II GSK 229/10

II GSK 229/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Czajecka - Szpringer
Stanisław Gronowski /przewodniczący/
Zofia Borowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 249/09 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2009-11-19
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
§ 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 1, zał. I pkt 2.1
Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
Dz.U. 2004 nr 93 poz 898
art. 9 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 2 pkt 33, art. 28, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 26, art. 30, art. 46, art. 47, art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 5
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 249/09 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.
Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu 8 maja 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął kontynuacyjny wniosek A. S. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 r., obejmujący:
1. Pakiet "Utrzymanie łąk ekstensywnych" realizowany jako wariant "Półnaturalne łąki dwukośne" (PO1b) na powierzchni 34,51 ha, oraz
2. Pakiet "Rolnictwo ekologiczne" realizowany w ramach wariantów: trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności (S02b02) na obszarze 57,56 ha, oraz uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności (S02d01) na powierzchni 53,80 ha.
W dniach 5-6 lutego 2008 r. przeprowadzono w gospodarstwie skarżącego kontrolę na miejscu na okoliczność przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. W protokole pokontrolnym stwierdzono m.in., że na działce rolnej F położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. D., powiat p., gmina P., obręb K.) stwierdzono, iż powierzchnia uprawy (porzeczki czarnej) zadeklarowana przez producenta (20,40 ha) nie jest zgodna ze stanem faktycznym. Inspektorzy terenowi na działce stwierdzili uprawę na powierzchni 2,95 ha. Pozostałą część powierzchni deklarowanej przez producenta stanowił nieużytek. Na działce rolnej G położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. D., powiat g., gmina P., obręb D.) również stwierdzono, że zadeklarowana uprawa (porzeczka czarna na powierzchni 27,50 ha) nie jest zgodna ze stanem faktycznym. Inspektorzy stwierdzili na tej działce rolnej ugór i stwierdzili, że rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Wobec powyższych ustaleń w dniu [...] lipca 2008 r. organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej skarżącemu w pomniejszonej wysokości w kwocie ogólnej 36.237,20 zł. Organ II instancji uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia proceduralne polegające na nieodniesieniu się organu w wyczerpujący sposób do wniosków dowodowych strony oraz niedostateczne rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie organ I instancji wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję przyznającą płatności na taką samą kwotę, co w uchylonej decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji wydał w dniu [...] września 2009 r. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w ramach pakietu S02 – rolnictwo ekologiczne, wariant S02b02 – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności, naliczono sankcje powierzchniowe, ponieważ wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku (57,56 ha), a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu (54,90 ha) wynosiła 4,85%. Po zastosowaniu sankcji powierzchniowych producentowi naliczono płatność w wysokości 12.890,80 zł. W wyniku weryfikacji wniosku, nie naliczono natomiast płatności dla pakietu "rolnictwo ekologiczne" – wariant S02d01 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności, z uwagi na fakt, że podczas kontroli na miejscu na działce rolnej G stwierdzono ugór, nieobjęty wsparciem z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej jako: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.). Wskazując podstawę naliczonej sankcji organ powołał art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., s. 18 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie Nr 796/2004). Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącego materiału dowodowego organ za kluczowe uznał w sprawie wyniki kontroli na miejscu zawarte w protokole kontroli. Jednocześnie organ zaznaczył, że przedmiot kontroli wykonywanych przez Jednostkę Certyfikujacą jest odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR. Kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają bowiem na celu stwierdzenie, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się one wyłącznie do zakresu wymagań zawartych w Rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz.Urz. UE Nr L 198 z dnia 22 lipca 1991 r., s. 1 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie Nr 2092/91). Ich celem nie jest, jak to ma miejsce podczas kontroli obszarowych i kontroli w ramach programów rolnośrodowiskowych, określenie sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności.
Co do zarzutu skarżącego, że protokoły z kontroli obarczone są błędem prawnym, poprzez dokonanie kontroli z naruszeniem art. 28, 46, 47 i 48 Rozporządzenia Nr 796/2004, organ II instancji podniósł, że kontrole wykonano zgodnie regulacją zawartą w tym Rozporządzeniu w zakresie wymogów i norm określonych w poszczególnych aktach prawnych. Raporty pokontrolne znajdujące się w aktach sprawy zawierają wymagane przepisami prawa elementy.
Organ II instancji wskazał, że podjęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych nakłada na producenta rolnego stosowanie wyższych standardów w gospodarstwie rolnym niż na prowadzącym gospodarstwo metodami konwencjonalnymi. Mając na uwadze pkt 31 preambuły do Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. UE Nr L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., s. 80, dalej jako: Rozporządzenie Nr 1257/1999), stwierdził, że dla zachowania celów programu pomocy rolno środowiskowej nie należy zaprzestać na założonej uprawie wykonywania zabiegów agrotechnicznych. Niedbalstwo w prowadzeniu przez skarżącego plantacji porzeczki czarnej doprowadziło do jej degradacji, co zostało to opisane protokole pokontrolnym i przedstawione na załączonym materiale fotograficznym.
Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. A. S.
Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi podał, że istota sprawy polegała na tym, że organy nie kwestionowały faktu dokonania przez skarżącego na działkach rolnych F oraz G nasadzeń porzeczki czarnej, co czyniło zbędnym przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność. Z materiału sprawy, tj. z protokołu kontroli oraz z opinii biegłych Sąd wywiódł, że na działkach rolnych F oraz G nasadzenia porzeczki czarnej się nie przyjęły. Za wymagające rozstrzygnięcia Sąd uznał więc, czy mimo nieprzyjęcia się sadzonek porzeczki czarnej na tych działkach, a także biorąc pod uwagę brak norm prawnych określających minimalną liczbę krzewów porzeczki czarnej na jednostkę powierzchni plantacji, można uznać, że działki te stanowią plantację porzeczki czarnej kwalifikującą się do przyznania wnioskowanej płatności. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii za istotne uznał wskazanie, że do nasadzeń użyto sztobry porzeczki czarnej, co potwierdzają zawarte w aktach administracyjnych sprawy: oświadczenie J. M. z dnia 19 lutego 2007 r. o zakupie od niego przez skarżącego 90.000 sztuk sztobrów czarnej porzeczki, opinia biegłego z dnia 19 lutego 2008 r., zgodnie z którą skarżący poinformował go, że kupił wiosną 2006 r. sadzonki i sztobry w B. k. N. Na to oświadczenie powołał się też biegły w opinii z dnia 12 maja 2008 r. (karta 82). Za niesporne w sprawie Sąd I instancji uznał zatem to, że materiałem roślinnym wysadzanym do gruntu, którego pochodzenie udokumentowano, były sztobry porzeczki czarnej.
Jak wskazał WSA według jego wiedzy, sztober jest sadzonką, ale jest to odcięty od krzewu macierzystego pęd nieposiadający korzeni, przeznaczony do ukorzenienia w szkółce, ale dopiero po ukorzenieniu do wysadzenia na miejsce stałe na plantacji. Wysadzenie bezpośrednio na miejsce stałe jest możliwe i może zakończyć się pomyślnie, ale jedynie przy obligatoryjnym spełnieniu takich warunków, jak: sadzenie po 3 sztuki na raz w jednym miejscu oraz pielęgnacja polegająca na podlewaniu i odchwaszczaniu sadzonek przez całe lato (D. Retournard, Rozmnażanie 250 roślin przez sadzonki, Wydawnictwo Delta, bez roku wydania, s. 289). Ze względu na zakaz stosowania herbicydów w rolnictwie ekologicznym takie odchwaszczanie musiałoby być dokonywane w sposób mechaniczny. Skarżący twierdził natomiast, że sztobry były wysadzone do gruntu. Nie twierdził jednak, że wysadzano po 3 sztuki w jedno miejsce oraz że w okresie wegetacyjnym dokonywano jakichś zabiegów agrotechnicznych, polegających w szczególności na podlewaniu albo pielęgnowaniu w szczególny sposób, aby sadzonki mogły się przyjąć. Sąd podkreślił, że przewidywalnym i naturalnym rezultatem braku takiej szczególnej pielęgnacji był skutek w postaci nieprzyjęcia się nasadzeń i to z powodu użycia jako sadzonek sztobrów niepielęgnowanych po wysadzeniu. Według Sądu, brak norm prawnych co do minimalnej liczby sadzonek porzeczki czarnej na jednostce powierzchni jej uprawy nie stanowił przeszkody dla nieuznania działki rolnej za plantację, w szczególności wobec stanu faktycznego, który w założeniu uniemożliwiał przyjęcie się sadzonek.
Nieuwzględniając protokołu kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą, a także Certyfikatu Zgodności na 2007 r. wystawionego przez tę jednostkę Sąd stwierdził, że celem kontroli wykonywanych przez jednostki certyfikujące jest stwierdzenie, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się one wyłącznie do zakresu wymagań zawartych w Rozporządzeniu Nr 2092/91. Celem tych kontroli nie jest natomiast określenie sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności.
Według Sądu, skarżący nie uzasadnił zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Nr 796/2004. Sąd ustalił, że wyliczenia te zostały dokonane w sposób prawidłowy rachunkowo, na podstawie ustaleń kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 5-6 lutego 2008 r. oraz z powołaniem się na przepisy stanowiące podstawę tego wyliczenia.
Sąd nie stwierdził również naruszeń art. 28, 46, 47 i 48 Rozporządzenia Nr 796/2004. Kontrolę przeprowadzono bowiem zgodnie przepisami tego Rozporządzenia, a raport pokontrolny sporządzono zgodnie z wymogami tego aktu.
Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., wskazując, że organy zgromadziły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy umożliwiający przyjęcie ustalenia, że skarżący nie prowadzi plantacji porzeczki czarnej na działkach oznaczonych symbolami F i G. Wobec powyższego Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S. zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. Art. 106 § 2 i § 4, art. 133 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedopuszczalne pozyskanie przez Sąd I instancji wiadomości specjalnych, które to ustalenia miały istotny wpływ na ustalenia faktyczne i w konsekwencji wynik sprawy. Ponadto Sąd dokonał ustaleń faktycznych w braku materiału dowodowego je potwierdzającego w aktach sprawy i wobec wyłącznie dowodów przeciwnych.
2. Art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji oceny dokumentu w sposób oczywiście sprzeczny z jego treścią, które to ustalenia miały istotny wpływ na ustalenia faktyczne i w konsekwencji wynik sprawy, jak również spowodowały, z obrazą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., niedostrzeżenie przez Sąd, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a.
3. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego przez organy obu instancji. W szczególności poprzez:
3.1. Niezastosowanie art. 2 pkt. 33, art, 28, art. 30, art. 46, 47 i 48 Rozporządzenia Nr 796/2004;
3.2. Błędną wykładnię pojęcia "uprawa" ze zwrotu "uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności" z Działu I "Wykaz pakietów i wariantów" załącznika nr 1 – Wykaz pakietów i wariantów oraz zadania realizowane w ramach pakietów i wariantów – do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.;
3.3. Błędną wykładnię zwrotu "prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym" z ust, 2 pkt 1 Działu II "Zadania realizowane w ramach pakietów lub wariantów" załącznika nr 1 – Wykaz pakietów i wariantów oraz zadania realizowane w ramach pakietów i wariantów – do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.;
3.4. Błędną wykładnię i w konsekwencji nie zastosowanie art. 1 i 3 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 2 pkt 1 oraz art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 898 ze zm.);
3.5. Niezastosowanie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2004 r. w sprawie wzoru formularza wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym (Dz.U. z 2004 r. Nr 232, poz. 2336, dalej jako: rozporządzenie z dnia 13 października 2004 r.);
3.6. Niezastosowanie art. 9 Rozporządzenia Nr 2092/91;
3.7. Nieuzasadnione zastosowanie art. 51 Rozporządzenia Nr 796/2004;
3.8. Niezastosowanie artykułu 2 ust. 9 i 10 Rozporządzenia Nr 1257/1999 oraz zasad ogólnych Rozporządzenia Nr 2092/91.
4. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 75 § 1, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 78 § 1 i 80 i 107 k.p.a. w związku z art. 1 i 3 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 2 pkt 1 oraz art. 9 ust. 3, ustawy o rolnictwie ekologicznym, rozporządzenia z dnia 13 października 2004 r. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji powyższych naruszeń mogło mieć istotny wpływ na orzeczenie, ponieważ winny one skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.
5. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 75 § 1, 76 , 77 § 1 i 78 § 1 i 80 k.p.a. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji powyższych naruszeń mogło mieć istotny wpływ na orzeczenie, ponieważ winny one skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.
Zdaniem kasatora, Sąd I instancji nie miał uprawnień do uzyskiwania wiedzy specjalnej w inny sposób, niż z akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), poprzez uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów (art. 106. § 2 p.p.s.a.) bądź oparcie się na faktach powszechnie znanych (art. 106 § 4 p.p.s.a.). Wiadomości specjalnych nie uzyskał z akt sprawy ani z uzupełniającego postępowania dowodowego. Wiedza specjalna w zakresie sposobu sadzenia za pomocą sztobrów porzeczki czarnej oraz pielęgnacji takiej plantacji nie mieści się również w pojęciu "faktów powszechnie znanych". Skutkiem powyższego naruszenia było niezgodne z prawem ustalenie przez Sąd I instancji, iż na kastorze ciążył np. obowiązek nasadzania plantacji sztobrami porzeczki czarnej po 3 sztuki w jedno miejsce oraz podlewanie nasadzeń przez całe lato. Nadto Sąd ustalając, że kasator nie wykazał podlewania, naruszył również obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.s.a.), a w konsekwencji pominął zasadę prawdy materialnej przez niepowiązanie przyjętych zaniedbań pielęgnacyjnych z dowodami w sprawie.
Podstawowym dowodem w sprawie w tym zakresie był protokół z kontroli na miejscu z dnia 22 lutego 2008 r. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż został on sporządzony z rażącym naruszeniem przepisów i w związku z tym nie mógł stanowić dowodu merytorycznego w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zwrócił w szczególności uwagę na naruszenie art. 48 ust. 1 pkt b/ Rozporządzenia Nr 796/2004 poprzez to, że w treści protokołu kontroli nie wymieniono żadnego aktu prawnego. Opisywanie stanu upraw bez subsumcji norm dyskwalifikowało w jego ocenie omawiany protokół jako raport z kontroli w rozumieniu art. 23, 46, 47 i 48 Rozporządzenia Nr 796/2004.
Nadto Sądowi I instancji zarzucono, że dokonał błędnej i zawężającej wykładni pojęcia "uprawa" ze zwrotu "uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności" z Działu I "Wykaz pakietów i wariantów" załącznika nr 1 – Wykaz pakietów i wariantów oraz zadania realizowane w ramach pakietów i wariantów – do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., uznając, że nie mieszczą się w nim działki rolne na których uprawa została założona, ale uschła. W ocenie kasatora prawidłowa wykładnia pojęcia "uprawa" ze wskazanego zwrotu winna przedstawiać się następująco: "grunt rolny jest utrzymany zgodnie z normami, jeżeli w danym sezonie wegetacji roślin był terenem uprawy roślin w celach użytkowych, będącej efektem działalności człowieka". Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do subsumcji, że zgodnie z deklaracją we wniosku o przyznanie płatności, działki F i G w roku 2007 stanowiły teren uprawy porzeczki, założonej przez kasatora.
Wbrew błędnej wykładni organów obu instancji działalność jednostek certyfikujących nie ogranicza się do certyfikowania produktów celem ich wprowadzenia do obrotu. Uzasadniając kolejne zarzuty wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że ustawa o rolnictwie ekologicznym nie wiąże otrzymania certyfikatu z ubieganiem się o płatności rolnośrodowiskowe. Tym samym wydany, na podstawie art. 9 ustawy o rolnictwie ekologicznym, wykaz, przekazywany Prezesowi ARiMR, określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2004 r., sporządzany jest wyłącznie dla naliczania płatności rolnośrodowiskowych. Rolę, jaką błędnie przypisały oba organy wykazowi przekazywanemu Prezesowi ARiMR, spełnia wykaz przekazywany Głównemu Inspektorowi Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Ministrowi Rolnictwa. Jego treść określa załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie wzoru formularza wykazu producentów podlegających kontroli upoważnionej jednostki certyfikującej. Zawiera on informacje o roślinach uprawnych i wielkości produkcji. Nie zawiera natomiast informacji o zatwierdzanej powierzchni realizacji pakietu S02 i poszczególnych wariantów.
Uwadze WSA uszło także naruszenie przez organy art. 7, 75, 76, 77 i 80 k.p.a., do którego doszło poprzez niedokonanie oceny wykazu Jednostki Certyfikującej, sporządzonego w przepisanej prawem formie, z konsekwencjami wynikającymi z art. 76 § 1 k.p.a. Dowód ten miał zdaniem kasatora najistotniejsze znaczenie dla ustalenia, czy prowadził on produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym.
Organy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, nie zastosowały przepisów dotyczących rolnictwa ekologicznego, natomiast zastosowały art. 51 Rozporządzenia Nr 796/2 w zakresie nieuprawnionych ustaleń kontroli. Kontrola ta bowiem winna dotyczyć sprawdzenia spełnienia zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, posiadania planu rolnośrodowiskowego i certyfikatu oraz zgodności powierzchni z wykazu Jednostki Certyfikującej z deklaracją z wniosku kasatora. Tymczasem nie stwierdzono naruszenia zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, kasator posiadał plan i certyfikat, dane o powierzchni upraw ekologicznych z wykazu JC były zgodne z deklaracją, powierzchnia zmierzona poszczególnych działek rolnych również. Tym samym brak było podstaw dla stosowania art. 51 w zakresie sankcji powierzchniowych.
Kasator podniósł, że Sąd I instancji nie dostrzegł również, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały cele, jakim służy wsparcie rolnictwa ekologicznego. Nie ma ono bowiem stymulować produkcji rolnej czy utrzymania upraw w wysokiej kulturze rolnej poprzez intensywne zabiegi agrotechniczne. W tym zakresie organy nie zastosowały art. 2 ust. 9 i 10 Rozporządzenia Nr 1257/1999. Tym samym błędne jest wymaganie od adresatów takiej pomocy posiadania upraw w wysokiej kulturze rolnej z wysokimi plonami.
Nadto organy administracyjne obu instancji nie dokonały oceny dowodu z raportu kontroli obszarowej ARiMR za rok 2007 z dnia 2-3 sierpnia 2007 r. i nie dokonały porównania tego dowodu z innymi dowodami w sprawie, natomiast Sąd I instancji stwierdzając, że nie stanowiło to uchybienia nie określił, z jakich powodów tak uważa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę, w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wad wymienionych w powołanym przepisie, która spowodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Analizując skargę kasacyjną w aspekcie sformułowanych w niej zarzutów zauważyć należy, że aczkolwiek jej autor powołał się tylko na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w istocie zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty strony skarżącej nie w powołanym w skardze kasacyjnej porządku chronologicznym, ale w zależności od wpływu danego zarzutu na ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji i następnie zastosowanie przez ten Sąd prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zarzutów zawartych w pkt 1, 2 oraz 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności rozpoznania zarzutów zawartych w pkt 3.2 i 3.3 petitum skargi kasacyjnej, tj. błędnej wykładni pojęcia "uprawa" ze zwrotu "uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności" z Działu I "Wykaz pakietów i wariantów" załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. oraz zwrotu "prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym" z ust. 2 pkt 1 Działu II cyt. wyżej Załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że z treści § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, a także załącznika nr 1 z Działu I pkt 2.1 tegoż rozporządzenia wynika, iż płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do prowadzonej działalności rolniczej i z tytułu użytkowania gruntów, czyli produkcji rolnej zgłoszonej we wniosku. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że warunkiem przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne jest prowadzenie działalności rolnej na deklarowanym areale, w tym wypadku na prowadzeniu uprawy sadowniczej. Warunek ten jest spełniony nie tylko w sytuacji dokonania samych nasadzeń krzewów porzeczki czarnej ale przede wszystkim prowadzenia tego rodzaju działalności rolniczej (czyli sadowniczej) przez okres wskazany w planie rolnośrodowiskowym. W przypadku uprawy rośliny wieloletniej, a taką jest przecież porzeczka czarna, zasady doświadczenia życiowego zakazują uznać za uprawę uschniętej uprawy, która nie będzie owocować w następnym roku. Zatem warunek prowadzenia produkcji rolnej w zakresie sadownictwa (które co do zasady odnosi się do upraw wieloletnich) także przy uwzględnieniu zasad określonych w przepisach o rolnictwie ekologicznym, może być spełniony przy określonym standardzie gospodarowania. Zadeklarowane do płatności działki rolne muszą być zatem użytkowane jako sady. Prowadzenie tego rodzaju działalności rolniczej sprowadza się więc do prowadzenia plantacji czarnej porzeczki. Za "prowadzenie plantacji czyli uprawę porzeczki czarnej", a więc za działalność rolniczą w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów nie można uznać sytuacji, gdy na zadeklarowanych działkach rolnych jest ugór lub stwierdzono nieprowadzenie tego rodzaju produkcji rolnej (tj. uprawy czy też plantacji porzeczki czarnej).
Tym samym za bezzasadne należało uznać powyższe zarzuty skargi kasacyjnej. W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia art. 106 § 2 i 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopuszczalne pozyskanie przez Sąd I instancji wiadomości specjalnych i dokonanie w ten sposób ustaleń faktycznych wobec braku materiału dowodowego w tym zakresie w aktach sprawy i wobec wyłącznie dowodów przeciwnych. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, iż Sąd I instancji samodzielnie dokonał ustaleń faktycznych co do faktu, że nasadzenia porzeczki czarnej na działkach rolnych F i G się nie przyjęły, a przyczyną tego stanu rzeczy było to, że skarżący jako materiału roślinnego użył sztobrów. Nadto, że poprzez ich wadliwe wsadzenie i pielęgnowanie uprawa wyschła.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd I instancji zarówno w tzw. części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku jak i w części odnoszącej się bezpośrednio do rozważań Sądu jednoznacznie stwierdził jaki stan faktyczny ustaliły organy i jaki (tj. tożsamy) stan faktyczny stanowił podstawę rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonym wyroku (s. 2 i s. 13-14 uzasadnienia). W zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej istota sporu w tej kwestii dotyczy stanu faktycznego odnośnie uprawy porzeczki czarnej na działkach rolnych F i G. Z ustaleń tych wynika, że na działce F o zadeklarowanej pow. 20,4 ha stwierdzono uprawę czarnej porzeczki o pow. 2,05 ha oraz nieużytek o pow. 17,45 ha. Natomiast na działce G o zadeklarowanej pow. 27,50 ha stwierdzono pow. 26,06 ha zakwalifikowaną w całości jako ugór. Wyłącznie tego rodzaju ustalenia stanowiły podstawę do przyjęcia, że na działce F, poza powierzchnią 2,05 ha oraz na działce G nie stwierdzono plantacji porzeczki czarnej. Ustalenia te były następnie podstawą faktyczną do nieprzyznawania skarżącemu płatności z tytułu uprawy sadowniczej, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności (S02d01). Taki stan faktyczny ustalony przez organy został przyjęty przez Sąd I instancji (co wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – s. 16).
Wobec treści § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne stanowiły wystarczający i niezbędny stan faktyczny dla podjętego rozstrzygnięcia. Istota sporu sprowadzała się bowiem do rozstrzygnięcia czy w dacie kontroli na zadeklarowanych do dopłat gruntach istniała plantacja czarnej porzeczki. Zatem okolicznością nieistotną, bo niemającą wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia co do wysokości dopłat, było stwierdzenie przyczyny istnienia tego stanu rzeczy na gruncie. Jak wynika z okoliczności sprawy orzekające organy nie kwestionowały faktu dokonania przez skarżącego nasadzeń krzewów porzeczki czarnej w okresie poprzedzającym złożenie wniosku kontynuacyjnego o dopłaty w 2007 r. Istotnym natomiast było to, czy w przypadku przyznania dopłaty w oparciu o złożony wniosek, wystąpiły niezgodności w powierzchni działek zadeklarowanych, a stwierdzonych w toku kontroli. Zatem rozważania Sądu I instancji co do zastosowanego przez skarżącego do nasadzeń rodzaju materiału roślinnego, a także sposobu jego uprawy i przyczyn stwierdzonego stanu rzeczy w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 1 i 2 lutego 2008 r. nie miały bezpośredniego wpływu na wynik sprawy, zważywszy na przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię pojęcia "uprawa" oraz zwrotu "prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym". Podkreślenia też wymaga, że wbrew zarzutom skarżącego z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, iż do nasadzeń wzięto sztobrów. Zatem powołanie przez Sąd I instancji definicji "sztobru" zawartej w literaturze fachowej nie mogło być potraktowane jako uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że zarzucane skarżącemu przez Sąd I instancji zaniedbania pielęgnacyjne na spornych działkach ostatecznie, jak to wynika z powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miały wpływu na dokonaną przez ten Sąd ocenę ustaleń organów obu instancji co do stanu tychże działek. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że miarodajne w kwestii ustaleń faktycznych co do stanu działek F i G (a także i innych) były wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 5-6 lutego 2008 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku powołał ustalenia organów administracji co do stanu spornych działek i ocenił je jako prawidłowe.
Z tych zatem względów zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Brak też podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Istota tego zarzutu sprowadza się do tego, że Sąd I instancji dokonał w sposób wadliwy oceny dowodu w postaci opinii biegłego sądowego z dnia 12 maja 2008 r. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że sądy administracyjne dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu dokonują w ramach tej kontroli oceny czy orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W ramach tak sprawowanej kontroli legalności sądy administracyjne nie dokonują więc samodzielnych ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dokonał samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów w tym wskazywanej opinii biegłego, a jedynie, mając na względzie materiał dowodowy wynikający z akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., ocenił, czy orzekające w sprawie organy dokonały jego oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy obu instancji nie pominęły dowodów z opinii biegłych i je oceniły. Sąd zaakceptował tę ocenę wskazując przy tym z jakich przyczyn uznaje ją za prawidłową. W tym zakresie odwołał się m.in. do twierdzeń i wniosków wynikających z treści tychże opinii. Zważywszy, że np. z treści opinii biegłego z dnia 12 maja 2008 r. wprost wynika, że jej celem było ustalenie czy faktycznie dokonano nasadzeń. Natomiast z wniosków w niej zawartych wynika, że plantacja była obsadzona ale wskutek przypuszczalnie niedoboru wilgoci w okresie rozwoju systemu korzeniowego sadzonki nie wykształciły korzeni i nie przyjęły się. Powyższe nie może oznaczać, że Sąd I instancji bezzasadnie zaakceptował ocenę tychże dowodów dokonaną przez organy obu instancji. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w powyższym zakresie są w istocie polemiką skarżącego z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji. Należy przy tym zauważyć, że kontrola na miejscu ma stwierdzić jaki jest stan faktyczny, a nie jakie są jego przyczyny. O przyczynach zaniedbań może organ rozważać jeśli strona w okresie poprzedzającym kontrolę zawiadomi organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wniosku o okolicznościach niezależnych od niej, a uniemożliwiających jej wywiązanie się z zobowiązania objętego konkretnym programem. Skarżący nie zaznaczał, aby na tego rodzaju okoliczności wskazywał organowi przed podjęciem stosownej kontroli na gruncie. Zatem odwoływanie się aktualnie do pewnych sformułowań zawartych w opinii biegłego, które nie mają istotnego znaczenia dla ustaleń poczynionych w dacie kontroli na miejscu nie jest uzasadnione.
Z przyczyn wyżej wskazanych za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 3.1. petitum skargi kasacyjnej. Skarżący zarzucił, że protokół kontroli na miejscu przeprowadzonej dniach 5-6 lutego 2008 r. został sporządzony przy niezastosowaniu art. 2 pkt 33, art. 28, art. 30, art. 46, art. 47, art. 48 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004.
Wobec tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że w myśl art. 2 pkt 33 cyt. Rozporządzenia pojęcie "normy" dla potrzeb stosowania tegoż aktu prawnego, oznacza normy określone przez Państwa Członkowskie zgodnie z art. 5 Rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 oraz z załącznikiem IV do tego Rozporządzenia, jak również zobowiązania w odniesieniu do trwałych użytków zielonych określonych w art. 4 tego Rozporządzenia. Z kolei art. 5 Rozporządzenia nr 1782/2003 wskazuje na zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, stwierdzając, że Państwa Członkowskie definiują na poziomie krajowym lub regionalnym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w zał. IV włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmiany upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Wymogi takie nie mogą naruszać standardów regulujących dobre praktyki rolnicze stosowane w kontekście Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, oraz środków rolno-środowiskowych, które wykraczają poza wzorzec odnoszący się do dobrych praktyk rolniczych. Natomiast załącznik nr IV, o którym mowa w art. 2 pkt 33 Rozporządzenia, określa zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska określone w art. 5 Rozporządzenia powołanego w tym przepisie.
Z kolei powołany jako naruszony art. 28 cyt. Rozporządzenia reguluje zasady sporządzania raportu z przeprowadzonych kontroli. W szczególności przepis ten stanowi, że raport taki ma umożliwić wgląd w szczegóły przeprowadzenia kontroli, gdyż wskazuje skontrolowane programy pomocy i wnioski, osoby obecne przy kontroli, sprawdzone działki rolne, zmierzone, (...) oraz inne wymagane elementy, które dla potrzeb rozpoznawanej sprawy nie mają znaczenia. Przepis ten określa też uprawnienia kontrolowanego rolnika w ramach sporządzonego raportu i przeprowadzonej kontroli.
Natomiast przepis art. 30 cyt. Rozporządzenia dotyczy zasad określenia powierzchni działki rolnej objętej pomocą. W art. 46 tegoż aktu prawnego wskazano, że dla ustalenia czy wymogi i normy są przestrzegane, stosuje się środki przewidziane w aktach prawnych dotyczących danych wymogów i standardów. W innych przypadkach, a także w razie potrzeby, ustaleń takich dokonuje się z zastosowaniem wszystkich odpowiednich środków obranych przez władze właściwe dla celów kontroli i zapewniające dokładność ustaleń przynajmniej równą dokładności wymaganej przy oficjalnych ustaleniach dla przepisów krajowych. Kontrolę na miejscu można niekiedy przeprowadzać z zastosowaniem technik teledetekcji. Z kolei w art. 47 cyt. Rozporządzenia nr 796/2004 szczegółowo uregulowano kwestie związane z elementami kontroli na miejscu. Natomiast w art. 48 określono z jakich elementów powinien się składać sporządzony raport z przeprowadzonych kontroli.
Uwzględniając treść powyższych przepisów oraz treść zapisów zawartych w sporządzonym w rozpoznawanej sprawie protokole kontroli w dniach 1-2 grudnia 2008 r. nie można przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż przedmiotowy protokół narusza powyższe unormowania. W protokole tym zostały zawarte wszystkie niezbędne informacje wymagane wyżej wskazanymi przepisami tak, aby cele przeprowadzonej kontroli na miejscu zostały zrealizowane zgodnie z zasadami zawartymi m.in. w art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 26 i następnych Rozporządzenia nr 796/2004. Wbrew zarzutom skarżącego nie można uznać, że sporządzony protokół kontroli narusza w szczególności art. 48 ust. 1 pkt b lit. i/ oraz lit. iv/ cyt. Rozporządzenia. Zwrócić należy uwagę na fakt, że w tzw. sekcji XII raportu z kontroli określono wykaz wymagań i norm, które były przedmiotem kontroli w zakresie także przestrzegania Zwykłej Dobrej Praktyki Rolniczej oraz wymogów w określonych dla poszczególnych pakietów zawartych w Załączniku nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w cz. II "Zadania realizowane w ramach pakietów i wariantów". Wykaz wymagań i naruszeń został oznaczony stosownymi symbolami, których opis określono w tzw. "Opisie znaczenia kodów pokontrolnych". Poprzez wskazanie przy poszczególnych działkach rolnych odpowiednich kodów pokontrolnych określono stwierdzone naruszenia. Celem protokołu kontroli jest udokumentowanie zastanego stanu faktycznego w toku kontroli i wskazanie stwierdzonych naruszeń w zakresie objętym kontrolą.
Przy czym dokonanie bezpośrednio subsumcji ustalonego stanu faktycznego do określonych norm prawnych następuje w decyzji administracyjnej. Reasumując powyższy zarzut dotyczący naruszenia art. 2 pkt 33, art. 28, art. 30, art. 46, art. 48 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004 należało uznać za bezzasadny.
Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt 3 ppkt 3.4, 3.5, 3.6 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy o rolnictwie ekologicznym i innych unormowań.
W powołanych przepisach wskazano, że ustawa ta określa zadania i właściwości organów i jednostek organizacyjnych w zakresie rolnictwa ekologicznego (art. 1) wskazując przy tym właściwość poszczególnych organów, tj. ministra właściwego do spraw rolnictwa (art. 3 pkt 1), Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (art. 3 pkt 2) oraz uprawnionych jednostek certyfikujących przeprowadzających kontrole oraz wydających i cofających certyfikaty zgodności (art. 3 pkt 3). Z kolei z treści art. 9 tej ustawy wynikają określone obowiązki upoważnionych jednostek certyfikujących. Treść powyższych jak i pozostałych unormowań ustawy o rolnictwie ekologicznym, a także treść art. 9 Rozporządzenia Rady nr 2092/91/EWG wskazuje na zakres zadań realizowanych przez jednostki certyfikujące. Rolą tych jednostek jest kwalifikowanie produktów na rynek rolnictwa ekologicznego i sprawowanie kontroli w tym zakresie. Producent rolny biorąc udział w certyfikacji upraw przez jednostkę certyfikującą gospodarstwo ekologiczne podlega kontroli prowadzonej przez te podmioty w zakresie dotyczącym spełnienia wymagań objętych certyfikatami. Natomiast uczestniczenie w programie rolnośrodowiskowym i ubieganie się o płatności z tego tytułu nakłada na producenta rolnego zakres innych obowiązków i wymagań określonych nie tylko w Rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG, ale także wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1257/90 czy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. W tym zaś zakresie jednostki certyfikujące nie są uprawnione do oceny czy producent rolny spełnił zawarte w tych przepisach wymagania uprawniające go do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych. Innymi słowy sam fakt, że dany producent rolny spełnił wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym stwierdzone przez jednostkę certyfikującą nie może oznaczać, iż w sposób niejako automatyczny zostały spełnione wymagania niezbędne do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W tym, bowiem wypadku istotnym jest ustalenie czy producent rolny w danym okresie spełnia przesłanki określone w § 2 ust. 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, a więc czy prowadzi produkcję rolniczą. Do oceny czy te przesłanki zostały spełnione nie są uprawnione jednostki certyfikujące. Nie uzasadnia trafności ocenianych zarzutów odwoływanie się do treści art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym, zgodnie z którym upoważniona jednostka certyfikacyjna przekazuje do dnia 31 października każdego roku ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa oraz Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykaz producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 1 pkt 1 (tj. Rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG). Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, że wykaz producentów, który sporządza jednostka certyfikująca odnosi się do tych producentów, którzy spełnili wymagania w zakresie produkcji w rolnictwie ekologicznym, a więc odnoszące się do wymogów dotyczących kwalifikowania konkretnych produktów na rynek rolnictwa ekologicznego. Potwierdza to też treść § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2004 r. w sprawie wzoru formularza wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, powołanego w pkt 1 ppkt 1.4 petitum skargi kasacyjnej. Oczywiście trafnie zauważa skarżący, że w wykazie tym należy wskazać powierzchnię upraw dla każdego producenta. Nie oznacza to jednak, że umieszczenie danego producenta rolnego w powyższym wykazie uzasadnia automatycznie stwierdzenie, iż spełnił on warunki wymagane do przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Treści umieszczane w tego rodzaju wykazie mogą być pomocne przy ustalaniu danej okoliczności, np. czy rzeczywiście na zadeklarowanych gruntach, a nie innych prowadzona jest określona produkcja rolna, co ma na przykład znaczenie przy postępowaniu dotyczącym wstrzymania i zwrotu płatności. Tak też należy rozumieć treści zawarte w uzasadnieniu do projektu ustawy o rolnictwie ekologicznym, do których odwołuje się skarżący. Innymi słowy wykaz producentów jest pomocny do celów wykonania płatności, jednak nie oznacza to, iż umieszczenie producenta rolnego w tego rodzaju wykazie oznacza, iż spełnił on wszelkie wymagane przepisami prawa warunki do przyznania określonej płatności.
Z tych wszystkich względów za bezzasadne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 3 ppkt 3.4, 3.5 i 3.6 petitum skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego zwrócić należy uwagę, że jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wykaz producentów, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym, sporządzany jest na określonym formularzu (art. 9 ust. 2 pkt 1) i przesyłany do Prezesa ARiMR, przy czym zawiera on wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Wykaz ten nie jest więc przesyłany do akt konkretnej sprawy dotyczącej przyznania płatności, aczkolwiek jest on w dyspozycji Agencji RiMR. Treść uregulowań zawartych w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym oraz unormowań zawartych w art. 2, 4, 5 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) dowodzi, że dane zawarte w krajowym systemie ewidencji producentów znane są organowi z urzędu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r. (sygn. akt II GSK 266/08) przedmiotowy wykaz producentów należy rozumieć jako fakt znany organowi z urzędu w świetle art. 77 § 4 k.p.a. Do faktów niewymagających dowodu, znanych organowi z urzędu zalicza się informacje, które są temu organowi znane jak również te, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
W tej sytuacji nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. w zakresie sformułowanym w skardze kasacyjnej. Ponadto jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny nie jest trafny pogląd, że okoliczność umieszczenia skarżącego w przedmiotowym wykazie miałaby być decydująca o tym, czy prowadził on produkcję rolną w zakresie sadownictwa uprawniającą do otrzymania przedmiotowych płatności.
Nie są też uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego w ocenie dowodów uwzględniono także dowody w postaci protokołów kontroli wykonywanych przez Jednostki Certyfikacyjne, a także oceniono dowód z raportu kontroli obszarowej ARMiR za rok 2007. W szczególności w pkt 6 na stronie 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśniono z jakich przyczyn protokoły kontroli wykonywane przez JC nie zostały uwzględnione w sprawie. Z kolei na str. 2 uzasadnienia tejże decyzji odnoszono się do zagadnień związanych z kontrolą przeprowadzoną w dniach 2-3 sierpnia 2007 r., podkreślając, że była to kontrola sprawdzająca do kontroli z dnia 10 lipca 2007 r., która została przeprowadzona w zakresie dopłat bezpośrednich. W związku z tym w pkt 1 na str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawarto ocenę tychże protokołów kontroli. Ocenę tę zaakceptował Sąd I instancji czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Ocena powyższego stanowiska nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych zatem przyczyn omawiane zarzuty należało uznać za chybione.
Nie jest też trafny zarzut sformułowany w punkcie 3.8 petitum skargi kasacyjnej, w którym skarżący zarzuca, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organy nie zastosowały art. 2 ust. 9 i ust. 10 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz zasad ogólnych Rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91. Przepis art. 2 ust. 9 i ust. 10 cyt. Rozporządzenia stanowił, że wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, związane z działalnością gospodarki rolnej i jej przekształcaniem może dotyczyć: utrzymania i promocji niskonakładowych systemów gospodarki rolnej, zachowania i promocji wysokiej wartości przyrody oraz zrównoważonego rolnictwa respektującego wymagania w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego. Natomiast ogólne zasady zawarte w Rozporządzeniu nr 2092/91/EWG, do których odwołuje się autor skargi kasacyjnej stanowią, iż rodzaj produkcji ekologicznej wiąże się z mniej intensywnym użytkowaniem ziemi, dlatego w kontekście reorientacji wspólnej polityki rolnej ten typ produkcji może przyczynić się do osiągnięcia równowagi między podażą i popytem na produkty rolne ochrony środowiska naturalnego i zachowania terenów wiejskich.
Z regulacji tych nie można wyprowadzać wniosków, jak to czyni się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Jednostki Certyfikujące sprawując pieczę nad tym, aby rolnictwo ekologiczne pozostawało niskonakładowe i nieefektywne, zapewniają, iż dany produkt spełniając normy w zakresie wymagań dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, rzeczywiście prowadził produkcje rolną w określonej dziedzinie uprawniającą niejako automatycznie do przyznania określonego rodzaju płatności. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny do oceny spełnienia określonych wymagań np. zawartych w Rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG są uprawnione Jednostki Certyfikacyjne. Jednakże szerszy zakres tej kontroli przysługuje organom ARiMR w związku z tym, że one są uprawnione do przyznania płatności rolnośrodowiskowych (§ 11 ust. 1 rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r.). Z kolei z art. 23 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 – czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej – wynika, że wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat. W regulacji powyższej jednoznacznie też stwierdzono, iż zobowiązania rolnośrodowiskowei dotyczące warunków utrzymania zwierząt obejmują więcej niż tylko stosowanie zwyczajnej dobrej praktyki rolniczej obejmującej dobrą praktykę hodowli zwierząt.
Zastosowanie w sprawie normatywnie niedookreślonego wymogu "zwykłej dobrej praktyki rolniczej" wymaga ustalenia w postępowaniu administracyjnym znaczenia w odniesieniu do określonego standardu gospodarowania uzależnionego od miejscowych warunków, z dochowaniem zaleceń, o których mowa w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999.
W realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji uwzględniły powyższe zasady, przy ocenie na czym powinna polegać produkcja rolnicza w zakresie sadownictwa obejmująca prowadzenie plantacji porzeczki czarnej. Uwzględniając bowiem rodzaj i wiek nasadzeń oraz obszar działek rolnych obejmujących tego rodzaju produkcję, a przede wszystkim stwierdzony rzeczywisty stan na gruncie, z którego wynikało, że na działkach tych w większości był ugór, zaś pozostałe resztki sadzonek miały niski poziom ukorzenienia, były zagrzybione, a działki zachwaszczone, dawał podstawy do oceny, że standardy gospodarowania, które nakazują racjonalne postępowanie rolnikowi nie zostały zachowane w tym przypadku. Tym samym nie zastosowano zasad wynikających ze zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Nie można więc twierdzić, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organy błędnie zinterpretowały cele określone w art. 2 ust. 9 i 10 Rozporządzenia Rady (WE) w 1257/1999 oraz zasady ogólne zawarte w Rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG. Zatem omawiany zarzut należało uznać za chybiony.
Brak także podstaw do uznania za zasadny zarzut dotyczący nieuzasadnionego zastosowania art. 51 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004 (pkt 3.7 petitum skargi kasacyjnej). Celem czynności kontrolnych w ramach programu rolnośrodowiskowego jest sprawdzenie czy producent rolny prowadzi działalność rolniczą na deklarowanych we wniosku działkach rolniczych i czy realizuje określone we wniosku pakiety. Ciężar wykazania, że prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach spoczywa na stronie.
W sytuacji zatem gdy w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono niezgodność w obszarze działek stanu rzeczywistego z deklarowanym, których wielkość stanowiła przekroczenie 20% różnicy między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy trafnie zastosowały art. 51 ust. 1 cyt. Rozporządzenia. Skarżący bowiem w żaden sposób nie wykazał, aby rzeczywisty stan na gruncie był odmienny od ustaleń poczynionych przez organy w toku przeprowadzonej kontroli.
Ponieważ zarzuty sformułowane pkt 1, 2, 4 5 a także w pkt 3 ppkt 3.1., 3.3, 3.4, 3.5 i 3.6 petitum skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, gdyż brak było podstaw do kwestionowania przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych oraz przyjętej wykładni przepisów prawa materialnego, za nieuzasadniony należało uznać zarzut dotyczący niezasadnego zastosowania art. 51 cyt. Rozporządzenia.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną na mocy art. 184 p.p.s.a.