II GSK 2280/21

II GSK 2280/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący/
Marek Krawczak
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2571/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 23 ust. 2a, art. 7 ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2571/20 w sprawie ze skargi P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 września 2020 r. nr SKO.4000-1075/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie pozytywnego uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2571/20, oddalił skargę P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 września 2020 r. nr SKO.4000-1075/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem Wójta Gminy S. z 15 maja 2018 r. negatywnie zaopiniowano projekt decyzji Starosty S. o udzieleniu P. T. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "[...]" na części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 1,0397 ha w W.. Akt ten postanowieniem z 1 czerwca 2018 r. został przez Wójta Gminy S. uchylony i tego samego dnia wydano postanowienie uzgadniające projekt decyzji o udzieleniu koncesji. W październiku 2019 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. o tym, że planowana działalność wydobywcza narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Działki przeznaczone pod tę działalność ujęte są bowiem jako obszary rolne i do zalesień.
Postanowieniem z 2 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność postanowienia Wójta Gminy S. z 1 czerwca 2018 r. Organ wskazał, że dotknięte jest ono rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.; dalej: p.g.g.), bo przewidziana koncesją działalność wydobywcza miałaby się odbywać na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy pod działalność rolniczą i zalesienie.
Zaskarżonym postanowieniem z 23 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy objęte wnioskiem P. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienie SKO z 2 lipca 2020 r.
Kolegium wyjaśniło, że art. 7 ust. 2 p.g.g. jest jednoznaczny i stanowi, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą dopuszczalne jest tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Art. 29 ust. 1 p.g.g., stanowi zaś, że odmowa udzielenia koncesji powinna nastąpić w przypadku, gdy jej udzielenie uniemożliwiłoby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że na terenie objętym wnioskiem skarżącego o udzielenie koncesji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Gminy S. z 30 października 2017 r. przyjęto natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie stanowiącej część tego studium mapy stwierdzono, że działki wskazane przez skarżącego przeznaczone są w studium na potrzeby działalności rolnej i zalesień. W ocenie organu kolizja wniosku z treścią studium oznacza, że postanowienie uzgadniające projekt decyzji o udzieleniu koncesji wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uzasadniając oddalenie skargi w sprawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że postanowienie SKO z 23 września 2020 r. nie narusza prawa. Stan faktyczny tej sprawy ustalono i oceniono prawidłowo, a wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego nie nasuwa istotnych zastrzeżeń.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo ustalił, że postanowienie uzgadniające projekt decyzji o udzieleniu koncesji z 1 czerwca 2018 r. dotknięte było wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Sąd ten wyjaśnił, że zastrzeżona dla poważnych wad materialnych instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, znajdująca z mocy art. 126 k.p.a. odpowiednie zastosowanie także do zaskarżalnych zażaleniem postanowień, zapewnia możność eliminowania z obrotu tych aktów, które uzyskały nawet przymiot ostateczności, ale ciężar popełnionych przy ich wydawaniu uchybień nie pozwala na zachowanie ich w mocy w świetle zasady praworządności formalnej.
W ocenie WSA, w sprawie doszło do uchybienia wyraźnego, jednoznacznego w swym brzmieniu art. 7 ust. 2 p.g.g., który zabrania wprost udzielania koncesji w przypadku sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez wnioskodawcę wykorzystaniem działek na cele wydobywcze a przeznaczeniem tychże – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w tym przypadku ochronie poddano jedną z istotnych dla państwa prawa wartości, w postaci samodzielności gminy w sprawowaniu władztwa planistycznego. Wprawdzie studium nie jest – w świetle art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) – aktem prawa miejscowego, niemniej jego uchwalenie stanowi pierwszy, wstępny etap podjęcia przez gminę uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, któremu art. 14 ust. 8 tej ustawy walor prawa miejscowego przypisuje. Z niebudzących i niezakwestionowanych skutecznie przez skarżącego ustaleń organu wynika zaś, że postanowienie uzgadniające projekt decyzji zostało wydane wbrew klarownym i jednoznacznym postanowieniom studium. Dlatego zasadnie organ ocenił, że wyczerpana została przesłanka rażącego naruszenia prawa.
Dalej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że gospodarcze skutki postanowienia, nie mogły stanąć na przeszkodzie wyeliminowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z obrotu, a to dlatego że skutki wykrycia rażącego naruszenia prawa mają charakter obiektywny w tym znaczeniu, że nie poddają się relatywizacji ze względu na stopień czy postać korzyści uzyskanej przez beneficjenta z tytułu wydanego wadliwie aktu. Jedynymi przesłankami negatywnymi gilotynującego orzeczenia o stwierdzeniu nieważności postanowienia dotkniętego rażącym naruszeniem prawa jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. upływ czasu bądź wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie WSA, żadna z nich nie zachodziła.
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził brak naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 16 czy art. 10 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie postanowienia SKO w S. oraz poprzedzającego go postanowienia SKO w S. z dnia 2 lipca 2020 r. ewentualnie o umorzenie postępowania.
W oparciu o przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 77 § 1, 107 § 3 i 80 k.p.a. poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia, w oparciu o wadliwy materiał dowodowy niemogący uzasadniać przyjętego procesu decyzyjnego,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli zgodności z prawem wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o materiał dowodowy budzący istotne wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego spawy,
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i naruszenie przez Sąd zasady trwałości decyzji,
II. Zaskarżonemu orzeczeniu - w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
a) art. 7 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwą wykładnię i wskutek tego błędne przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o uzgodnieniu projektu decyzji o udzieleniu koncesji na działalność polegającą na wydobyciu kruszywa, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego winna skutkować przyjęciem, iż koncesja udzielona na podstawie decyzji Starosty S. z dnia 18 czerwca 2018 r. była decyzją prawidłową i zasadną.
b) art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż postanowienie uzgadniające projekt decyzji o udzieleniu koncesji wydane na skutek wniosku skarżącego o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa winno być wyeliminowane z obrotu prawnego, a organ wydający postanowienie uzgadniające projekt decyzji o udzieleniu koncesji już na etapie wydawania pierwotnej decyzji winien negatywnie rozstrzygnąć tę kwestię ze względu na brak planu zagospodarowania przestrzennego i fakt, iż zamierzona działalność miałaby uniemożliwiać wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy analiza stanu faktycznego prowadzi do zgoła odmiennych wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu sąd kasacyjny uprawniony jest wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł skontrolować zaskarżony wyrok jedynie pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej.
Podkreślić w tym miejscu należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia wydanego w trybie nadzwyczajnym. Kontroli sądowoadministracyjnej poddano bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu, o stwierdzeniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., nieważności postanowienia Wójta Gminy S. o uzgodnieniu projektu koncesji na wydobywanie kruszywa, jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 p.g.g.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie stwierdzono nieważność postanowienia uzgadniającego, wydanego przez Wójta na podstawie art. 23 ust. 2a p.g.g., z uwagi na naruszenie tym postanowieniem jednoznacznego brzmienia art. 7 ust. 2 p.g.g., który zabrania wprost udzielania koncesji w przypadku sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez wnioskodawcę wykorzystaniem działek na cele wydobywcze a ich przeznaczeniem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto WSA stwierdził, że z niebudzących i niezakwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu wynika, że postanowienie uzgadniające projekt decyzji zostało wydane wbrew studium, bowiem działalność wydobywcza prowadzona na podstawie koncesji miałaby się odbywać na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy pod działalność rolniczą i zalesienie.
Trzeba mieć na uwadze, że kontrola przez WSA legalności postanowienia wydanego w trybie nadzwyczajnym nie polega na zbadaniu, czy postanowienie – stwierdzenie nieważności którego może nastąpić m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. – naruszyło prawo materialne bądź procesowe w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, lecz czy te – ewentualne – uchybienia miały charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA stwierdził, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, bowiem podstawy, na których ją oparto, nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim w podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Sądowi I instancji nie postawiono ani zarzutu błędnej jego wykładni – co do rozumienia rażącego naruszenia prawa – ani też zarzutu, że Sąd ten wadliwie dostrzegł zaistnienie przyczyny określonej w tym przepisie.
W tym stanie rzeczy w sprawie nie jest kwestionowane, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (a w niniejszej sprawie w związku z treścią art. 126 k.p.a. – postanowienia), pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja, czy też postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podzielić przy tym należy pogląd, że o oczywistej sprzeczności z treścią przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy jego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Odróżnić należy nadto rażące naruszenie prawa od nieodpowiedniego jego zastosowania – przy kwestionowanym stanie faktycznym sprawy.
Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego strona ograniczyła się do wskazania art. 7 ust. 2 p.g.g., co prawda precyzując, że naruszenie to ma polegać na wadliwej wykładni, jednak brzmienie całego zarzutu zawartego w pkt II a) petitum skargi kasacyjnej, wskazuje, że w istocie jej autor zarzuca błędne zastosowanie tego przepisu w sprawie wobec – w jego ocenie - wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Innymi słowy, z konstrukcji omawianego zarzutu wynika, że według strony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Tym samym przyjąć należy, iż we wskazanym zakresie skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Ocena, czy zastosowanie przepisu materialnoprawnego nie narusza prawa, zależy zaś od stanu faktycznego sprawy, ustalanego w oparciu o przepisy proceduralne. Co do zasady, jako "rażące" kwalifikowane mogą być naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego, ale i procesowego. Pamiętać jednak należy, że stwierdzenie nieważności – jako wyjątku od stabilności decyzji – wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotkniętą jest wadą określoną przez prawo jako przesłanka tej nieważności i wymaga rozróżniania naruszeń prawa dających podstawę do wzruszenia decyzji (w trybie zwykłym) od tych naruszeń, które skutkować winny stwierdzeniem ich nieważności.
Przyjąć należy, że ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie czy niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowy sprawy) oraz w zakresie wymogu pogłębiania (przy załatwianiu sprawy) zaufania obywateli do organów Państwa należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2014 r. II GSK 943/13). Nie stanowią bowiem "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosi jedynie ogólne zarzuty o naruszeniu przepisów postępowania wyjaśniającego, podnosząc twierdzenia o "wadliwym materiale dowodowym", "materiale dowodowym budzącym istotne wątpliwości", czy o "nieprawidłowej analizie stanu faktycznego sprawy" i zarzucając naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, i 80 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Na marginesie należy też zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnia, na czym naruszenie poszczególnych wymienionych przepisów postępowania miałoby konkretnie polegać.
Wyjaśnić dodatkowo można, że rażące naruszenie przepisów regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, tj. przepisów proceduralnych, można by rozważać w konkretnych, szczególnych sytuacjach, gdyby organ całkowicie uchylił się od obowiązku rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i dokonania ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie nie tylko nie było takiej sytuacji, ale i sam autor skargi kasacyjnej formułuje w zakresie ustaleń faktycznych odmienne zarzuty, wskazujące, jak się wydaje, na wadliwe w jego ocenie gromadzenie i rozważenie materiału dowodowego.
Wobec zatem stwierdzenia nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów regulujących kwestię ustaleń faktycznych – w sposób wyżej opisany - w postanowieniu stwierdzającym nieważność postanowienia uzgadniającego projekt koncesji na wydobywanie kruszywa, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 p.g.g. przez niewłaściwe jego zastosowanie. Innymi słowy, wobec ustalenia, że przewidziana uzgadnianym projektem koncesji działalność wydobywcza miałaby się odbywać na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy pod działalność rolniczą i zalesienie, prawidłowe było zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji zastosowania przez organ w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 23 ust. 2a p.g.g., z uwagi na naruszenie tym postanowieniem jednoznacznego brzmienia art. 7 ust. 2 p.g.g., zgodnie z którym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Wskazany art. 23 ust. 2a p.g.g., stanowi zaś jednoznacznie, że w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej: udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż (...) wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7.
Wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił również, na czym dokładnie polegać miałoby naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć, jak już wyżej wyjaśniono, konstrukcja zarzutu sformułowanego w pkt II a) petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor zarzuca niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, wobec kwestionowanych ustaleń faktycznych. Mając na uwadze wyżej uzasadnioną ocenę co do braku skuteczności zarzutów mających podważań prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w stanie prawnym obowiązującym w sprawie), studium nie jest aktem prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę, że niczego przeciwnego nie twierdził WSA. Skład orzekający w sprawie niniejszej wyjaśnia jednocześnie, podzielając pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1553/14, że niezależnie od treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p., art. 7 ust. 2 p.g.g. w odniesieniu do obszaru wydobywania kopalin ze złóż, studium w jakimś sensie zastępuje postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do obszaru przeznaczonego według Prawa geologicznego i górniczego do wydobywania kopalin ze złóż, a więc wykonywania działalności określonej tą ustawą rozumieniu jej art. 7 ust. 2, postanowienia studium mogą zatem określać w sposób bezpośredni sposób wykorzystywania nieruchomości w zakresie działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze.
Dalej, zgodnie ze wskazanym w pkt I 2. Petitum skargi kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zasadnie przyjmuje się, że istota uprawnień sądu administracyjnego koncentruje się na kontroli zaskarżonego aktu poprzez ocenę tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i w sposób prawidłowy je zastosował w rozpatrywanej sprawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. jednakże może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane - a taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał. Generalnie, przepisowi art. 3 powołanej ustawy przypisuje się charakter ustrojowy. Nie może on zatem stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 października 2016 r., II GSK 2101/15, z dnia 16 maja 2017 r., II GSK 598/17, z dnia 8 czerwca 2017 r., II GSK 4181/16).
Odnośnie zaś naruszenia art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 3 § 2 oraz art. 134 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, naruszenie których jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów zarzuca. Tymczasem wskazane przepisy mają odpowiednio: sześć, jedenaście oraz dwie jednostki redakcyjne. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał też, na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza zaś również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, czy samodzielnie precyzować zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W związku z tym, opisana wyżej wadliwość konstrukcji wskazanych zarzutów powoduje, że wymykają się one kontroli kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, podstawy na których ja oparto nie znajdują usprawiedliwienia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.