II GSK 2259/24

II GSK 2259/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 6091/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 40 ust. 12 pkt 2, art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 104 i art. 189f § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 6091/23 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6091/23 oddalił złożoną przez M.. S.A. z siedzibą w W. (zwanej dalej M.) skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2023 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy
z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] wymierzającą M. karę pieniężną w wysokości 19 894,30 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej stanowiącej ulicę Świerszcza na odcinku: ul. [...] – ul. [...], w okresie od
1 stycznia 2019 r. do 15 lutego 2021 r., poprzez umieszczenie w gruncie liniowego urządzenia obcego, w postaci sieci wodociągowej o powierzchni 138,50 m2 rzutu poziomego oraz przyłącza wodociągowego o powierzchni 6,37 m2 rzutu poziomego urządzenia z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, objętego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2008 r.,
nr [...]. W wyroku tym, oddalając skargę, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd podzielił pogląd orzekających w sprawie organów. Stwierdził, że organy obu instancji w prawidłowy sposób zastosowały przepisy art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.
z 2022 r., poz. 1693 ze zm., zwanej dalej u.d.p.), a także art. 104 i art. 189f § 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły też stan faktyczny sprawy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] września 2008 r., nr [...] zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej stanowiącej ulicę [...] poprzez umieszczenie w okresie od
7 września 2008 r. do 31 grudnia 2018 r. przewodu wodociągowego. Sieć wodociągową oraz przyłącze umieszczono w granicy działki nr [...], obręb [...] i kilkunastu innych działek tego obrębu oznaczonych symbolem "dr", gdzie mieści się jezdnia, chodnik, trawnik, ciąg pieszo-jezdny oraz oświetlenie uliczne. M. z kolejnym wnioskiem
o zezwolenie na okres od 16 lutego 2021 r. do 31 grudnia 2045 r. wystąpiła dopiero 16 lutego 2021 r. i wniosek ten został uwzględniony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy
z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]. W konsekwencji od 1 stycznia 2019 do 15 lutego 2021 r. w pasie drogowym urządzenia były umieszczone bez wymaganego zezwolenia. Z tych względów wymierzono M. karę z art. art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. stosownie do stawek opłat określonych w uchwale nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3737 ze zm.), tj. w wysokości 19 894,30 zł.
W wyroku I instancji podkreślono, że regulacje o wymierzaniu kar za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia tworzą po stronie zarządcy drogi obowiązek orzeczenia o wymierzeniu kary, gdy zajęcie okaże się naruszającym prawo. Organ nie miał przy tym obowiązku stosowania art. 61 § 2 k.p.a., jak wywodziła to M. w skardze skierowanej do Sądu I instancji. Wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie wymagającej wniosku strony jest rozwiązaniem fakultatywnym. M. od wielu lat działa na rynku w obrocie gospodarczym stanowiącym jej zakres działania (usługi wodociągowe i kanalizacja), a nadto była przez organ I instancji pouczana o konieczności złożenia kolejnego wniosku w celu korzystania z umieszczonego w pasie drogowym urządzenia, pod rygorem kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 u.d.p. Mimo tej świadomość M. kolejnego wniosku wymaganego przez § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264), w stosownym czasie nie złożyła. Sąd I instancji stwierdził, że podziela ocenę SKO, iż w sprawie nie zaszły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. M. jest profesjonalnym przedsiębiorcą i trafnie ocenił organ, że odstąpienie od naliczenia kary w realiach badanej sprawy spowodowałoby, że skarżąca byłaby traktowana w sposób znacząco różny od tych podmiotów, w tym również przedsiębiorców, którzy występują na czas z wnioskami do zarządców dróg, a następnie płacą wymagane opłaty naliczone w stosownych decyzjach.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M.. W skardze kasacyjnej, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: przepisów postępowania w postaci art. 3 p.p.s.a. w zw.
z art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ograniczenie się do powtórzenia opinii zawartej w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 26 września 2023 r.,
nr KOC/2480/Dr/23 i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], co oznaczało brak merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego,
w tym art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a.
i stwierdzenie, że skoro M. jest profesjonalnym przedsiębiorcą, to w przypadku odstąpienia od ukarania go, traktowana byłaby w sposób rażąco różny od innych podmiotów, co uzasadniało brak możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a tym samym nie dawało podstaw do uwzględnienia skargi.
W motywach skargi kasacyjnej stwierdzono nadto, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych organów, zwłaszcza zaś tego, że doszło do przekroczenia terminu zezwolenia i w konsekwencji do umieszczenia w gruncie pasa drogowego urządzeń (sieci wodociągowej i przyłącza wodociągowego) poza granicami czasowymi zezwolenia udzielonego M.. Skarżąca jednak chciałaby skorzystać z podstaw odstąpienia od kary pieniężnej, jakie przewiduje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a którego nie dopatrzyły się ani orzekające w sprawie organy, ani też Sąd instancji. W przekonaniu strony dokonana ocena wagi naruszenia jest niewystarczająca. M. "ma dostęp do dokumentów, na podstawie których istniała i istnieje możliwość oceny wagi naruszenia prawa przez skarżącą w tej sprawie – nie podjęto jednak żadnych kroków w tym zakresie". Okoliczności realiów wykonywania działalności przez M. "powinny być znane organowi (Prezydentowi) ... ponieważ działa on w imieniu właściciela skarżącej, którym jest Miasto st. Warszawa, jako jedyny akcjonariusz Skarżącej" i ma "status organizacyjny organu wykonawczego m.st. Warszawy", okoliczności te to fakt bycia monopolistą przez M. na lokalnym rynku, znaczna liczba uzyskanych zezwoleń na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym (5356), wysokie opłaty wnoszone z tytułu takich decyzji (rocznie 4 000 000 zł), znaczna liczba przewodów wodociągowych należących do M. (3 037 910 m w ewidencji majątkowej i 1 016 885 w ewidencji pozabliansowej) oraz przyłączy (813 320 m w ewidencji majątkowej i 42 441 m w ewidencji pozabilansowej). Należna za sporny okres opłata roczna wynosiłaby 935,75 zł, a więc byłaby znikoma nawet w wysokość za dwa lata na tle "współpracy M. z Zarządem Dróg Miejskich". M. zaprzestała naruszenia skoro końcowo złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia. Uzasadnienie Sądu I instancji, podzielające argumentację organów (wadliwe w ocenie skarżącej z punktu widzenia art. 107 § 3 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.) co do braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jest w jej przekonaniu zbyt wąskie. To naruszenie skutkuje zaś naruszeniem również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ograniczenie się do powtórzenia opinii zawartej w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] września 2023 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] co oznaczało brak merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6
i art. 107 § 3 k.p.a. i stwierdzenie, że skoro M. jest profesjonalnym przedsiębiorcą, to w przypadku odstąpienia od ukarania jej, traktowana byłaby w sposób rażąco różny od innych podmiotów, co uzasadniało brak możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a tym samym nie dawało podstaw do uwzględnienia skargi.
Przede wszystkim, w żaden sposób nie wskazano w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia art. 3 p.p.s.a., który w § 1 reguluje funkcję kontrolną sądów administracyjnych a w § 2 określa katalog aktywności organów administracji publicznej poddanych kontroli sądów administracyjnych. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony również jako odnoszący się do kolejnych regulacji wskazanych w skardze kasacyjnej,
tj. art. 134 § 1, art. 141 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Żaden w wywodów skargi kasacyjnej nie wskazywał, w jaki sposób mogłoby dojść do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a, a więc do wykroczenia przez Sąd I instancji poza granice sprawy. Stosownie do niego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Również ta cześć zarzutu, która podejmuje próbę wykazania naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i upatruje w nim błędnej konkluzji prowadzącej do wyboru kierunku wyroku określonego w art. 145 § 1
pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, nie jest prawdą, że Sąd I instancji nie sformułował w uzasadnieniu wyroku swojej oceny co do prawidłowości tej partii rozważań organów, które nie pozwoliły im zastosować instytucji odstąpienia od nałożenia kary i zastąpienia kary pouczeniem, a więc do wyboru rozstrzygnięcia określonego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Na s. 13 uzasadnienia wyroku I instancji, Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że podzielił przedstawioną w tym względzie argumentację organów i w sprawie brak było przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał nadto, że przyczyn stanowiących przeszkodę do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. upatruje w tym, iż M. jest profesjonalnym przedsiębiorcą i od takich podmiotów należy wymagać bieżącego kontrolowania terminów, na jakie udzielono zezwoleń oraz reagowania kolejnym podaniem o zezwolenie
w wypadku zbliżającego się terminu wygaśnięcia zezwolenia poprzednio udzielonego. Zarzut ten okazał się w ocenie Sądu I instancji tym bardziej doniosły, że M. była pouczana przez organ o zbliżającym się terminie wygaśnięcia zezwolenia oraz o grożącej skarżącej karze w wypadku kontynuacji korzystania z infrastruktury w prasie drogowym poza czasowymi granicami pierwotnego zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę argumentację. Taki sposób dopuszczenia się naruszenia, w cenie Sądu I instancji, kreuje jego wagę nie odpowiadającą wymogom art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i rodziłby nadto nieuzasadniony tytuł do odmiennego traktowania tych podmiotów, które na czas występują do zarządcy drogi o udzielenie zezwolenia i płacą wynikające z decyzji opłaty.
Stosownie do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Po pierwsze, w żadnym względzie nie można stwierdzić, że w wypadku czynu stanowiącego delikt z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. uzyskanie kolejnego zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia prowadzi do "zaprzestania naruszenia".
Z art. 40 ust. 12 u.d.p. jednoznacznie wynika, że naruszenie polega na "przekroczeniu terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi". Czyn polegający na przekroczeniu terminu maksymalnego określonego zezwoleniem właściwego organu jest czynem jednorazowym i konsumuje się jako naruszenie już nazajutrz po dacie końcowej terminu określonego w zezwoleniu, gdy podmiot nie dysponuje innym, nowym wykonalnym zezwoleniem. Taki czyn nie może być utożsamiany (jak przyjęła to M.) z korzystaniem z urządzenia bez wymaganego zezwolenia lub jego dalszym lokalizowaniem bez wymaganego zezwolenia. Zatem z natury tego czynu (w odróżnieniu np. od umieszczenia urządzenia bez wcześniejszego zezwolenia z art. 12 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), po dacie jego zajścia można już mówić tylko o rosnących rozmiarach przekroczenia, przekładających się na wagę skutków naruszenia, a samo przekroczenie ma walor nieuzdrawialny. Podmiot, który już posiada zezwolenie i korzysta z drogi
w sposób inny niż jej podstawowa funkcja, rozliczany jest wedle surowszych zasad,
tj. rozlicza się go z aktów staranności związanych z treścią wykonywanego zezwolenia,
a zwłaszcza z czuwania nad biegiem terminu określonego przez organ, a nie ze zwykłego obowiązku uzyskania zezwolenia przed umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym. Już z tego względu końcowa ocena Sądu I instancji, iż brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. okazała się trafna. Warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r., II GSK 1568/23 (CBOSA), gdzie stwierdzono, że art. 189f § 1pkt 1 k.p.a. nie da się stosować do naruszeń, które ustawa ukształtowała jako delikty jednorazowe oraz skutkowe. Po drugie, trafnie ocenił Sąd instancji – choć nie mogło to już odmienić wyniku sprawy – że ocena wagi naruszenia (które w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi okazać się znikoma) winna uwzględniać nie tylko arytmetykę korzyści, jakie z tytułu legalnego zachowania się podmiotu (uiszczania opłat) miały trafić do jednostki samorządu terytorialnego, ale i przyczynę popadnięcia w stan naruszenia prawa, gdy należność warunkowana była aktami staranności wymaganymi od ukaranego podmiotu. Przy ocenie "znikomego" charakteru należało wziąć pod rozwagę to, czy podstawa nałożenia kary nastąpiła z przyczyn niezależnych od sprawy i jaki był stopień umyślności oraz natężenia złej woli (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 347/23, CBOSA). Podmiot, który jest profesjonalistą w zakresie działalności wodno-kanalizacyjnej winien dotrzymywać terminów zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym; w realiach badanej sprawy został nadto dodatkowo przez organ pouczony
o upływającym terminie zezwolenia i zagrożeniu karą. Naruszenia zatem dopuścił się
w sposób celowy. Nie można było zatem przyjąć, że waga tak popełnianego naruszenia była znikoma. Świadome zwlekanie z wszczęciem postępowania zmierzającego do wydłużenia terminu ważności zezwolenia (w drodze uzyskania nowego zezwolenia)
i to pomimo zawiadomienia organu o grożącej karze pieniężnej, jest niczym innym jak zgodą na poniesienie kary, odpowiedniej do czasu, na jaki podmiot zachował bierność
i powstrzymywał się od wniosku o udzielenie kolejnego zezwolenia. Powoływanie się na znikomą wagę naruszenia podczas gdy do naruszenia doszło z wyraźnej woli godzącego się na takie skutki ukaranego, wypacza ideę całej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wprowadzonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; rolą tej szczególnej instytucji jest przeprowadzenie linii delimitującej społecznie akceptowalną granicę zastąpienia kary pieniężnej upomnieniem. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 189f k.p.a. chodzi bowiem o ocenę skali naruszenia wartości i dóbr chronionych prawem (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., II GSK 497/20, CBOSA). Chodzi więc o wyklarowanie wypadków darowania skutków fiskalnych, w których przynajmniej w jakimś stopniu rolę grają przyczyny ulokowane poza sferą woluntarną podmiotu dopuszczającego się naruszenia. Kara administracyjna oparta jest zwykle na regule bezwzględnej odpowiedzialności; fakt prawotwórczy jest równoznaczny z ukaraniem, a więc nawet wówczas gdy podmiot w nieświadomy sposób dopuścił się stanu naruszenia. Instytucja odstąpienia od nałożenia kary z art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. polega na tym, że gdy podmiot dopuszczający się naruszenia, już po nim, dostatecznie szybko zorientował się, że narusza prawo i szybko postarał się o zminimalizowanie rozmiarów tego naruszenia – a w konsekwencji tego zachowania skutki naruszenia okazały się nieznaczne (znikomej wagi) – to tylko wówczas pojawia się tytuł do zastosowania tej wyjątkowej instytucji. Innymi słowy, jakość zachowania się takiego podmiotu sprawia, że rzeczywiście społeczny skutek właściwy ukaraniu odniesie również upomnienie.
Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c
w zw. z art. 107 § 3 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zarzut ten zmierza do wykazania, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji było wadliwe z racji podzielenia w nim poglądu prawnego prezentowanego przez SKO w uzasadnieniu decyzji II instancji. Jak już wykazano w dotychczasowym wywodzie, argumentacja prezentowana przez SKO,
a następnie, co do zasady, powtórzona przez Sąd I instancji odpowiada wymogom oceny przepisu, który podlegał stosowaniu, tzn. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.