naruszenia te stanowiły wykroczenia); naruszenie regulacji meldunkowych skutkuje współcześnie odpowiedzialnością administracyjnoprawną (wymeldowaniem). Nic nie stoi więc a przeszkodzie aby w ramach zadań publicznych gmina premiowała osoby dochowujące wymogów obowiązku meldunkowego i tym samym zawiadywała sprawami dróg, zwiększając ułatwienia w prowadzeniu spraw dnia codziennego (w tym parkowania w pobliżu własnego mieszkania) przez tych mieszkańców, którzy zdecydowali się odzwierciedlić miejsce zamieszkania wobec władzy publicznej, zgodnie z obowiązkiem ustawowym z art. 24 i art. 25 u.e.l. Nie może ulegać kwestii, że takie postanowienie uchwały optymalnie realizowało potrzeby wspólnoty, umożliwiając tańsze poruszanie się i parkowanie pojazdów mieszkańcom, którzy bezwarunkowo powiązali swoje centrum życiowe z Poznaniem, tak pod względem interesów cywilnych, jak i w relacjach publicznoprawnych, tj. z organami państwa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wprowadzenie na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. kryterium zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie narusza zasady równości i jest cechą relewantną uprawniającą do różnicowania sytuacji prawnej użytkownika pojazdu zamieszkującego w strefie płatnego parkowania (wyrok z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1449/17, CBOSA). Dopiero pozbawienie osób
o tej samej cesze podobnego prawa (np. przez wyłączenie z uprawnienia do ulg osób
z pobytem czasowym) mogłoby prowadzić do naruszenia równości wobec prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 1978/16, CBOSA).
Nie doszło też do naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez wprowadzenie przy korzystaniu z parkingów w strefach w oparciu o kryterium tytułu prawnego przysługującego użytkownikowi drogi do pojazdu. Jako kryterium wprowadzono faktyczne władanie pojazdem na podstawie: 1) umowy leasingu lub umowy najmu długoterminowego realizowanego przez firmy prowadzące działalność gospodarczą
w oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 77.11.Z, 2) umowy kredytu, 3) oświadczenia pracodawcy, potwierdzającego zatrudnienia u tego pracodawcy oraz powierzenie samochodu służbowego, sporządzonego w formie pisemnej pod rygorem nieważności, w przypadku umów leasingu – dokumentu wystawionego przez pracodawcę poświadczającego zawarcie umowy leasingu na pojazd. Widoczne są, inne niż własność, tytuły do długotrwałego dysponowania pojazdem. Obejmują: a) leasing
i najem w ramach działalności przedsiębiorstw profesjonalnie zajmujących się udostępnianiem pojazdów (przedsiębiorcy z kodem 77.11.Z), b) kredyt i c) relacje pracownicze wymagające korzystania z samochodu służbowego, udostępnionego przez zakład pracy (który własny tytuł do pojazdu czerpie z własności lub leasingu). Zarzut skargi kasacyjnej koncentruje się wyłącznie na naruszeniu zasady równości wobec prawa przez to, że umowę leasingu wskazano – normując preferencyjne zasady parkowania – jako źródło korzystania z pojazdu, zaś innych umów (np. użyczenia) już nie. Taki pogląd jest zupełnie nieuprawniony, bowiem jak wynika z systematyki tej partii uchwały, to nie autorytarnie wybrana nazwa relacji umownej, ale funkcja obejmująca długofalowe korzystanie z pojazdu w ramach stosunku prawnego zawartego z profesjonalistą (przedsiębiorcą o określonym profilu) oraz zakładu pracy (podlegającemu reżimowi gospodarczemu, ale i podatkowo-ubezpieczeniowemu oraz z zakresu prawa pracy), względnie banku (gdy idzie o umowę kredytu). Oświadczenie woli takich podmiotów, profesjonalnych uczestników obrotu gospodarczego, daje zwiększone gwarancje rzeczywistego obrazu sposobu korzystania z pojazdu zgodnie z zamierzeniem prawodawcy. Umożliwia wykonywanie pracy zarobkowej w granicach stosunku pracy
z uwzględnieniem gwarancji z art. 65 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP) lub własnej aktywności gospodarczej. Zapobiega tym samym motywowaniu uczestników obrotu do zawierania umów o korzystanie z pojazdu, zwłaszcza odformalizowanych, ustnych (użyczenia), tylko w tym celu aby korzystali z preferencji postojowych, a więc bez związku z realnymi interesami dnia codziennego mieszkańca. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie ma mowy o dyskryminowaniu osób, które korzystają z pojazdów na podstawie stosunków cywilnoprawnych "lepszych i gorszych", ale chodzi wyłącznie
o realizację funkcji, jaką jest ułatwienie poruszania się i parkowania osobom, które nie posiadając własnych pojazdów jednak wykażą, że długofalowo i przy pomocy profesjonalistów załatwiają sprawy dnia codziennego wymagające poruszania się pojazdem do i z miejsca swojego zamieszkania. Takie wartościowanie w żadnym względzie nie naruszyło zasady równości wobec prawa, skoro kryterium stanowiące podstawę zróżnicowania legislacyjnego odpowiadało wartościom, jakimi winny kierować się organy władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już wielokrotnie, że wprowadzenie leasingu jako jednej z podstaw korzystania z uprawnień określanych na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. jest zabiegiem uprawnionym z uwagi na wyraźnie zwiększoną pewność tych relacji prawnych (zob. wyrok z dnia 5 lutego 2025 r., II GSK 1471/24, CBOSA), wynikającą z m.in.
z możliwości jednoznacznego wykazania uprawnienia (wyrok z dnia 10 czerwca 2020 r.,
I OSK 154/19, Lex nr 3025207). Podkreślić też należy, iż pewien katalog relacji zobowiązaniowych wyliczonych w uchwale rady gminy na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. służy w istocie poszerzeniu katalogu podstawowego użytkowników pojazdów korzystających z preferencji, tj. właścicieli i już z tego powodu musi mieć walor uzupełniający, ograniczony (por. wyrok z dnia 28 lutego 2019 r., I OSK 1112/17, Lex nr 2646673).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 13b ust. 3, 4 i 6 u.d.p. i art. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kryterium różnicującym, rozstrzygającym o prawie do korzystania z parkingów na zasadach preferencyjnych jest zameldowanie i fakt odprowadzania podatku PIT w Poznaniu, podczas gdy uchwała pomija kryterium innych podatków wpłacanych do budżetu miasta, takich jak np. podatek od nieruchomości, płacony przez skarżącego od nieruchomości, którą zamieszkuje w Poznaniu i przez to zasila dochody Miasta Poznań; pominięto ratio legis polegającą na zwiększeniu dostępności miejsc parkingowych w miejscu zamieszkania; są bowiem, jak skarżący, osoby zamieszkujące strefy parkowania
w Poznaniu, choć bez zameldowania, to jednak dyskryminowane właśnie pomimo zamieszkiwania na tym terenie, co oznacza, że Rada Miasta Poznania przekroczyła granice uznaniowości w udzielaniu ulg dla użytkowników dróg. W zakresie, w jakim zarzut koncentruje się na wprowadzeniu kryterium posiadania meldunku na pobyt stały lub czasowy w Poznaniu (na obszarze stref) przez użytkownika drogi, zachowują tu aktualność wywody poczynione na tym tle w ramach zarzutu poprzedniego. Zarzut jednak nie mógł być uwzględniony również w tej jego partii, jaka odnosi się do wprowadzonego zaskarżoną uchwałą kryterium "bycia właścicielem pojazdów samochodowych [...] rozliczającym podatek dochodowy od osób fizycznych na rzecz Miasta Poznania", zgodnie z nowonadanym brzmieniem § 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Jak wynika z wcześniejszych wywodów, Rada Miasta Poznania wprowadziła uprawnienie do preferencyjnego parkowania (za opłatą abonamentową lub ryczałtową) kierując się kryterium natury socjalnej i pewnością obrotu prawnego na rynku samochodowym, tzn. premiując osoby, które związały się z Poznaniem miejscem wykonywania pracy zarobkowej, głównie miejscem wykonywania zadań pracownika i dysponują na codzień cudzym samochodem. Postanowienia Regulaminu o konieczności rozliczania się z podatku dochodowego od osób fizycznych, w widoczny sposób, kontynuują preferencję wedle klucza stosunków prawnych posiadaczy pojazdów o podłożu zarobkowym. Skoro z jednej strony, wspólnota komunalna premiuje ułatwienia w zarobkowaniu mieszkańców na terenie Poznania, to
z drugiej strony, z tych ułatwień winna odnosić pewne korzyści, w szczególności związane z zadeklarowaniem miejsca zamieszkania (Poznania) organowi podatkowemu, co skutkuje trafieniem części dochodu uzyskanego w ramach zarobkowania właśnie do tej wspólnoty, która akceleruje, utrwala i zachęca do nowych decyzji życiowych obywateli, aby związali swoje plany życiowe z Poznaniem. Mechanizm przewidziany przez art. 9 ust. 1 obowiązującej już u.j.s. (udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych; odpowiadający aktualnemu art. 8 ustawy z dnia 1 października 2024 r.
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. z 2024 r., poz. 1572) jest mechanizmem uprawnionym; odpowiednim do optymalizacji zadań publicznych organów samorządu gminnego, tak w sprawach zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w sferze zarządzania drogami, jak i w sprawach o podłożu socjalnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już wypowiadano się w zakresie tego kryterium. Zwłaszcza
w wyroku z dnia 19 listopada 2021 r., II GSK 1618/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja przyznająca uprawnienia do korzystania
z parkingu w strefie takim posiadaczom pojazdów, którzy rozliczają swój podatek dochodowy w tym konkretnym mieście nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego z art. 13 b ust. 4 pkt 2 u.d.p. i nie narusza zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie naruszono tym samym, wbrew ocenie skargi kasacyjnej, wymogów konstytucyjnych stanowienia prawa miejscowego określonych w art. 94 Konstytucji RP, zwłaszcza, że regulacja ta odsyła do "zasad i trybu ... określonych w ustawie". Ustawa zaś, w postaci delegacji zawartej w art. 13d ust. 4 pkt 2 u.d.p., nie doznała w badanej sprawie – jak to już wcześniej wykazano – naruszenia w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), a także art. 225 p.p.s.a.