II GSK 2274/21

II GSK 2274/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 796/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-05
II GZ 224/20 - Postanowienie NSA z 2020-08-25
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1954
art. 139 ust. 1b
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2002 nr 108 poz 33 art. 12 ust. 3
Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności  elektronicznej (dyrektywa ramowa)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 796/20 w sprawie ze skargi U. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 stycznia 2020 r. nr DHRT.WIT.6082.2.2018.145 w przedmiocie określenia warunku dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2021 r. o sygn. akt VI SA/Wa 796/20 oddalił skargę U. Sp. z o.o. w W. (obecnie: P. Sp. z o.o. w W.; dalej: spółka, skarżąca, operator) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia 22 stycznia 2020 r. w przedmiocie określenia warunków dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej.
Sąd orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia 13 maja 2019 r. Prezes UKE na podstawie art. 139 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 139 ust. 1b i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1954 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) określił warunki dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej operatora w zakresie kabli telekomunikacyjnych w budynkach wielorodzinnych - w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych").
Decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r. Prezes UKE po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1, art. 139 ust. 1b w związku z art. 139 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2460; dalej: P.t., Prawo telekomunikacyjne) w odniesieniu do Załącznika nr 1 do decyzji z dnia 13 maja 2019 r. uchylił Część I Rozdział 6 ust. 6, Część I Rozdział 7 ust. 2, Część II Rozdział 1 Podrozdział 1.1. ust.1 i ust. 6, Część II Rozdział 1 Podrozdział 1.2 ust. 5 i ust. 7, Część II Rozdział 2 ust. 1, Część II Rozdział 3 Podrozdział 3.1 ust. 1 lit. a) i ust. 4, Część II Rozdział 3 Podrozdział 3.3 ust. 5 i ust. 7, Część II Rozdział 4 ust. 7 lit. d), Część III Rozdział 1, Część III Rozdział 1 Podrozdział 1.1. i 1.2., Część III Rozdział 2 ust. 4, Treść Załącznika nr 2, Treść Załącznika nr 3, Treść Załącznika nr 5 oraz orzekł co do istoty sprawy nadając odpowiednie brzmienie Części I Rozdział 6 ust. 6, Części I Rozdział 7 ust. 2, Części II Rozdział 1 Podrozdział 1.1 ust. 1, Części II Rozdział 1 Podrozdział 1.1 ust. 6, Części II Rozdział 1 Podrozdział 1.2 ust. 5, Części II Rozdział 1 Podrozdział 1.2 ust. 7, Części II Rozdział 2 ust. 1, Części II Rozdział 3 Podrozdział 3.1 ust. 1 lit. a), Części II Rozdział 3 Podrozdział 3.1 ust. 4, Części II Rozdział 3 Podrozdział 3.3 ust. 5, Części II Rozdział 3 Podrozdział 3.3 ust. 7, Części II Rozdział 4 ust. 7 lit. d), Części III Rozdział 1, Części III Rozdział 1 Podrozdział 1.1, Części III Rozdział 1 Podrozdział 1.2, Części III Rozdział 2 ust. 4 załącznika nr 1 do decyzji, a w Części I Załącznika nr 1 do decyzji po Rozdziale 7 dodano Rozdział 8 we wskazanym brzmieniu. W pozostałym zakresie Prezes UKE utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 maja 2019 r.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2021 r. o sygn. akt VI SA/Wa 796/20, oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji stwierdził, że mając na uwadze stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące przepisy, ustalenie przez Prezesa UKE warunków dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie kabli telekomunikacyjnych w budynkach wielorodzinnych było uzasadnione i miało oparcie w obowiązującym prawie.
Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty spółki związane z nieprawidłowym doborem podmiotów objętych działaniami regulacyjnymi, gdyż dobór tych podmiotów szczegółowo uzasadniony został w wydanych decyzjach potrzebą zapewnienia skutecznej konkurencji (art. 139 ust. 1b P.t.), wielkością przedsiębiorców telekomunikacyjnych objętych planowaną regulacją, liczbą obsługiwanych przez te podmioty abonentów oraz zasięgiem ich sieci. Sąd uznał, że organ prawidłowo objął zaskarżoną decyzją skarżącą, należącą do grupy sześciu największych dysponentów kabli w budynkach wielorodzinnych, którzy łącznie świadczą usługi telekomunikacyjne dla ok. 44% abonentów w kraju. Sąd stwierdził również, że podejmując zaskarżoną decyzję Prezes UKE kierował się koniecznością zapewnienia skutecznej konkurencji, zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji oraz interesem użytkowników końcowych, dokonując wnikliwego i całościowego rozpatrzenia sprawy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy
Za prawidłowe uznał Sąd także stanowisko Prezesa UKE, że na treść rozstrzygnięcia nie ma wpływu kryterium określone w art. 28 ust. 1 pkt 6 P.t., tj. pozycja rynkowa operatora, gdyż obowiązek zapewnienia dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej i nieruchomości zawarty w art. 139 P.t. dotyczy wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nie ogranicza się jedynie do przedsiębiorców telekomunikacyjnych posiadających znaczącą pozycję rynkową, a zatem postępowanie z art. 139 ust. 1 P.t. nie jest związane ze znaczącą pozycją przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na danym rynku, jak również nie wymaga uprzednio oznaczenia rynku właściwego. W konsekwencji ustalenie warunków dostępu w oparciu o art. 139 ust. 1b p.t. nie stanowi nałożenia obowiązku regulacyjnego.
Za niezasadne uznał Sąd też zarzuty dotyczące naruszenia art. 18 P.t. w związku z art. 15 ust. 3a P.t. poprzez brak przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania konsolidacyjnego, gdyż zgodnie z art. 139 P.t. przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego jest wymagane jedynie w przypadku postępowań, których skutki wskazane zostały w art. 18 P.t., tj. jeżeli decyzja może mieć wpływ na stosunki handlowe między państwami członkowskimi.
Ponadto Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku spółki o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak również wniosku o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
III.
Spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, która wydana została bez zbadania i wykazania przez organ jej podstawy faktycznej. Zdaniem skarżącej organ w szczególności:
a) nie ustalił jakie były faktyczne powody, dla których na rynku nie wykształciła się szeroko praktyka współdzielenia infrastruktury budynkowej przez operatorów,
b) nie dowiódł, jakoby skarżąca ograniczała dostęp do posiadanej infrastruktury budynkowej,
c) nie zbadał wpływu ewentualnych uchybień skarżącej oraz braku praktyki współdzielenia infrastruktury na rynek detaliczny dostępu do usług telekomunikacyjnych w budynkach, w których skarżąca posiada infrastrukturę,
d) nie przeprowadził testu proporcjonalności nałożonych obowiązków do stwierdzonych problemów,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji, która została wydana z pominięciem ustawowych przesłanek jej wydania.
II. naruszenie prawa materialnego w zakresie:
1. art. 139 ust. 1b P.t. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA, że:
a) cel wspierania konkurencji, o którym mowa w tym przepisie, może odnosić się do wspierania konkurencji na rynku hurtowym dostępu do infrastruktury budynkowej podczas gdy cel ten należy rozpatrywać w odniesieniu do rynku detalicznego. W konsekwencji, WSA błędnie uznał, iż zaskarżona decyzja realizuje ustawowy cel jej wydania, uzasadniając to tym, że teoretycznie może ona zwiększyć liczbę zawieranych umów o dostęp do infrastruktury budynkowej w przyszłości.
b) zaskarżona decyzja mogła być wydana w celu ograniczenia liczby prowadzonych przez Prezesa UKE postępowań o dostęp do nieruchomości i budynków w celu wykonania w nich infrastruktury telekomunikacyjnej, poprzez "zachęcenie" operatorów do korzystania z usług dostępu do istniejącej infrastruktury. Cel taki nie uzasadnia jednak nałożenia regulacji z art. 139 ust. 1b P.t., gdyż przepis ten nakazuje nakładać jakiekolwiek obowiązki wyłącznie w celu wspierania konkurencji.
2. art. 139 ust. 1b w zw. z art. 139 ust. 4 pkt 2) P.t. poprzez ich błędne zastosowanie (niezastosowanie), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z naruszeniem zasady niedyskryminacji. Naruszenie to polegało na wyborze operatorów podlegających uregulowaniu w sposób powodujący zróżnicowanie ich sytuacji prawnej w oparciu o irrelewantne kryterium, którym jest ilość posiadanej infrastruktury budynkowej, technologia kabli oraz zasięg sieci.
3. art. 139 ust. 1b oraz art. 139 ust. 4 pkt 2) P.t. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie (częściowe niezastosowanie), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z naruszeniem zasady proporcjonalności. Zdaniem skarżącej naruszenie zasady proporcjonalności polegało na:
a) określeniu obowiązków w sposób niezwiązany ze stwierdzonymi problemami. W szczególności, Prezes UKE nałożył na skarżącą obowiązki stosowania określonych cen dostępu oraz określonych procedur i warunków zawierania umów, pomimo iż nie stwierdzono (i nie było to sporne w postępowaniu), jakoby skarżąca stosowała zawyżone ceny lub procedury utrudniające zawarcie umowy o dostęp;
b) nierozważeniu zastosowania mniej dolegliwych środków, w tym niewładczych form działania w postaci akcji edukacyjnych i wytycznych.
4. art. 139 ust. 1b w zw. z art. 42 ust. 1 - 6 P.t., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepisy te mogą stanowić podstawę do nałożenia przez Prezesa UKE obowiązków dostępowych, które:
a) są równoznaczne w skutkach obowiązkowi stosowania oferty ramowej, nakładanemu na przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej oraz
b) mogą być nałożone pomimo braku uprzedniego uzasadnionego wniosku jakiegokolwiek innego operatora o uzyskanie dostępu do infrastruktury budynkowej skarżącej.
5. art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7, art. 118 ust. 1 i art. 121 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 139 ust. 1b P.t., poprzez ich niezastosowanie i związane z tym:
a) zaniechanie skierowania zapytania do Trybunału Konstytucyjnego, pomimo iż uzasadniony jest wniosek, że decyzja została wydana w oparciu o przepis uchwalony z naruszeniem zasad prowadzenia procesu legislacyjnego;
b) utrzymanie w mocy decyzji Prezesa UKE wydanej w oparciu o niekonstytucyjny przepis.
Ponadto spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego: Czy art. 12 ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 1 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej oraz art. 8 ust. 3 w zw. z art. 9-13 Dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dalej: dyrektywa o dostępie) należy rozumieć w ten sposób, że dopuszcza on nakładanie na podmiot udostępniający usługi lub sieci komunikacji elektronicznej, nieposiadający znaczącej pozycji rynkowej:
– obowiązków udzielenia dostępu do okablowania wewnątrz budynków, w odniesieniu do całej infrastruktury budynkowej tego przedsiębiorcy, niezależnie od tego, czy do krajowego organu regulacyjnego został złożony wniosek o dostęp do okablowania takiego przedsiębiorcy, czy też od tego, czy w przeszłości zaistniał jakikolwiek spór międzyoperatorski w zakresie udzielania dostępu do okablowania?
– obowiązków regulacyjnych o cechach odpowiadających obowiązkowi stosowania oferty ramowej zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy o dostępie?
– obowiązków zawierania umów o dostęp do okablowania w budynkach, w oparciu o ceny kalkulowane w oparciu o ponoszone koszty, zgodnie z metodyką określoną przez organ regulacyjny, co stanowi obowiązek analogiczny do określonego w art. 13 dyrektywy o dostępie?
Skarżąca wniosła także o zwrócenie się przez NSA, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 139 ust. 1b P.t., dodanego do tej ustawy art. 1 pkt 107 ustawy z dnia 6 listopada 2012 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1445) z art. 7, art. 118 ust. 1 i art. 121 Konstytucji RP, tj. czy art. 139 ust. 1b P.t. został przyjęty w sposób zgodny z zachowaniem trybu ustawodawczego przewidzianego w art. 7, art. 118 ust. 1 i art. 121 Konstytucji RP.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
W piśmie z dnia 17 czerwca 2021 r. spółka wskazała, że wniosek ewentualny o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania obejmuje żądanie uchylenia wyroku w zakresie w jakim WSA w Warszawie oddalił skargę spółki oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania.
Następnie pismem z dnia 11 maja 2022 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie podstaw kasacyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej, jednocześnie podtrzymując wnioski i uzasadnienie w niej zawarte.
Pismem z dnia 14 czerwca 2023 r. poinformowano o przekształceniu spółki, w wyniku którego prawa i obowiązki związane z niniejszym postępowaniem przeszły na P. Sp. z o.o. w W., jak również uzupełniono uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Istotą postępowania przed NSA jest zatem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Mając powyższe na uwadze, wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te oparto na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania. Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania większości zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego, gdyż o zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przesądzały prawidłowo zinterpretowane normy prawa materialnego.
Spór w tej sprawie dotyczy zgodności z prawem decyzji Prezesa Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej określającej warunki dostępu do infrastruktury telekomunikacyjne. Zagadnienia prawne sporne w niniejszej sprawie były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach zakończonych wyrokami z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1594/21, z 6 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1728/21, a także z 12 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 1970/21 i z 19 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 1911/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela kierunek wyrażonej w tych orzeczeniach oceny prawnej, jak również prezentowaną argumentację.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 139 ust. 1b P.t. poprzez błędną wykładnię tego przepisu przyjmującą, że cel wspierania konkurencji może odnosić się nie tylko do rynku detalicznego, ale też hurtowego dostępu do infrastruktury budynkowej (punkt I.a. petitum skargi kasacyjnej).
Jak wynika z art. 139 ust. 1b P.t., po przedstawieniu informacji, o której mowa w ust. 1a, Prezes UKE, kierując się potrzebą zapewnienia skutecznej konkurencji, może w drodze decyzji, określić warunki zapewnienia dostępu, o których mowa w ust. 1.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA właściwie ocenił, że prawidłowo zostały dokonane ustalenia co do konieczności zapewnienia skutecznej konkurencji, a wydana decyzja jest w tym zakresie prawidłowo uzasadniona. W sprawie przyjęto, że skuteczna konkurencja na rynku występuje wówczas, gdy nie ma podmiotu posiadającego pozycję monopolistyczną (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VI ACa 881/15), gdy konkurencja jest efektywna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 902/08), lub też, gdy występuje taki poziom intensywności konkurencji na danym rynku, który pozwala stwierdzić, że uzyskiwane są w wystarczającym stopniu korzyści związane z konkurencją między przedsiębiorcami (S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne, Komentarz, C.H. Beck, wyd. 4., s. 14). Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował wyżej wskazanego rozumienia "skutecznej konkurencji" i nie wykazał jaka interpretacja byłaby według niego adekwatna i zasadna na gruncie niniejszej sprawy.
Zdaniem NSA nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 139 ust. 1b P.t. poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że cel wspierania konkurencji może odnosić się do wspierania konkurencji na rynku hurtowym dostępu do infrastruktury budynkowej, podczas gdy według skarżącej cel ten należy rozpatrywać w odniesieniu do rynku detalicznego oraz że na podstawie art. 139 ust. 1b P.t. zaskarżona decyzja nie mogła zostać wydana w celu ograniczenia liczby prowadzonych przez Prezesa UKE postępowań o dostęp do nieruchomości i budynków w celu wykonania w nich infrastruktury telekomunikacyjnej, poprzez "zachęcenie" operatorów do korzystania z usług dostępu do istniejącej infrastruktury, bo to wykracza poza wskazany w art. 139 ust. 1b P.t. cel wspierania konkurencji (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej).
Zdaniem NSA art. 139 ust. 1b P.t. dotyczy zarówno podmiotów z rynku detalicznego, jak i hurtowego. Nie ma bowiem racji skarżąca spółka, że art. 139 ust. 1b odnosi się jedynie do rynku detalicznego, a więc takiego, który jest definiowany i postrzegany przez pryzmat odbiorcy końcowego (konsumenta), natomiast rynek usług dostępu do infrastruktury budynkowej jest rynkiem hurtowym. Ani art. 139 ust. 1b P.t., ani żadne inne przepisy prawa polskiego i unijnego, nie uzasadniają takiego poglądu. Pogląd taki prowadziłby w istocie do pominięcia celu tych rozwiązań prawnych. Art. 139 ust. 1b P.t. nie uzależnia możliwości określenia warunków dostępu tylko z uwagi na potrzebę zapewnienia skutecznej konkurencji na tzw. rynku detalicznym (co skarżąca wiąże z rynkiem usług ściśle świadczonych odbiorcom końcowym). Interes użytkowników końcowych należy badać wszechstronnie, a zachwianie lub brak konkurencji na rynku dostępu do infrastruktury wykorzystywanej do świadczenia usługi odbiorcom końcowym, jest istotą tej regulacji, w tym także w aspekcie podmiotów dużych, pozostających w relacjach biznesowych o charakterze hurtowym. W ramach indywidualnego dostępu do kabla telekomunikacyjnego w trybie art. 139 ust. 1 pkt 2 P.t., który może mieć miejsce wśród przedsiębiorców bez względu na ich pozycję i plany rynkowe, w sporze pozostają właśnie przedsiębiorcy telekomunikacyjni, z których jeden dysponuje w danym budynku kablem, drugi z nich chce zaś z niego skorzystać, by świadczyć swoje usługi. Te "spory" mogą dotyczyć też przedsiębiorców nieświadczących bezpośrednio usług konsumentom, np. odsprzedającym dalej swoje usługi przedsiębiorcom, którzy świadczą usługi klientom końcowym. Nie pozbawia to organu możliwości wydania decyzji określającej dostęp. Spółka zresztą nie wykazała, że jest podmiotem działającym wyłącznie na zdefiniowanym przez siebie rynku hurtowym, a nie detalicznym.
Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, zgodne z celem wskazanym w art. 139 ust. 1b P.t. było też wydanie zaskarżonej decyzji między innymi dla ograniczenia liczby prowadzonych przez organ indywidualnych postępowań o dostęp do kabla innego podmiotu w budynku. Wielość tych postępowań świadczy bowiem o problemach z konkurencją w dostępie, bowiem indywidualna ingerencja organu następuje dopiero wtedy, gdy przedsiębiorcy nie dojdą do porozumienia.
W przytoczonym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie analogicznych problemów prawnych i faktycznych trafnie wskazuje się, że nawet nieznaczny udział infrastruktury telekomunikacyjnej operatora na niektórych obszarach nie przesądzałby o braku zagrożenia dla skutecznej konkurencji, gdyby Skarżąca uniemożliwiała lub znacznie utrudniała innym przedsiębiorcom korzystanie z infrastruktury telekomunikacyjnej w budynkach i nieruchomościach, w których taką infrastrukturę już posiada. Skuteczna konkurencja powinna bowiem zapewniać odbiorcom odpowiedni wybór ofert. W niniejszej sprawie zaś udział ten nie jest nieznaczny, skarżąca należała bowiem do grupy największych dysponentów kabli w budynkach wielorodzinnych, którzy łącznie świadczą usługi telekomunikacyjne dla ok. 44% abonentów w kraju, w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej zaś wskazano że należy do grupy największych dysponentów kabli w budynkach wielorodzinnych, którzy łącznie świadczą usługi telekomunikacyjne dla ok. 75 % abonentów w kraju. Wydając decyzję na podstawie art. 139 ust. 1b w zw. z ust. 1 P.t. Prezes UKE słusznie zatem uznał, że stan skutecznej konkurencji mógł być zapewniony tylko wyprzedzającymi środkami regulacyjnymi. Zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem celu ustawowego wskazanego w art. 139 ust. 1b P.t. jest zatem niezasadny.
Zdaniem NSA nie jest również zasadny zarzut skarżącej kasacyjnie spółki, że przepis art. 139 ust. 1 i 1b P.t. nie daje podstaw do wydania rozstrzygnięcia takiego jak w zaskarżonej decyzji, gdyż w istocie nałożono na spółkę obowiązki regulacyjne (zarzut II.4 petitum skargi kasacyjnej).
Wydanie decyzji określającej warunki dostępu nie oznacza nałożenia obowiązku regulacyjnego w rozumieniu ustawy, gdyż obowiązki regulacyjne są wymienione w sposób wyczerpujący w art. 22 ust. 2. Decyzja określająca warunki dostępu wywołuje skutek określony w ust. 1c, tzn. zobowiązuje przedsiębiorcę będącego adresatem decyzji do zawierania umów w sprawie zapewnienia dostępu na warunkach nie gorszych niż określone w decyzji (por. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, 4. wydanie, C.H. Beck, komentarz do art. 139). W konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 139 ust. 1b P.t. nie wymaga dokonania uprzedniej analizy rynku oraz następnie postępowania, o którym mowa w Dziale II Rozdziale 1 P.t., ani zatwierdzania oferty ramowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że zaskarżoną decyzją w istocie nałożono obowiązki regulacyjne, jest też niezasadny w świetle treści, jak i celu dyrektywy ramowej. Art. 12 ust. 3 dyrektywy ramowej (dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, Dz.Urz. UE L 108 z 24.04.2002) przewiduje, że "Państwa członkowskie gwarantują, że organy krajowe po odpowiednim okresie konsultacji publicznych, w czasie którego wszystkim zainteresowanym stronom daje się możliwość przedstawienia swoich stanowisk, są również uprawnione do nałożenia obowiązku związanego z udostępnianiem okablowania wewnątrz budynków lub okablowania na odcinku do pierwszego punktu koncentracji lub dystrybucji, jeżeli znajduje się on poza budynkiem, na posiadacza praw, o których mowa w ust. 1, lub na właściciela takiego okablowania, jeżeli jest to uzasadnione na tej podstawie, że powielanie takiej infrastruktury byłoby niewydajne ekonomicznie lub fizycznie niewykonalne. Tego typu ustalenia dotyczące współużytkowania lub koordynacji mogą obejmować przepisy dotyczące współużytkowania urządzeń lub nieruchomości dostosowane w razie potrzeby do stopnia ryzyka.". Przepis ten nie stanowi o dostępie do poszczególnej nieruchomości lub budynku, a wprost jest w nim mowa o "budynkach". Nie upoważniał on zatem wyłącznie do wdrożenia rozwiązania umożliwiającego indywidualne uregulowanie dostępu, ale dawał prawo do stworzenia narzędzi umożliwiających generalne unormowanie tego zagadnienia. Także konieczność przeprowadzenia konsultacji publicznych, jak i obowiązek dania możliwości wypowiedzenia się "wszystkim zainteresowanym stronom" potwierdza, że skala przewidzianego w dyrektywie środka nie ma ograniczać się do pojedynczej, konkretnej nieruchomości danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.
Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w punktach II. 2 i II.3 petitum skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania art. 139 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 139 ust. 1b i 1c P.t. i art. 8 § 1 k.p.a., przez uznanie przez Sąd, że sporna decyzja nie narusza kryterium proporcjonalności i niedyskryminacji, podczas gdy organ nie dokonał niezbędnych w tym zakresie ustaleń.
Na wywodzoną z prawa unijnego i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności składają się trzy główne elementy, tj. przydatność wdrażanych ograniczeń do realizacji celu, wybór najłagodniejszego ograniczenia oraz adekwatność ograniczenia do zakładanego celu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zostały one w kontrolowanej decyzji spełnione. Jako cel, który miała osiągnąć wydana decyzja, wskazano obowiązek udzielenia dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej operatora w zakresie kabli telekomunikacyjnych, o którym mowa w art. 139 ust. 1 P.t., co ma się przyczynić do rozwiązania problemów rynkowych dotyczących dostępu do infrastruktury w budynkach, wynikających m.in. z braku posiadania przez operatorów udostępniających warunków dostępu do tej infrastruktury, czy też braku jednolitego podejścia do ustalania opłat (w zależności od rodzaju budynków). Obowiązek ten jest obowiązkiem ipso iure, zatem – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej - nie aktualizuje się on dopiero w przypadku toczenia znacznej liczby sporów o dostęp. Istotne dla oceny proporcjonalności nałożonych na zobowiązanego ograniczeń i związanych z tym dla zobowiązanego uciążliwości jest także to, że obowiązek zapewnienia dostępu do kabla telekomunikacyjnego, zgodnie z warunkami dostępu określonymi w zaskarżonej decyzji realizuje się dopiero wówczas, gdy adresat decyzji dysponuje "wolnymi zasobami", a więc nie wykorzystuje danego kabla telekomunikacyjnego na potrzeby prowadzenia własnej działalności.
Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie spółka zarzucając nieprzeanalizowanie w niniejszej sprawie problemów rynkowych wynikających z braku praktyki udostępniania kabli przez operatorów czy stosowania zawyżonych cen. Ta kwestia została obszernie omówiona przez organ w decyzjach i poparta dokumentami, również wytworzonymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w tej sprawie (informacja z warsztatów odbytych w dniu 3 grudnia 2018 r. i w dniu 21 marca 2019 r.). Generalnie wskazywano, że przyłącze i instalacja telekomunikacyjna w budynkach mogą być tzw. wąskim gardłem dla inwestycji w sieci nowej generacji, a Prezes UKE, jako organ wyspecjalizowany w dziedzinie telekomunikacji, powoływał się na swoją wiedzę co do problemów związanych z uzyskaniem dostępu do sieci nie tylko ze spraw, w których przedsiębiorstwa telekomunikacyjne dysponujące infrastrukturą odmawiają dostępu innym przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym wnioskującym o taki dostęp, nawet pomimo że same nie wykorzystują tej infrastruktury dla własnych potrzeb, ale również ze spraw prowadzonych przez niego na podstawie art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju. W tym ostatnim wypadku Prezes UKE jest zmuszony, będąc związany przesłankami zawartymi w tej ustawie, odmawiać wnioskującemu przedsiębiorcy dostępu do budynku w celu wykonania własnej instalacji ze względu na tożsamość technologii wnioskowanej instalacji z instalacją już istniejącą w budynku.
W ocenie NSA wystarczająco uargumentowane w sprawie zostało również to, dlaczego brak było możliwości wdrożenia innych, bardziej "miękkich" środków dla osiągnięcia założonego celu. Organ zasadnie wskazał na brak możliwości określenia warunków dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej w innej niż decyzja administracyjna formie. W szczególności jest to istotne w sytuacji przedstawienia przez spółkę szczątkowych wyjaśnień co do warunków na jakich realizuje dostęp innych podmiotów do swojej infrastruktury w rozumieniu art. 139 ust. 1 P.t. i braku sformalizowanych procedur, które mogłyby podlegać ocenie i w efekcie końcowym stanowić o możliwości odstąpienia od nakładania obowiązku z art. 139 ust. 1b P.t. Słusznie uznano w tej sprawie, że informacje przedstawione przez spółkę w odpowiedzi na wezwanie z 14 czerwca 2018r. były niewystarczające dla przyjęcia, że dostęp jest przez nią obiektywnie i samoistnie uregulowany. Taki stan powodował zasadność uznania, że ziściła się przesłanka celu ustanowienia warunków dostępu w drodze decyzji, tj. zapewnienia skutecznej konkurencji i sprawnej współpracy przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W konsekwencji uznać należy, że zostało wykazane, że określenie warunków dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie kabli telekomunikacyjnych w budynkach operatora było niezbędne. WSA prawidłowo zatem ocenił, że Prezes UKE ustalił warunki dostępu przyjmując środki wystarczające, a jednocześnie minimalne do celu, jakiemu służy ten dostęp, nie naruszając tym samym zasady proporcjonalności i nie uchybiając przepisom postępowania przy dokonywaniu koniecznych ustaleń oraz ocen (o czym będzie jeszcze mowa poniżej).
Niezasadny jest też zarzut niezachowania przy wydawaniu decyzji kryterium niedyskryminacji z powodu wyboru operatorów podlegających uregulowaniu w sposób powodujący zróżnicowanie ich sytuacji prawnej w oparciu o irrelewantne kryterium, którym jest ilość posiadanej infrastruktury budynkowej, technologii kabli oraz ich zasięg. (punkt II.2. petitum skargi kasacyjnej).
Zdaniem NSA dobór podmiotów w grupie których znalazła się skarżąca spółka nie był ani przypadkowy ani arbitralny, zaś kryterium ilości posiadanej infrastruktury budynkowej, technologia kabli oraz zasięg sieci jest w pełni uzasadniony. Organ przedstawił przekonujące, bo bazujące m.in. na wyjaśnieniach spółki, dane liczbowe w tym zakresie, w szczególności zwracając uwagę, że wszystkie te podmioty obejmują - jak wskazano - 44% rynku tego rodzaju (zob. s. 32 decyzji z 13 maja 2019 r. oraz s. 29 decyzji z 22 stycznia 2020 r.), przy czym skarżącą spółkę dzieli od następnego tego rodzaju podmiotu (nieuwzględnionego w dobranej przez organ grupie) znacząca różnica ilościowa (zob. s. 34 decyzji z 13 maja 2019 r.). Powyższe świadczy o obiektywnym, a nie arbitralnym czy dyskryminującym podejściu organu.
Mając powyższe na uwadze uznać zatem należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne. W konsekwencji, w świetle ww. argumentacji, bezzasadne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) z powodu nienależytego zbadania i wykazania podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, bez przeprowadzenia wystarczającego postępowania dowodowego (punkt I petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo uznał, że organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe i zebrały materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania decyzji, w tym do oceny istnienia podstaw do wydania decyzji oraz proporcjonalności ustalonych w niej warunków dostępu. Należy zauważyć, iż na gruncie zbliżonych unormowań prawa unijnego tj. art. 1 ust. 3 i 4 oraz art. 3 ust. 5 dyrektywy o dostępie (dyrektywy 2014/61 w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, w związku z art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 3 dyrektywy 2002/19 w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń), a także z art. 8 i 12 dyrektywy ramowej (dyrektywy 2002/21 w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej), Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że brak konkretnych sporów między operatorem sieci dysponującym infrastrukturą techniczną a przedsiębiorstwem ubiegającym się o dostęp do niej, jak również okoliczność, iż nie zostało wcześniej wykazane, że operator ten posiada znaczącą pozycję na odnośnym rynku, ani że na owym rynku nie występowała skuteczna konkurencja, nie mogą stanowić przeszkody dla nałożenia przez właściwy krajowy organ regulacyjny obowiązków regulacyjnych ex ante w dziedzinie dostępu do infrastruktury technicznej wspomnianego operatora (por. wyrok TS z 17 listopada 2022r., C-243/21, TOYA sp. z o.o., Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej, LEX nr 3431547).
Analizowanie zatem faktycznych powodów, "dla których na rynku nie wykształciła się szeroko praktyka współdzielenia infrastruktury budynkowej przez operatorów", czy też brak wykazania "jakoby skarżąca ograniczała dostęp do posiadanej infrastruktury budynkowej", a także niezbadanie "wpływu ewentualnych uchybień skarżącej oraz braku praktyki współdzielenia infrastruktury na rynek detaliczny dostępu do usług telekomunikacyjnych w budynkach, w których skarżąca posiada infrastrukturę", nie było warunkiem sine qua non wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie, że obowiązek zapewnienia dostępu do nieruchomości i infrastruktury telekomunikacyjnej dotyczy wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nie ogranicza się jedynie do tych posiadających pozycję znaczącą, jak również nie wymaga uprzednio oznaczenia rynku właściwego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1594/21). Organ dostatecznie jasno wyjaśnił dlaczego skarżąca znalazła się w grupie podmiotów, do których adresowane są decyzje tego rodzaju jak wydane w niniejszej sprawie (podmioty te posiadają sumarycznie 44% "rynku kabli"), powołał również efekty odpowiedzi skarżącej na wezwanie Prezesa UKE o przedstawienie informacji w sprawie warunków zapewnienia dostępu, o którym mowa w art. 139 ust. 1 P.t. (brak sformalizowanych i precyzyjnych zasad dostępu do tej infrastruktury), jak również słusznie wskazał, że istnieje wiele spraw dotyczących tzw. indywidualnego dostępu do infrastruktury, traktując to jako argument dopełniający, a także to, że z uwagi na istnienie wolnych zasobów sprawy o dostęp do budynku kończyć się muszą odmową.
Nie ma znaczenia również podnoszony zarzut braku przeprowadzenia "testu proporcjonalności nałożonych obowiązków do stwierdzonych problemów", gdyż organ określając warunki dostępu, sprecyzował powody sięgnięcia po to narzędzie prawne. Etap sugestii, wytycznych czy innych "miękkich" środków oddziaływania, wobec informacji pozyskanych od skarżącej w odpowiedzi na pismo Prezesa UKE z 14 czerwca 2018 r. wystosowane w trybie art. 139 ust. 1a P.t., z których to wyjaśnień wynika, że spółka posiada jedynie szczątkowe propozycje dostępowe wynikające z jej dotychczasowej praktyki, wskazuje w istocie na brak zwartych reguł dostępu, co nie sprzyjało rozwojowi konkurencji i uzasadniało wydanie decyzji.
Mając powyższe na uwadze, organ zasadnie powołał się na istniejące problemy związane z dostępem do infrastruktury telekomunikacyjnej w budynkach i konieczność jednolitego uregulowania tego problemu oraz adekwatność podjętych środków tak w kontekście obstrukcji operatorów dysponujących taką infrastrukturą, jak i w szczególności zachowania Skarżącej, co zostało obszernie i wyczerpująco wykazane i uargumentowane w decyzji. Stanowisko skarżącej kasacyjnie w tej kwestii zawarte w skardze kasacyjnej stanowi tylko nieuzasadnioną polemikę z tym prawidłowym stanowiskiem. Dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego (np. w zakresie liczby decyzji odmownych w przedmiocie wnioskowanego dostępu do infrastruktury czy ilości kabli skarżącej, które mogłyby podlegać udostępnieniu), nie przyczyniłoby się już do wyjaśnienia sprawy w pożądanym zakresie. W rezultacie WSA prawidłowo ocenił, że Prezes UKE ustalił warunki dostępu przyjmując środki wystarczające, a jednocześnie minimalne do celu, jakiemu służy ten dostęp, nie naruszając tym samym zasady proporcjonalności i nie uchybiając przepisom postępowania przy dokonywaniu koniecznych ustaleń oraz ocen.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie nie było podstaw do kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją RP art. 139 ust. 1b P.t. Nie uzasadnia tego argument skargi kasacyjnej, że ust. 1b został dodany do art. 139 P.t. na skutek inicjatywy Senatu RP, w postępowaniu legislacyjnym prowadzonym przez Senat RP, wykraczającym poza uprawnienia Senatu w procesie legislacyjnym.
NSA nie podziela tego poglądu skarżącej kasacyjnie spółki. Jak wynika z pisma przewodniego z 9 listopada 2012 r. oraz dołączonej do niego uchwały Senatu RP z 9 listopada 2012 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Druk nr 858 - dostępny na stronie Sejmu RP), na mocy pkt 9 tej uchwały:
"W art. 1 pkt 107 otrzymuje brzmienie:
107) w art. 139 po ust. 1 dodaje się ust. 1a-1c w brzmieniu:
1a. Prezes UKE może wezwać przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do przedstawienia informacji w sprawie warunków zapewnienia dostępu, o którym mowa w ust. 1.
1b. Po przedstawieniu informacji, o której mowa w ust. 1a, Prezes UKE, kierując się potrzebą zapewnienia skutecznej konkurencji, może, w drodze decyzji, określić warunki zapewnienia dostępu, o którym mowa w ust. 1.
1c. Przedsiębiorca telekomunikacyjny, dla którego została wydana decyzja w sprawie określenia warunków zapewnienia dostępu, jest obowiązany do zawierania umów, o których mowa w ust. 2, na warunkach nie gorszych niż określone w tej decyzji."
W ocenie NSA dodanie przez Senat ust. 1b mieściło się zarówno w celu przyjmowanej regulacji prawnej, jej nazwie, jak i w podanym przedmiocie regulacji. Błędny jest zatem pogląd organu o naruszeniu reguł uchwalania aktów prawnych poprzez dodanie "nowego" rozwiązania dopiero na etapie postępowania przed Senatem RP.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że niezasadny jest wniosek o skierowanie na podstawie art. 267 TFUE pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odnośnie do art. 12 ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 1 dyrektywy ramowej oraz art. 8 ust. 3 w zw. z art. 9-13 dyrektywy o dostępie w zakresie wątpliwości czy przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że dopuszczają one nakładanie na podmiot udostępniający usługi lub sieci komunikacji elektronicznej, nieposiadający znaczącej pozycji rynkowej
- obowiązków udzielenia dostępu do całej infrastruktury budynkowej, niezależnie od tego, czy złożono wniosek do krajowego regulatora o dostęp do okablowania takiego przedsiębiorcy czy też od tego, czy w przeszłości zaistniał jakikolwiek spór międzyoperatorski w zakresie udzielania dostępu do okablowania,
- obowiązków regulacyjnych o cechach odpowiadających obowiązkowi stosowania oferty ramowej,
- obowiązków zawierania umów o dostęp do okablowania w budynkach, w oparciu o ceny kalkulowane w oparciu o ponoszone koszty, zgodnie z metodyką określoną przez organ regulacyjny.
Powyżej NSA, powołując się również na wcześniej wyrażone w orzecznictwie poglądy, wskazał argumenty uzasadniające pogląd, że nie zachodzi wątpliwość co do tego, że do wydania decyzji na podstawie art. 139 ust. 1b P.t. nie jest potrzebne ani złożenie wniosku do regulatora o dostęp do okablowania danego przedsiębiorcy, ani też zaistnienie sporu międzyoperatorskiego, a obowiązki nakładane decyzją nie mają charakteru obowiązków ramowych, zaś kalkulacja cen w oparciu o ponoszone koszty nie została przez stronę w żaden sposób podważona. W wyroku TSUE z 17 listopada 2022 r. sygn. akt C-243/21 wskazano, że art. 1 ust. 3 i 4 oraz art. 3 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE, w zw. z art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 3 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a także z art. 8 i 12 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie temu, aby krajowy organ regulacyjny właściwy w dziedzinie komunikacji elektronicznej zobowiązał operatora sieci, który nie został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję rynkową, do stosowania warunków, takich jak ustalone ex ante przez ten organ, które regulują zasady dostępu przedsiębiorstw działających w tej dziedzinie do infrastruktury technicznej tego operatora, w tym zakresie zasad i procedur zawierania umów oraz stosowanych opłat za ten dostęp, niezależnie od istnienia sporu o ów dostęp i skutecznej konkurencji. W związku z powyższym za bezprzedmiotowe uznać należy kierowanie pytania prejudycjalnego w takich realiach faktycznych i prawnych sprawy.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a także nie są zasadne sformułowane w niej wnioski, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.