II GSK 227/23

II GSK 227/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Małgorzata Bejgerowska /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 998/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-14
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 157 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 998/22 w sprawie ze skargi A.B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 5 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., o sygn. akt VI SA/Wa 998/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę A.B. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") i uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 5 września 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją uchwałę z dnia 23 lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Główną kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter prawny uchwał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, w świetle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.").
2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła opisany na wstępie wyrok w całości, pomimo uchylenia kwestionowanych uchwał i zarzuciła naruszenie przepisów:
1) art. 144 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej mocą zaskarżonej uchwały wydało rozstrzygnięcie (uchwałę - postanowienie) odpowiadające aktualnie dyspozycji art. 61a K.p.a.;
2) art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej mocą zaskarżonej uchwały wydało rozstrzygnięcie (uchwałę - postanowienie) odpowiadające aktualnie dyspozycji art. 61a K.p.a.;
3) art. 164 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej mocą zaskarżonej uchwały wydało rozstrzygnięcie (uchwałę - postanowienie) odpowiadające aktualnie dyspozycji art. 61a K.p.a.;
4) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez niewskazanie podstawy prawnej ustalenia, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej mocą zaskarżonej uchwały wydało rozstrzygnięcie (uchwałę - postanowienie) odpowiadające aktualnie dyspozycji art. 61a K.p.a.;
5) art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez uznanie za niezasadny zarzut skargi kwestionujący wejście w życie uchwały z dnia 23 lutego 2016 r.;
6) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewskazanie podstawy prawnej ustalenia, że za niezasadny należy uznać zarzut skargi kwestionujący wejście w życie uchwały z dnia 23 lutego 2016 r.;
7) przepisu (brak jednostki redakcyjnej) poprzez uznanie za niezasadny zarzut skargi kwestionujący wejście w życie uchwały z dnia 23 lutego 2016 r.;
8) art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym;
9) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewskazanie podstawy prawnej wyroku;
10) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku niemającego podstawy prawnej;
11) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt a), b) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61a § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 139 K.p.a. poprzez odmowę ich zastosowania;
12) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 109 § 1 i 110 § 1 w zw. z art. 40 § 2 zdanie pierwsze i art. 43 K.p.a., poprzez odmowę ich zastosowania;
13) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;
14) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. przez odmowę ich zastosowania;
15) 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez odmowę ich zastosowania;
16) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 24 § 1 K.p.a. oraz art. 2 i art. 78 Konstytucji poprzez odmowę ich zastosowania;
17) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawa o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm. - dalej w skrócie: "Pr. adw.") poprzez odmowę ich zastosowania;
18) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;
19) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4a) Pr. adw. przez odmowę ich zastosowania;
20) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez odmowę ich zastosowania;
21) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze Pr. adw. poprzez odmowę ich zastosowania;
22) art. 155 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm. - dalej w skrócie: "P.u.s.a.") poprzez odmowę ich zastosowania;
23) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, jakie koszty (jakim tytułem) zostały zasądzone na rzecz Strony, co wyklucza możliwość poddania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Wobec podniesionych zarzutów Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 5 września 2017 r. i poprzedzającej ją uchwały z dnia 23 lutego 2016 r. oraz stwierdzenie nieważności § 8 uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 5 września 2017 r. oraz poprzedzającej ją uchwały z dnia 23 lutego 2016 r. Jednocześnie Strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w wysokości sześciokrotności stawki.
2.2. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Strony.
2.3. W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wzięli udziału pełnomocnicy stron postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Uwzględniając związanie podstawami skargi kasacyjnej, badaniu poddano naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez Stronę skarżącą kasacyjnie. W tym zakresie sąd odwoławczy miał obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, w przypadku uchybień procesowych (art. 176 P.p.s.a.). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wskazano wprost podstaw kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., ale zarzucono naruszenie treści art. 153 P.p.s.a., który legł u podstaw zaskarżonego wyroku.
3.1. Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku wiązały zatem Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie, jak i obecnie wiążą Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy wspomnianego art. 153 P.p.s.a. Powyższa regulacja ma zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądów. Stosownie także do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten ma zastosowanie do orzeczeń WSA, a także do orzeczeń NSA, na mocy art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Jak wspomniano w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia, ma funkcja przepisu art. 153 P.p.s.a. Przez ocenę prawną, o której stanowi ten przepis należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. wyznaczają jej akta. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane, a do zaleceń wskazanych w prawomocnym orzeczeniu należy się podporządkować.
W niniejszej sprawie kluczowym jest, że w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności uchwały o skreśleniu Strony z listy adwokatów, wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrując skargę kasacyjną Strony, w wyroku z dnia 2 stycznia 2022 r., o sygn. akt II GSK 1559/18, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., o sygn. akt VI SA/Wa 2408/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec powyższego, jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę w dniu 14 września 2022 r., w pierwszej kolejności zobowiązany był zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powyższym orzeczeniu NSA z dnia 2 stycznia 2022 r., o sygn. akt II GSK 1559/18. Z tego ostatniego wyroku wynika, że rolą WSA w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy było rozważenie, czy kolegialny organ adwokatury, wydając kontrolowane rozstrzygnięcie i stosując przepisy K.p.a., podejmuje uchwały stanowiące odpowiednik postanowienia, czy też decyzji administracyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, realizując zalecenia sformułowane w orzeczeniu NSA z dnia 2 stycznia 2022 r., o sygn. akt II GSK 1559/18, Sąd pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 153 P.p.s.a. W sposób jednoznaczny wskazano bowiem, że poddane sądowej kontroli uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 5 września 2017 r. i 23 lutego 2016 r. stanowią postanowienia, do których zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. W zaskarżonym wyroku przestawiono argumenty przemawiające za powyższym stanowiskiem, których Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie podważył. W skardze kasacyjnej przedstawiono jedynie polemikę z tym poglądem z powołaniem na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., o sygn. akt VI SA/Wa 1198/16, odrzucającym skargę Strony jako przedwczesną, z uwagi na niewyczerpanie toku instancyjnego i błędne pouczenie Strony. W powyższym postanowieniu rzeczywiście WSA w Warszawie przyjął, że "rozstrzygnięcie podjęte w formie uchwały w indywidualnej sprawie Skarżącego na skutek złożenia przezeń wniosku o stwierdzenie nieważności ma w istocie charakter decyzji administracyjnej, a zatem do tego rodzaju spraw znajdują zastosowanie przepisy K.p.a." Autor skargi kasacyjnej pomija jednak, że postanowienie odrzucające skargę nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Co ważniejsze prymat w niniejszej sprawie miał wiążący wyrok NSA z dnia 2 stycznia 2022 r., o sygn. akt II GSK 1559/18. Stąd wbrew oczekiwaniom Strony, zasadnie w zaskarżonym wyroku nie uwzględniono powyższego poglądu jako wiążącego. Wobec powyższego za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 164 P.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji trafnie w swoich rozważaniach zwrócił uwagę na przedmiot kontrolowanych uchwał, czyli "odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały" o skreśleniu z listy adwokatów. Przedmiot ten nie został zakwestionowany przez NSA w wyroku z dnia 2 stycznia 2022 r., o sygn. akt II GSK 1559/18. Wobec powyższego nie ma racji Skarżący kasacyjnie, że uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 5 września 2017 r. i 23 lutego 2016 r. winny być uznane za decyzje administracyjne z uwagi na treść ich uzasadnienia. W zaskarżonym wyroku stwierdzono, że uzasadnienie powyższych uchwał jest wadliwe, bo powołano nieistniejący wówczas przepis, tj. art. 157 § 3 K.p.a., który został uchylony nowelą do K.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Po tej nowelizacji do odmowy wszczęcia postępowania zastosowanie ma przepis art. 61a K.p.a., dotyczący odmowy wszczęcia postępowania. W tej sytuacji nie można zaakceptować poglądu autora skargi kasacyjnej, że uzasadnienie uchwały uznane za wadliwe winno przesadzać o ich charakterze, co chybionym czyni zarzut naruszenia art. 61a K.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie wykazano uchybienia regulacji z art. 153 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, który kierując się oceną prawną NSA, zrealizował wskazania zawarte w wyroku z dnia 2 stycznia 2022 r., o sygn. akt II GSK 1559/18. Mając na uwadze, wynikającą z art. 153 P.p.s.a. zasadę związania prawomocnym wyrokiem, WSA w Warszawie prawidłowo w niniejszej sprawie rozważył zagadnienie charakteru prawnego kwestionowanych uchwał, uznając je za postanowienia podlegające uchyleniu, co nadal Strona uznaje za niesatysfakcjonujące. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej przemilczał, że właśnie powołanie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nieobowiązującego w dniu wydania uchwały z dnia 23 lutego 2016 r. przepisu, tj. art. 157 § 3 K.p.a. było wskazane przez Stronę jako przesłanka stwierdzenia nieważności tej uchwały.
Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku odniesienia się do kwestii merytorycznych związanych z okolicznościami skreślenia Strony z listy adwokatów, w świetle przepisów Prawa o adwokaturze. Niniejsza sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego i nie można na tym etapie skutecznie zmierzać do podważenia uchwały o skreśleniu z listy adwokatów. Skoro przedmiotem postępowania jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał, to za pozbawione podstaw uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej z powołaniem na przepisy Prawa o adwokaturze. W konsekwencji za nieskuteczne uznano wywody dotyczące powodów skreślenia Strony z listy adwokatów oraz odnoszące się do wznowienia postępowania ze wskazaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. (na str. 10 skargi kasacyjnej).
3.2. Odnosząc się do multiplikacji zarzutów procesowych opartych na K.p.a., sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, uznaje je za niezasadne. Wbrew wymogom zawartym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Skarżący kasacyjnie nie wykazał wpływu zarzucanych naruszeń przepisów K.p.a. w powiązaniu z P.p.s.a. na wynik sprawy, który byłby istotny. Tymczasem o skuteczności zarzutów, sformułowanych w oparciu o tę podstawę kasacyjną, nie decyduje każde stwierdzone uchybienie proceduralne, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle ważkie, iż miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Konieczne jest zatem wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz na czym polega ów istotny, a nie jakikolwiek wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Nakłada to na autora skargi kasacyjnej obowiązek przedstawienia argumentów potwierdzających, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. W niniejszej sprawie nie zrealizowano tego obowiązku i ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano żadnymi argumentami istotnego wpływu uchybień proceduralnych (z K.p.a. i P.p.s.a.) na wynik sprawy. Nie opisano sytuacji z której wynikałoby, że gdyby do uchybienia danemu przepisowi proceduralnemu nie doszło, to rozstrzygnięcie WSA w Warszawie byłoby odmienne i dlaczego. Brak takiej argumentacji w rozpatrywanej skardze kasacyjnej czyni ją bezzasadną.
Opisane powyżej nieprawidłowości skargi kasacyjnej nie mogą być sanowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na opisane powyżej związanie wskazanymi w niej podstawami. Jak wspomniano skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Od profesjonalnego pełnomocnika należy zatem oczekiwać, że skarżąc wyrok Sądu pierwszej instancji sformułuje i wyczerpująco uzasadni precyzyjne zarzuty z powołaniem właściwych przepisów prawa.
3.3. Oceniając krytycznie sposób sformułowania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na niemożność odniesienia się do zarzutów ujętych w pkt 7 i pkt 11 petitum skargi kasacyjnej, w których odpowiednio nie powołano żadnej jednostki przepisu prawa, albo wskazano przepis nieistniejący, a mianowicie "art. 145 § 1 pkt a), b) i c)" P.p.s.a., podczas gdy art. 145 § 1 składa się z jednostek redakcyjnych pkt 1 lit. a), lit. b) i lit. c) oraz pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.
3.4. Powołany w skardze kasacyjnej art. 119 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stanowiły postanowienia w rozumieniu przepisów K.p.a., to dopuszczalnym było rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W powyższym zakresie autor skargi kasacyjnej także nie wykazał, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowiło uchybienie, które w sposób istotny miało wpływ na wynik sprawy.
3.5. Odnosząc się do opisanych w skardze kasacyjnej kwestii nieprawidłowości w doręczeniu kwestionowanych uchwał, należy zauważyć, że NSA w wyroku z dnia 2 stycznia 2022 r., o sygn. akt II GSK 1559/18, kwestii tej nie rozstrzygnął, bo jak podano na str. 13 uzasadnienia uznano to za "przedwczesne". W tym stanie rzeczy akcentowane przez Skarżącego kasacyjnie "wejście w życie uchwały" może podlegać dalszemu badaniu. Podobnie należy ocenić podnoszone nieprawidłowości dotyczące podpisania kwestionowanych uchwał przez skład Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Uwzględniając zatem, że zaskarżony wyrok uchyla zakwestionowane uchwały, powyższe kwestie mogą być przedmiotem badania przez kolegialny organ adwokacki przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym stanie rzeczy zarzuty dotyczące "wejście w życie" i opatrzenia uchwał prawidłowymi podpisami uznać należy za nieskuteczne na obecnym etapie rozpoznania sprawy.
3.6. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie stanowiska WSA w Warszawie, że mimo powołania w podstawie prawnej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej - uznanej za postanowienie, nieaktualnego art. 157 § 3 K.p.a., w dacie jej podejmowania istniał przepis prawa stanowiący podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 61a K.p.a. Wbrew twierdzeniom Strony nie oznacza to wprost, że sporne uchwały "odpowiadały aktualnie dyspozycji art. 61a K.p.a." W skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska, że merytoryczna ocena wniosku o stwierdzenie nieważności może być dokonywana tylko w toku już wszczętego postępowania, a nie w ramach wstępnej weryfikacji, tj. na etapie decydowania o tym, czy w ogóle postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ma zostać wszczęte czy też nie. W tym stanie rzeczy nieuprawnione jest oczekiwanie Strony zastosowania w sprawie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wskazał przepisy P.p.s.a., które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, a mianowicie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., zasądzając kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Brak powołania w tej części uzasadnienia wyroku przepisów rozporządzenia nie sposób uznać za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, skoro Strona nie kwestionuje wprost wysokości zasądzonej kwoty, która jest sumą wynagrodzenia dla pełnomocnika i wysokości wpisu od skargi (480 zł + 200 zł).
3.7. W skardze kasacyjnej wielokrotnie zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub postanowienie, albo oddalającego skargę. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zastosowanym przez WSA w Warszawie, ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia obu przepisów P.p.s.a. w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę przez WSA nie jest jedynie skutkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., lecz następstwem wykładni i ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał konkretnych uchybień, których w powyższym zakresie miałby się dopuścić Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy zarzuty z powołaniem na treść powyższych przepisów P.p.s.a. uznano za bezskuteczne.
3.8. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty i podstawę prawną orzeczenia (art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., to przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, powołując się na wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu NSA z dnia 2 stycznia 2022 r., o sygn. akt II GSK 1559/18. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z poglądami WSA w Warszawie oraz z wynikiem realizacji dyspozycji art. 153 P.p.s.a., nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę. Kontroli zostały poddane uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w aspekcie wynikającym z wyroku NSA z dnia 2 stycznia 2022 r., o sygn. akt II GSK 1559/18, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Wbrew oczekiwaniom Strony w zaskarżonym wyroku słusznie nie podejmowano kwestii merytorycznych dotyczących przesłanek skreślenia z listy adwokatów. Wobec powyższego nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a.
Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), a wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Powołując powyższy przepis w zarzutach skargi kasacyjnej, nie wykazano, aby Sąd pierwszej instancji pominął akta niniejszej sprawy, albo by wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym miało istotny wpływ na wynik sprawy, albo że rozpoznanie sprawy na rozprawie spowodowałoby wydanie orzeczenia o innej treści.
3.9. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. określa funkcję sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten nie mógł zatem zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Uwzględniając powyższe, analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza skuteczności żadnego z zarzutów uchybień przepisom proceduralnym.
3.10. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących sygnalizacji, na podstawie art. 155 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zastosowanie tej formy działania przez Sąd pierwszej instancji jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Ponadto powyższa regulacja wymagała jednoznacznego "stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie", których w niniejszej sprawie WSA w Warszawie nie ujawnił. Natomiast w przypadku opisywanej przez Stronę przewlekłości prowadzenia postępowania lub bezczynności organu ustawodawca przewidział możliwości skierowania skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie umotywował także, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miał naruszyć wymienione w zarzutach przepisy rangi konstytucyjnej (tj. art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP).
3.11. Reasumując, Naczelny Sad Administracyjny uznał twierdzenia podniesione w ramach zarzutów skargi kasacyjnej za gołosłowne i stanowiące jedynie polemikę z niepodważonym stanem faktycznym oraz jego oceną, zasadnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
M. Bejgerowska G. Jyż Z. Czarnik