II GSK 2246/22

II GSK 2246/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 346/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-09-14
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art. 67a
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Go 346/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 20 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 346/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z 20 maja 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 27 września 2017 r. o godz. 12.42 w Ś. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę ciągnika samochodowego wraz z naczepą ciężarową typu cysterna. Przewoźnikiem towaru (24120 kg oleju palmowego klasyfikowanego do kodu CN 1511), transportowanego z Wielkiej Brytanii do Polski, była P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca", "Spółka"). W czasie kontroli, po sprawdzeniu w systemie monitorowania drogowego przewozów towarów, stwierdzono nieprawidłowości w zgłoszeniu SENT, polegające na:
a) braku wpisu numeru zezwolenia drogowego przewoźnika;
b) błędnie wpisanym numerze rejestracyjnym naczepy, bowiem w zgłoszeniu SENT wskazano [...]1, natomiast powinno być [...]2;
c) podaniu nieprawidłowej nazwy miejsca rozpoczęcia przewozu na terytorium kraju, bowiem w zgłoszeniu podano Z., natomiast powinno być Ś.
Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w G. (organ I instancji) postanowieniem z 11 października 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedokonanie przez przewoźnika aktualizacji zgłoszenia przewozu towaru zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz.U. z 2017 r. poz. 708 ze zm., dalej: "ustawa SENT") i dopuścił jako dowód protokół z wyżej wskazanej kontroli przeprowadzonej 27 września 2017 r.
Organ pierwszej instancji decyzją z 18 stycznia 2018 r. wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 10 000 złotych za niedokonanie przez przewoźnika aktualizacji zgłoszenia przewozu towarów.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (organ odwoławczy) decyzją z 8 czerwca 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była konieczność rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o co wnosiła Spółka w odwołaniu.
W toku prowadzonego postępowania Spółka pismem z 24 września 2018 r. ponownie złożyła wniosek o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.
Decyzją z 5 listopada 2018 r. organ I instancji na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: "O.p", "Ordynacja podatkowa"), art. 24 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 11, art. 8 ust. 1, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. ustawy SENT oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz.U. z 2017 r. poz. 1178) nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za niedokonanie przez przewoźnika aktualizacji zgłoszenia przewozu towarów.
Organ I instancji uzasadnił materialnoprawną kwalifikację naruszeń oraz podstawę nałożenia kary pieniężnej a także przyczyny nieodstąpienia od jej nałożenia.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie decyzją z 31 maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1351/19, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 31 maja 2019 r. ze względu na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej).
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze decyzją z dnia 12 listopada 2020 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji błędnie zakwalifikował ujawnione w czasie kontroli nieprawidłowości i w oparciu o błędną podstawę prawną wszczął postępowanie z urzędu, gdyż właściwą podstawę powinien stanowić art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT.
Na skutek złożonej przez Spółkę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 43/21 uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły obydwie strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1327/21 oddalił skargi kasacyjne. NSA podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. NSA zauważył przy tym, że brak aktualizacji danych prowadzi do takiego samego stanu rzeczy odnośnie do prawdziwości informacji jak zgłoszenie danych od początku nieprawdziwych. W rezultacie dane w rejestrze SENT są niezgodne ze stanem faktycznym, ale inny jest powód zaistnienia takiego stany rzeczy. Dalej w treści wyroku kasacyjnym Sąd wskazał, że powyższe różnice pomiędzy organami obydwu instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, a także w zakresie kwalifikacji prawnej naruszeń obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów i określenia podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej, nie uzasadniają uchylenia decyzji przez organ drugiej instancji na podstawie art. 233 § 2 O.p. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli następstwem tych różnic nie jest konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Wobec braku stwierdzenia przez organ odwoławczy takiej konieczności, biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, DIAS nie miał podstawy do zastosowania art. 233 § 2 O.p. Nie ma więc potrzeby wydawania przez organ pierwszej instancji wskazanego przez organ odwoławczy nowego postanowienia o wszczęciu postępowania ani przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. NSA dodał, że w okolicznościach faktycznych sprawy ewentualne wyrażenie przez organ odwoławczy innej oceny prawnej co do kwalifikacji materialnoprawnej naruszenia obowiązków przez przewoźnika, niż to uczynił organ I instancji i w razie potrzeby dostosowanie do tej oceny rozstrzygnięcia bez naruszenia zakazu reformationis in peius nie będzie naruszało zasady dwuinstancyjności postępowania.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze decyzją z dnia 20 maja 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 listopada 2018 r., wskazując jako podstawę prawną (na końcu decyzji) art. 233 § 1 pkt 1 O.p., art. 24 ust. 1 pkt 1 zw. zw. z art. 8 ust. 1, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy SENT, art. 153 p.p.s.a.
Zdaniem organu II instancji. Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w G. zasadnie uznał, iż w sprawie zastosowanie ma art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, co musiało skutkować nałożeniem kary pieniężnej. Podniósł, że przepisy tej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. wrażliwych towarów. Nieuchronność, katalog i wysokość kar mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjne na podmioty, dokonujące przewozu towarów. Sankcjami zostali objęci wszyscy uczestnicy dokonywanego przewozu, tzw. uczestnicy "łańcucha dostaw" podlegającego systemowi monitorowania, a wysokość kar została uzależniona od ich roli i obowiązków na nich nałożonych. System kar z uwagi na sposób ich wymierzania, jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty. Nakładanie wysokich kar pieniężnych albo grzywien ma również działanie odstraszające i prewencyjne.
Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii związanej z ewentualnym odstąpieniem od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny, stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy SENT.
Organ przedstawił, że analiza zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wykazała, iż spółka w okresie od 18 kwietnia 2017 r. do 14 września 2018 r. dokonała łącznie 6531 przewozów towarów zarejestrowanych w systemie SENT. W oparciu o przeprowadzone kontrole sporządzono 10 protokołów stwierdzających nieprawidłowości skutkujące nałożeniem kar pieniężnych, w 8 przypadkach były to nieprawidłowości dotyczące braku uzupełnienia danych przez przewoźnika. Ponadto spółka była beneficjentem pomocy de minimis o łącznej kwocie 32.996,00 zł, stanowiącej równowartość 7.758,96 EUR. W latach 2016 i 2017 spółka osiągnęła dochody odpowiednio w kwotach 4 037.186,20 zł i 5 066.592,59 zł. Organ stwierdził, że powyższe oznacza, iż spółka nie odnotowuje strat i nie zmniejsza się również przepływ środków finansowych. Jej obroty nie ulegają zmniejszeniu i nie występuje zjawisko zwiększenia zapasów, czy też niewykorzystania potencjału do świadczenia usług. Nie rośnie suma zadłużenia ani kwota odsetek od zobowiązań. Nie maleje wartość aktywów netto , co potwierdzają informacje zawarte w dokumentach finansowych przekazanych przez organ skarbowy. Organ odwoławczy ponownie przedstawił stanowisko dotyczące poziomu płatności finansowej spółki, która kształtuje się na poziomie 0,5 i wskazał, że spółka jest w stanie pokryć bieżące wymagalne zobowiązanie w kwocie 10.000 zł.
Pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącej.
W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organów i ich argumentację (w szczególności organu I instancji) uznać należy za prawidłowe. Okoliczność, że zgłoszenie [...], na podstawie którego dokonywano przewozu oleju palmowego zawierało błędy jest niewątpliwa (treść dokumentu SENT oraz protokół z kontroli) i niekwestionowana. W dokumencie tym widniał inny numer naczepy niż wykonywany był przewóz i inne miejsce wjazdu na terytorium kraju, brak było też numeru licencji przewoźnika. Zaistnienie wskazanych niezgodności, niezależnie od przyczyn ich wystąpienia, ciężaru naruszenia, obligowały zdaniem Sądu działające w sprawie organy do nałożenia na przewoźnika administracyjnej kary pieniężnej.
Sąd I instancji poddał analizie prawidłowość rozważenia przez organy przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Zdaniem WSA, zasadnie organy administracji publicznej przyjęły, że nie zostało spełniona przesłanka określona w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, tj. interes publiczny i ważny interes przewoźnika. Na pojęcie interesu publicznego składa się zarówno zasada powszechności ponoszenia danin publicznych, sprawiedliwości i nieobciążania budżetu Państwa, jak również proporcjonalność nałożonej kary, skutków, jakie może pociągnąć za sobą niewypełnienie nałożonego obowiązku oraz cel, jakiemu służy realizacja danego obowiązku, a który niewątpliwie jest związany z celem, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając dane regulacje prawne. Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Służy temu objęcie kontrolą wszystkich podmiotów biorących udział w obrocie tymi towarami, w tym podmiotów wysyłających, podmiotów odbierających, jak również przewoźników, z czym związane jest nałożenie dodatkowych obowiązków. Istniała potrzeba wprowadzenia tej ustawy, ponieważ wyspecjalizowane grupy działające na rynkach towarów wrażliwych nie płaciły należnych podatków oraz dokonywały wyłudzeń nienależnych zwrotów. Istniała więc konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru. Tylko w przypadku tak wszechstronnej kontroli jest możliwa skuteczna walka z wspominanymi wyżej negatywnymi skutkami dla gospodarki krajowej naruszeniami, mającymi określony wymiar fiskalny, uszczupleniami w budżecie państwa. Oczywistym jest, że nałożona kara stanowi pewną dolegliwość finansową dla strony skarżącej, ale nie oznacza to, że zostały wyczerpane znamiona przesłanki interesu publicznego w rozumieniu powołanego przepisu.
W ocenie Sądu I instancji, zwrot "ważny interes przewoźnika" nie dotyczy tylko nadzwyczajnych okoliczności, ale powinien uwzględniać również trudną sytuację ekonomiczną przewoźnika. Poczynione przez organ ustalenia dotyczące sytuacji finansowej strony skarżącej pozwalają przyjąć, że nie stanowi ona zagrożenia dla interesów skarżącej spółki, dla jej bytu.
Zdaniem WSA, wbrew twierdzeniom skarżącej, stwierdzone naruszenie miało istotny charakter, w szczególności w zakresie rozbieżności w zakresie miejsca wjazdu na terytorium Polski. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia celu ustawy, którym miało być umożliwienie organom państwa skutecznego monitorowania obrotu towarami "wrażliwymi".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez:
1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy SENT w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, w sytuacji, w której nawet jeśli strona, w ramach wykonywanego przez nią przewozu i zgłoszenia popełniła drobne nieścisłości, czy też nieprawidłowości, to nie budziło najmniejszych wątpliwości, że dokonywany przewóz jest legalny i odbywa się z zachowaniem wszelkich standardów i w zgodzie z przepisami prawa, a zatem nałożenie kary nie stanowiło realizacji celu ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, a wręcz było sprzeczne z tym celem, a w konsekwencji sprzeczne z zasadą proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
2) niewłaściwą, rozszerzającą wykładnię art. 24 ust. 1 i 3 ustawy SENT polegającą na:
- nieuwzględnieniu, że uchybienia miały charakter omyłek pisarskich względnie błędów związanych z działaniem systemu na początkowym etapie stosowania ustawy; a w czasie trwania kontroli skorygowana, a przy tym przez pominięcie okoliczności, iż kierujący pojazdem w trakcie kontroli okazał oryginał wypisu z licencji na krajowy zarobkowy przewóz towarów, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli, a następnie kontynuował transport przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z zachowaniem ustawowych wymagań, zaś poza błędnym wypełnieniem zgłoszenia nie stwierdzono żadnych działań przewoźnika, których zwalczanie było celem ustawy;
- nieuwzględnieniu, iż uchybienie formalne skutkujące nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej nie spowodowało uszczuplenia należności podatkowych Skarbu Państwa i nie miało żadnego wpływu na możliwość i przebieg kontroli, co winno skutkować niewszczynaniem jako zbędnego postępowania i niewymierzeniem kary pieniężnej,
- nieuwzględnieniu intencji ustawodawcy; który dokonał wykładni przepisów prawa, z której to jasno wynika, iż zbędne i niepotrzebne do osiągnięcia celu ustawy jest wszczynanie postępowań w sprawach, w których nic doszło do uszczupleń wynikających z podatku akcyzowego oraz podatku od towarów i usług, a w konsekwencji zastosowanie wykładni zgodnie, z którą celem przepisu jest kara dla samego karania podatnika, a nie piętnowanie czy zapobieganie nadużyciom, przyjęcie wykładni ważnego interesu strony sprowadzającą tę przesłankę jedynie do nadzwyczajnych losowych przypadków, błędną wykładnię interesu publicznego sprowadzającą tę przesłankę do konieczności przestrzegania przepisów ustawy, a w konsekwencji przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawa ważny interes strony wraz z interesem publicznym nie przemawia za odstąpieniem od nałożenia kary.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenia art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy SENT w związku z przepisami (zasadami tam wyrażonymi) art 120, art. 121 § 1, art 122, art. 124, art. 187 §1, a w konsekwencji art 122 O.p. poprzez nieprawidłową ocenę okoliczności sprawy; dokonanie oceny dowodów z wybiórczym uwzględnieniem materiału dowodowego, braku rozważenia okoliczności faktycznych przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary, związanych z powstaniem niezgodności w zgłoszeniu SENT i skupieniu się wyłącznic na aspekcie finansowym, jako możliwej podstawie odstąpienia od nałożenia kary oraz wykluczenie co do zasady, jej odstąpienia z powodu braku interesu publicznego, w sytuacji gdy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy dokonano legalnego przewozu, który został właściwie zgłoszony oraz brak uszczuplenia należności Skarbu Państwa, zaś przepis ustawy przewiduje możliwość odstąpienia od nałożenia kary, co w konsekwencji doprowadziło do nałożeniem kary pieniężnej, w sytuacji, w której kara ta nałożona zostać nie powinna.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Nadto wniosła o zasądzenie od organu administracji na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy - na których środek zaskarżenia oparto - nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Jednak konstrukcja zarzutów skutkowała tym, że zarzut naruszenia przepisów postępowania należało rozpatrywać łącznie z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego.
Ocena zasadności sformułowanych w niniejszej sprawie zarzutów wymaga przypomnienia, że zgodnie z objętym podstawą kasacyjną przepisem art. 24 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-1b, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z 19 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1315/19; z 20 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 96/20; z 21 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 307/20; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ważny interes publiczny, o jakim stanowi art. 24 ust. 3 ustawy SENT, musi być rozumiany inaczej niż na gruncie art. 67a O.p. Poza sporem pozostaje, że ustawa SENT reguluje kwestię nakładania i odstępowania od nałożenia kary w sposób pełny, a odesłanie w tym zakresie do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa jest wyraźnie sprecyzowane.
Administracyjne kary pieniężne są sankcjami policyjnymi, których celem jest przymuszenie do działania zgodnego z prawem, zatem zawsze pełnią funkcję prewencyjną (zob. wyrok TK z 25 marca 2010 r., P 9/08, OTK 2010, nr 3, poz. 26). Oznacza to, że uchylenie się od takiej odpowiedzialności może mieć wyjątkowy charakter, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ ma uprawnienie do odstąpienia od nałożenia kary ukształtowane w ramach uznania administracyjnego, co ma miejsce na gruncie rozpoznawanego przepisu. Skoro więc sankcja administracyjna ma działać na rzecz przestrzegania prawa, to zawsze ma pośrednio charakter fiskalny, gdy odnosi się do przepisów, które gwarantować mają ten rodzaj wpływów do budżetu. Jednak nie oznacza to, że każdorazowe nałożenie kary przez organy ma być wiązane z uszczupleniem budżetowym i uzasadniać karę tylko o tyle, o ile uszczuplenie mogło nastąpić. Kara związana z wadliwym wypełnieniem danych na granice ustawy SENT ma charakter formalny, ale przecież porządek prawny zna formalne naruszenia prawa, które podlegają odpowiedzialności. W takich przypadkach odpowiedzialność administracyjna pojawia się z chwilą wadliwego wypełnienia prawem przewidzianych dokumentów. Ten fakt przesądza o odpowiedzialności, bo przecież jest to odpowiedzialność obiektywna niezależna od winy. Zatem pojęcie interesu publicznego w art. 24 ust. 3 ustawy SENT nie może być ujmowane przez pryzmat proporcjonalności kary i innych okoliczności podmiotowych. Gdyby tak miało być, to ustawodawca musiałby przewidywać okoliczności kształtujące wysokość kary, ale wówczas powinny to być takie, które pozwalają obniżać karę, ale także ją zwiększać, stosownie do ustaleń faktycznych. Skoro ustawa takiego mechanizmu nie wprowadza, to proporcjonalność stosowania jednoznacznie określonej kary nie jest postulatem stosowania prawa. Co najwyżej może być ona odnoszona do procesu legislacyjnego, a więc zagadnienia, czy ustawa dokonuje rozróżnienia w zakresie wysokości kar. Analiza przepisów ustawy SENT prowadzi do wniosku, że ustawodawca dokonał takiej oceny i prowadził rozróżnienia w zakresie kar nakładanych za różne naruszenia przepisów tej ustawy, zatem spełnił wymóg proporcjonalności (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1006/21).
W tym stanie rzeczy, według składu orzekającego NSA, za trafną uznać należy ocenę, że kontrolowane zgłoszenie SENT uchybia w znacznej części wymogom określonym w przepisach ustawy SENT, a charakter tych danych ma znaczenie dla dokonywania przewozu tzw. towaru wrażliwego. Tylko bowiem prawidłowe zgłoszenie daje możliwość dokonania zdalnych analiz, monitorowania, przeprowadzenia skutecznych kontroli, umożliwia prawidłową identyfikację rodzaju wykonywanego przewozu i podmiotów biorących udział w przewozie - a więc osiągnięcie celów ustawy SENT. Z tych względów - jak zasadnie wskazał WSA - stwierdzone w sprawie uchybienie jako utrudniające kontrolę nie może być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do kontrolowanego w niniejszej sprawie przewozu nie mamy do czynienia z drobnymi uchybieniami, dlatego zasadne jest przyjęcie, że również zasada proporcjonalności przemawiała za nieodstąpieniem od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.
Istotnie, na podstawie zestawienia ilości zrealizowanych przewozów z liczbą stwierdzonych wadliwości zgłoszeń SENT nie można spółce generalnie zarzucić lekceważenia ciążących na niej obowiązków. Jednakże skarga kasacyjna nie podważa skutecznie oceny, że fakt 10 naruszeń wyklucza przyjęcie incydentalności naruszeń, świadczy o braku staranności w wykonywaniu obowiązków prawidłowego wypełnienia zgłoszeń SENT i uzasadnia konieczność zdyscyplinowania i zastosowanie prewencji.
W rozpoznawanej sprawie ustalenia poczynione przez organy, a zwłaszcza ocena sytuacji ekonomicznej strony skarżącej prowadzi do wniosku, że kara nie godzi w interes publiczny, zwłaszcza że dotyczy działań profesjonalnego podmiotu, na którym ciążą większe obowiązki w zakresie przestrzegania prawa niż ma to miejsce w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z profesjonalną działalnością zarobkową.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej sam fakt braku wpływu uchybień zgłoszenia SENT na uszczuplenie należności publicznoprawnych nie przesądza, że spełniona jest przesłanka "interesu publicznego" w rozumieniu art. 24 ust. 3 powoływanej ustawy.
Sytuacje, w której braki zgłoszenia mogą uniemożliwić realizacje celów i założeń ustawy SENT uzasadnia stwierdzenie, że uchybienia te mogą stwarzać ryzyko, a nawet realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa.
W konsekwencji, wbrew twierdzeniom Skarżącej nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co słusznie stwierdził Sąd I instancji. Podkreślić także należy, że z akt sprawy wynika, iż Skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.) - na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.