II GSK 2243/21

II GSK 2243/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2412/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1252
art. 3 ust 3 pkt 39, art. 27 ust. 4, art. 46 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1, art. 52a
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 16
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22, art. 45 ust. 1, art. 54 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 103 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. [...] Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2412/20 w sprawie ze skargi M. [...] Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji, reklamy oraz znakowania produktu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. [...] Sp. z o.o. w L. na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2021r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej też: "GIS" ,"organ") z 16 października 2020r., nr GIS-BŻ-PN-0254-00012/DG/17/22 w przedmiocie kary pieniężnej.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie również pod nieobecność skarżącej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.,
a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I Instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 lit. a i b oraz art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 (WE) i nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 z 25 października 2011r. (Dz.Urz.UE.L Nr 304, str. 18) poprzez jego błędne zastosowanie do informacji znajdujących się na stronie internetowej skarżącej podczas, gdy informacje te były skierowane wyłącznie do osób posiadających kwalifikacje w zakresie medycyny, farmacji lub żywienia, tj. do wybranej, wąskiej grupy profesjonalnych odbiorców, którzy posiadają wystarczającą wiedzę do zapoznania się z informacjami tam zawartymi jako profesjonaliści, w tym prezentowanych językiem dla profesjonalistów;
b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 52a ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019r. poz. 1252, ze zm., dalej także: "u.b.ż.ż."), oraz art. 4, art. 5 i art. 6 Rozporządzenia 1924/2006 poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przesłanki konieczności oparcia się na badaniach naukowych, która determinuje ocenę tego czy oświadczenie żywieniowe i zdrowotne można uznać za dopuszczalne, bez względu na to czy skierowane jest do konsumentów czy do odbiorców profesjonalnych, mając na względzie, że Rozporządzenie 1924/2006 znajduje zastosowanie do wszystkich grup odbiorców;
c. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 52a u.b.ż.ż. oraz art. 4, art. 5 i art. 6 Rozporządzenia 1924/2006 poprzez jego błędną wykładnię I uznanie, iż oświadczenia żywieniowe powinny być formułowane w jednakowym (identycznym) języku i przy użyciu jednakowych danych, w tym publikacji i badań naukowych, zarówno w stosunku do profesjonalistów, jak i konsumentów;
d. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006, poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przesłanki konieczności oparcia się na badaniach naukowych oświadczeń żywieniowych i uznanie, iż oświadczenia skarżącej zawarte na stronie internetowej [...] wprowadzają w błąd konsumenta, pomimo, iż zostały one potwierdzone badaniami naukowymi renomowanych ośrodków naukowych oraz publikacjami naukowymi, a zatem są prawdziwe i wiarygodne;
e. art. 145 § 1 pkt, 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przesłanki konieczności oparcia się na badaniach naukowych oświadczeń żywieniowych i uznanie, iż oświadczenia skarżącej zawarte na stronie internetowej [...] wprowadzają w błąd konsumenta, pomimo, iż zostały one potwierdzone badaniami naukowymi renomowanych ośrodków naukowych oraz publikacjami naukowymi, a zatem prawdziwe i wiarygodne;
f. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 3 ust. 3 pkt. 39 u.b.ż.ż. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie definicji suplementu diety:
i. i uznanie, że zamieszczone w odniesieniu do Produktu na stronie internetowej oświadczenia sugerują właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwołują się do takich właściwości lub wskazują, że Produkt ma wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, przez co rzekomo wprowadzają konsumenta w błąd odnośnie rodzaju i właściwości produktu, podczas gdy prawidłowa ocena tych informacji wskazuje, że sugerują one jedynie wspomagającą funkcję ww. suplementu diety, który ma być stosowany jako uzupełnienie, czy dodatek (a więc zgodnie z definicją suplementu diety z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ź.) do właściwej terapii, leczenia, czy kuracji, a nie jako samodzielny środek im służący, tj. funkcję polegającą na wspomaganiu (optymalizowaniu) prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu podczas stosowania podstawowego leczenia, które to podstawowe leczenie ma przywrócić, poprawić lub modyfikować fizjologiczne funkcje organizmu, a nie sam ww. suplement,
ii. co ostatecznie doprowadziło do błędnego przyjęcia że przekazywane przez skarżącą informacje o Produkcie stanowią niedozwolone informacje lecznicze, podczas gdy te informacje są wyłącznie oparte na powszechnych badaniach naukowych, a zatem dopuszczalne informacje żywieniowe, a odnoszące się do substancji budulcowych organizmu koniecznych do jego funkcjonowania, występujących naturalnie w rybach, owocach i warzywach, które w Produkcie zawarte są jedynie w formie skoncentrowanej, co zaś jest zgodne z definicją suplementu diety;
g. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia § 5 ust. 6 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz.U. Nr 196, poz. 1425 ze zm., dalej: "r.m.z,"), poprzez błędne pominięcie tego, że:
i. zalecana dawka dziennego spożycia suplementu diety może podlegać modyfikacjom w zależności od stanu zdrowia i indywidualnego zapotrzebowania osoby przyjmującej suplement diety, co zaś może/powinno być określone także przez specjalistę np. dietetyka, lekarza, czy fizjologa,
ii. a także błędne przyjęcie, że strona internetowa w każdym przypadku, nie może zawierać danych bardziej szczegółowych niż oznakowanie suplementu diety,
iii. jak też nawet wtedy gdy kierowana jest wyłącznie do osób posiadających kwalifikacje w zakresie medycyny, farmacji lub żywienia, tj. do wybranej, wąskiej grupy profesjonalnych odbiorców, którzy charakteryzują się większym zasobem specjalistycznej wiedzy i inną bazą specjalistycznego języka niż konsumenci, co właśnie wymaga, a nie wyklucza, podawania im większej liczby informacji w materiałach im dedykowanych (np. na stronie internetowej);
h. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. w zw. z art. 52a i art. 46 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 4, art. 50 ust. 1 u.b.ż.ż., art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust, 1, art. 10 ust. 1 Rozporządzenia (WE), nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię prowadzące do stwierdzenia, że:
i. reklama i prezentacja Produktu skarżącej zawierająca m.in. sformułowania, iż Produkt "działa wzmacniająco w stanach zaburzeń wydolności organizmu" sugeruje właściwości lecznicze Produktu, podczas gdy informacja ta jest zgodna z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i nie wprowadza w błąd oraz WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku sam wskazuje, iż działanie suplementu diety ma optymalizować prawidłowe fizjologiczne funkcje organizmu, a więc je utrzymywać, ale także wspomagać i optymalizować, które to uzasadnienie jest nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne,
ii. błędne przyjęcie, że różnica w informacji zawartej na stronie internetowej z informacjami na etykiecie zmierza do wprowadzenia konsumenta w błąd oraz nieuwzględnienie, że zalecana dawka do dziennego spożycia może podlegać modyfikacjom w zależności od stanu zdrowia i indywidualnego zapotrzebowania osoby przyjmującej suplement diety, a także przyjęcie również błędnie, że strona internetowa nie może zawierać danych bardziej szczegółowych niż oznakowanie suplementu diety, co zaś doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że ewentualne różnice między oznakowaniem produktu a informacją na stronie internetowej wprowadzają konsumenta w błąd;
i. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 22 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania ww. przepisu i nie rozważenie, czy swoboda działalności gospodarczej pozostaje pod ochroną i w jakim zakresie istnieje podstawa do ograniczenia prawa do działalności gospodarczej oraz, czy istnienie tylko podejrzenia nieprawidłowości przy jednoczesnym istnieniu wyników badań właścicielskich nie potwierdzających nieprawidłowości można uznać za istnienie ważnego interesu publicznego do ograniczenia przepływu towarów i usług;
j. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, poprzez błędne przyjęcie, że informacje zawarte na stronie internetowej skarżącej oparte o publikacje i badania naukowe nie mogą być tam zamieszczane, gdyż wprowadzają w błąd konsumentów, przy czym organy I i II instancji w żaden sposób nie udowodniły, na czym owo wprowadzanie w błąd ma polegać, przez co została naruszona podstawowa wolność co do wyrażania poglądów i rozpowszechniania informacji;
k. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez naruszenie prawa skarżącej do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej oceny przedmiotu sprawy.
II. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i błędną ocenę dowodu w postaci treści zawartych na stronie internetowej skarżącej [...] prowadzących do uznania:
i. że prezentacja i reklama Produktu kierowana była do ogółu odbiorców, w tym konsumentów, podczas gdy prawidłowa ocena treści powyższej strony Internetowej, w szczególności cechy semantyczne wyrazów użytych, prowadzić może jedynie do wniosku, że strona skierowana jest wyłącznie do osób posiadających kwalifikacje w zakresie medycyny, farmacji lub żywienia, tj. do wybranej, wąskiej grupy profesjonalnych odbiorców,
a przez to
ii. prezentacja i reklama Produktu mogła wprowadzić odbiorców tych treści w błąd, poprzez użycie sformułowań skierowanych właśnie do specjalistów, a nie do konsumentów, a więc osób posiadających właściwe przygotowanie do odczytania zamieszczonych treści, tj. osób, które rozróżniają właściwości produktu leczniczego od żywności (suplementów diety),
iii. przyjęcie, że w ramach oznakowania znajdują się sformułowania, które mają (zdaniem organu "bezspornie"') wprowadzać konsumenta w błąd, nie wymagają udowodnienia, a przynajmniej uprawdopodobnienia, a zdaniem organu orzeczenie o wprowadzaniu w błąd pozostaje do wyłącznej swobodnej oceny organu, podczas gdy w dotychczasowej praktyce żaden z profesjonalistów, czy konsumentów skarżącej nie został w błąd wprowadzony, a także nie pojawiły się w tym zakresie żadne informacje, a zatem domniemanie organu nie znajduje uzasadnienia, ani nie jest udowodnione, ponieważ nie jest poparte żadnym dokumentem, listem konsumenta, zawiadomieniem konsumenta, czy w końcu specjalisty, który mogliby zostać wprowadzeni w błąd, a zatem organ dokonał oceny stanu faktycznego w sposób dowolny bez oparcia swojego wnioskowania na żadnym dowodzie, w sytuacji tego, że dowody przeciwne wskazujące, że istnieje poprawne rozumienie przekazu skarżącej,
iv. wybiórcze i mające jedynie na celu przezwyciężenie skarżącej przyjęcie, że zarówno konsument zapoznający się ze znakowaniem na opakowaniu, czy specjalista z informacjami na stronie internetowej, czyta jedynie wyjęte z kontekstu sformułowania, a nie zapoznaje się z całością informacji, a przez to ma być wprowadzony w błąd,
v. wybiórcze i w żaden sposób nieudokumentowane przyjęcie, że konsument na pewno przyjmie większą dawkę Produktu niż zalecana na ulotce (2 kapsułki), tylko dlatego, że w ulotce wskazano, że istnieć może szczególne zapotrzebowanie organizmu, w którym może istnieć większe zapotrzebowanie, co wynika z potwierdzonych przez Producenta badań, które ma obowiązek przeprowadzić przed wprowadzeniem suplementu diety do obrotu w celu ustalenia jego bezpieczeństwa, jakości, a także faktycznych właściwości i cech, a w końcu skarżąca informowała o konieczności stosowania pod nadzorem specjalisty;
b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 138 tej ustawy, a to poprzez nieprawidłowo uznanie za udowodnione:
i. okoliczności, iż zawarte na stronie internetowej treści prezentacji dotyczące sprzedawanych przez Spółkę suplementów diety sugerują posiadanie przez te produkty właściwości leczniczych, przez co wprowadzają konsumenta w błąd, bez wyjaśnienia na czym polegała istota naruszenia przepisów dotyczących reklamy suplementów diety przez poszczególne sformułowania i z pominięciem wykładni pojęcia konsument jako osoba, do której adresowana jest zakwestionowana prezentacja, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie zasadności twierdzenia o naruszeniu prawa przez stronę i stopnia tego naruszenia, jak również przedstawienia konkretnych dowodów mających świadczyć o wprowadzeniu w błąd konsumentów,
ii. okoliczności dotyczących zakresu naruszenia, stopnia zawinienia i stopnia społecznej szkodliwości przedmiotowych działań reklamowych bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie,
iii. okoliczności naruszenia przez skarżącą przepisów prawa wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy wybiórczo i dowolnie zebrany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi podczas kontroli przeprowadzonej u skarżącej w dniu 31 marca 2016r., w szczególności nieprzeprowadzenie żadnych innych dowodów przez organ I instancji i organ II instancji mających na celu potwierdzenie stawianych przez organ hipotez, iż treści zawarte na stronie internetowej skarżącej sugerują posiadanie przez Produkt właściwości leczniczych, w szczególności dowodu z opinii biegłego lub biegłych;
c. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ I instancji i organ II instancji jakoby to w przedmiotowej sprawie to na skarżącej, a nie organach administracji (I lub II instancji) spoczywał ciężar dowodu (onus probandi), wykazania istnienia niezgodności i to podczas gdy to właśnie zgodnie z przepisami ciężar dowodu spoczywa na organach administracji:
i. organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
ii. na organach administracji spoczywa ciężar zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w sprawach prowadzonych z urzędu (nie na wniosek stron), w szczególności załatwianej z urzędu, nie zaś na wniosek strony,
iii. a co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego zaniechania przez organ I instancji i organ II instancji, nie tylko inicjatywy w dokładnym i wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy (jak również uwzględnienia dowodów zgłaszanych przez skarżącą, w tym wydruku z systemu magazynowego wskazującego na znacznie mniejszą ilość sztuk Produktu w magazynie skarżącej w dniu kontroli) ale i spowodowało przyjęcie przez te organy, iż treści zawarte na stronie internetowej skarżącej sugerują posiadanie przez Produkt właściwości leczniczych, czym wprowadzają w błąd konsumentów, przy jednoczesnym braku istnienia dowodów przeciwnych na wprowadzanie w błąd poprzez te treści, dlatego to skarżącą (stronę w postępowaniu administracyjnym) należy obciążyć negatywnymi skutkami braku udowodnienia okoliczności faktycznych, a więc de facto przyjąć w ramach domniemania antycypowaną, a nie udowodnioną tezę - bez jakichkolwiek na to dowodów, w tym naukowych (np. opinii biegłych czy wyników badań naukowych), które chociaż częściowo uzasadniałyby zastosowanie zasady ostrożności, czy przezorności,
iv. zastosowanie przez organy I i II instancji zasady ostrożności wymienionej art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pomimo istnienia dowodów przeciwnych, świadczących o formułowaniu oświadczeń żywieniowych w sposób prawidłowy i zgodny z prawem przez skarżącą, jak również oparciu oświadczeń dotyczących Produktu o badania i publikacje naukowe;
d. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązku z postaci kary finansowej, w przypadku, gdy w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. art. 52a u.b.ż.ż., który stanowi, iż środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006 w zakresie przekazywania oświadczeń żywieniowych specjalistom, ich dozwolonej treści, języka oraz akceptowalnych rodzajów zabezpieczeń chroniących treści oświadczeń przed dostępem konsumentów i rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść skarżącej;
e. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ I instancji oraz organ II instancji :
- wadliwe skonstruowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia (brak wskazania faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także braku wykazania procesu subsumpcji i ograniczenie się tylko do przytoczenia treści przepisów prawa, a co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej w pełni zrozumienia jakimi przesłankami organ I instancji, jak i organ II instancji kierował się dokonując uznania administracyjnego i czy nie przekroczył granic tego uznania, i tym samym w znaczącym stopniu utrudniło zaskarżenie rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i organu II instancji;
f. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez sprzeczne z dyspozycją tego przepisu uznanie, iż organ I instancji zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w sprawie, podczas gdy organ wojewódzki w toku prowadzonego postępowania nie zawiadomił strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego, a tym samym uniemożliwił jej zapoznanie się z tym materiałem i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi naruszenie podstawowego prawa strony postępowania administracyjnego do czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania i nie może być zastąpione wcześniejszym umożliwieniem stronie przejrzenia akt oraz składania wniosków dowodowych;
g. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości w sytuacji, gdy doszło do naruszenia tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania Protokołu Kontroli Sanitarnej jaka miała miejsce w przedsiębiorstwie skarżącej w dniu 31 marca 2016r., i poprzez to błędne przyjęcie, że :
i. ilość Produktu podlegającego ocenie przy ustalaniu wymiaru kary to [...] sztuk, podczas gdy skarżąca w dacie kontroli posiadała jedynie [...] sztuk Produktu, która to błędnie policzona ilość Produktu stanowiła podstawę do ustalenia stopnia szkodliwości czynu,
ii. znakowanie produktów miało być błędne lub wprowadzające w błąd, bo miało odnosić się do cech leczniczych produktów, podczas gdy Produkt takich cech i właściwości nie posiada, skarżąca nie przedstawiła takich wyników badań, ani w końcu takie oznaczenie nie było przypisane Produktowi przez producenta, ponieważ Produkt to suplement diety (czego organ nie kwestionuje) i przez to zawiera jedynie skoncentrowane źródło substancji budulcowych i energetycznych organizmu człowieka, które naturalnie występują w żywności takiej jak ryby (łosoś), krewetki, pomidory, szpinak, marchew, kapusta, czy inne warzywa i owoce, a taka informacja zawarta była na każdym opakowaniu Produktu;
co z kolei stanowi błąd tak rażący, iż prowadzący do uznania, że niniejsze postępowanie od początku prowadzone jest w sposób sprzeczny z prawem poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji;
h. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego nienależyte zastosowanie przez WSA w Warszawie polegające na:
i. przytoczeniu ustaleń dokonanych przez organ I i II instancji, bez jednoczesnego dokonania ich oceny pod względem zgodności z prawem, pomimo, iż obowiązek zwięzłego przestawienia stanu sprawy przez WSA w Warszawie obejmuje również powinność wykazania które ustalenia organu II instancji zostały przyjęte przez WSA w Warszawie a które nie,
ii. sporządzeniu błędnego tj. niespójnego i nie logicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym z jednej strony WSA w Warszawie wskazuje, że efektem fizjologicznym w przypadku suplementu diety jest optymalizacja, tj. utrzymanie, wspomaganie i optymalizowanie prawidłowych, fizjologicznych funkcji organizmu, a z drugiej strony przyjęcie, iż wskazanie przez skarżącą, że Produkt działa wzmacniająco w stanach zaburzeń wydajności organizmu (...) sugeruje lecznicze działanie Produktu,
iii. sporządzeniu błędnego tj. niespójnego i nie logicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym WSA w Warszawie wskazuje, że podnoszona w skardze argumentacja, że nie pojawiły się żadne informacje na temat wprowadzania w błąd konsumentów, w żaden sposób tego nie wyklucza, i nie jest warunkiem koniecznym dla ustalenia takiego faktu, chociaż w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu;
i. art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a poprzez jego nienależyte zastosowanie przez WSA w Warszawie i nie dokonanie kontroli i weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz organu II instancji w oparciu o całokształt okoliczności ujawnionych w aktach sprawy administracyjnej oraz brak należytego rozważenia lub zignorowanie pominięcie w motywach uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż:
i. organy I i II instancji błędnie ustaliły, że określenia użyte przez skarżącą, a zamieszczone w odniesieniu do Produktu na stronie internetowej sugerują właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwołują się do takich właściwości lub wskazują, że Produkt ma wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, przez co rzekomo wprowadzają konsumenta w błąd odnośnie rodzaju i właściwości produktu, podczas gdy prawidłowa ocena tych informacji wskazuje, że sugerują one jedynie wspomagającą funkcję ww. suplementu diety, który ma być stosowany jako uzupełnienie, czy dodatek (a więc zgodnie z definicją suplementu diety z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż.) do właściwej terapii, leczenia, czy kuracji, a nie jako samodzielny środek im służący, tj. funkcję polegającą na wspomaganiu (optymalizowaniu) prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu podczas stosowania podstawowego leczenia, które to podstawowe leczenie ma przywrócić, poprawić lub modyfikować fizjologiczne funkcje organizmu, a nie sam ww. suplement,
ii. organy I i II instancji błędnie ustaliły przesłanki z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., tj. w szczególności przesłankę określającą stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, z uwagi na brak sugerowania właściwości leczniczych w oświadczeniach żywieniowych dotyczących Produktu skarżącej oraz brak wprowadzania w błąd konsumenta.
Wniosła również o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o wykładnię na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE, 2010/C 83/01 z 30.3.2010, str. 47-200) oraz art. 19 ust. 3 lit b) Traktatu o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE, 2010/C 83/01 z 30 marca 2010r., str. 13-46) w świetle Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z 25 września 2012r. (Dz.U. L 265 z 29 września 2012r., s. 1), a dalej według Zaleceń dla sądów krajowych, dotyczące składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (2012/C 338/01) w przedmiocie tego czy:
1. Poprawne, czy niepoprawne jest takie stosowanie prawa krajowego, tj. 52a ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia Dz.U.2020.2021 tj. 2020,11.16, który wskazuje, że środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, wymagające zgodności z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004, zgodnie z którymi stosuje się je zarówno do konsumentów, jak i do każdego innego odbiorcy, w tym specjalistów z zakresu medycyny i żywienia;
2. A jeśli odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca, to czy poprawne, czy niepoprawne jest takie rozumienie przepisów prawa krajowego, tj. art. 52 a u.b.ż.ż., który wskazuje, że środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, iż zgodnie z art. 5 ust 2 rozporządzenia nr 1924/2006 stosowanie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy można oczekiwać, że przeciętny konsument zrozumie opisane w oświadczeniu korzystne działanie, niezależnie od tego, kto jest adresatem! bezpośrednim komunikatu zawartego w oświadczeniu zdrowotnym;
3. Czy jednak poprawne, czy niepoprawne jest takie rozumienie przepisów prawa krajowego, tj. art. 52a u.b.ż.ż., który wskazuje, że środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006, który stanowi, iż świadczenia żywieniowe i zdrowotne muszą się opierać na ogólnie przyjętych dowodach naukowych i być nimi potwierdzone a także art. 7 ust. 2 rozporządzania 1169/2011, zgodnie z którym informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta, prowadzą do wykluczania przekazywania oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych specjalistom za pomocą języka bardziej skomplikowanego-specjalistycznego w tej dziedzinie, ale równocześnie opartego na dowodach naukowych;
4. A jeśli odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna, to czy poprawne, czy niepoprawne jest takie rozumienie przepisów prawa krajowego, tj. art. 52a u.b.ż.ż., który wskazuje, że środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, pozwala na przekazywanie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych sformułowanych przy pomocy języka niezrozumiałego dla modelowego konsumenta, ale rzetelnych, jasnych i łatwych dla zrozumienia dla specjalisty i wobec tego dopuszczalne jest różnicowanie treści przekazywanych konsumentowi i specjaliście;
5. A jeżeli odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca, czy poprawne, czy niepoprawne jest takie rozumienie przepisów prawa krajowego, tj. art. 52a u.b.ż.ż., który wskazuje, że środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, że dopuszczalne i wystarczające jest stosowanie oświadczeń, czy komunikatów informujących, że dane treści przeznaczone są wyłącznie dla specjalistów, jako rodzaj zabezpieczenia treści oświadczeń przekazywanych specjalistom, wystarczający przed możliwością zapoznania się z nimi przez konsumenta.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów oraz wniosku skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w 126 punktach nie przypisanych do konkretnego zarzutu w niej podniesionego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.
Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Należy jednakże zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.
W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie przeciwko wyrokowi WSA sformułowała liczne zarzuty, oparte na twierdzeniach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak i regulacji materialnoprawnych, jednakże nie wszystkie spośród nich zostały w prawidłowy sposób skonstruowane. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (którego uchybienie, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., może polegać na wadliwej wykładni lub błędnym zastosowaniu tego rodzaju regulacji), skarżąca kasacyjnie upatruje uchybienia przez WSA prawu materialnemu w błędnie poczynionych ustaleniach faktycznych. Wobec takiej postaci przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że nieprawidłowości w zakresie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych mogą być podnoszone wyłącznie w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Tak więc te materialnoprawne zarzuty skarżącej kasacyjnie, które odnoszą się do poczynionych ustaleń, uznać należy za wewnętrznie sprzeczne, co już tylko z tego względu przesądza, że nie mogą być one uznane za zasadne.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które z uwagi na ich komplementarny charakter można i należy rozpatrzeć łącznie wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z 16 października 2020r. w przedmiocie kary pieniężnej, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
Wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera trzy grupy zarzutów.
Pierwsza z nich dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, niespójnego i nie logicznego oraz naruszeniu art. 133 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 140 i art. 138 k.p.a. poprzez nie dokonanie kontroli i weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt okoliczności ujawnionych w aktach sprawy administracyjnej.
Druga grupa dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 3 ust 3 pkt 39, art. 52a, art. 46 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 4, art. 50 ust. 1 u.b.ż.ż. i art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4, 5, 6, 8 ust 1 i 10 ust 1 Rozporządzenia 1924/2006, art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 i art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 oraz niewłaściwego zastosowania (nie zastosowania) art. 7 ust. 1 lit. a i b, ust. 3 i ust 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w zw. z § 5 ust. 6 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety w sytuacji, gdy informacje znajdujące się na stronie internetowej skarżącej były skierowane wyłącznie do wybranej, wąskiej grupy profesjonalnych odbiorców.
Trzecia grupa zarzutów dotyczy zarzutów naruszenia art. 22, art. 54 ust 1, art. 45 ust 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez naruszenie prawa skarżącej do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej oceny przedmiotu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są to zarzuty nieusprawiedliwione.
W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14, 6 marca 2019r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał stanowisko organów za zgodne z prawem. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Sąd I instancji dokonał także prawidłowej kontroli sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie w omawianym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte zastosowanie przez WSA w Warszawie i nie dokonanie kontroli i weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz organu II instancji w oparciu o całokształt okoliczności ujawnionych w aktach sprawy administracyjnej oraz brak ich należytego rozważenia lub zignorowanie pominięcie w motywach uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. stanowi o tym, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu narady na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Brak w skardze kasacyjnej uzasadnienia dla zarzutu naruszenia tego przepisu, które odpowiadałoby jego treści i znaczeniu.
Nie doszło też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie w granicach sprawy, dokonując jej całościowej weryfikacji nie ograniczając się do zarzutów skargi.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 7a. (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony bez dokładnego wskazania jednostki redakcyjnej przepisu), art. 8 k.p.a. (również bez dokładnego wskazania czy chodzi o § 1, tj. zasadę pogłębiania zaufania do obywateli, czy § 2, tj. zasadę utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw), art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu bez dokładnego wskazania jednostki redakcyjnej przepisu), art. 77 k.p.a. (zasada wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego bez wskazania jednostki redakcyjnej przepisu), art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa), art. 140 k.p.a. (w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji) i art. 138 k.p.a. (rodzaje decyzji organu odwoławczego bez wskazania jednostki redakcyjnej).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; 7 marca 2014r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; 28 czerwca 2013r.,II OSK 552/12, LEX nr 13562450; 22 stycznia 2013r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; 27 marca 2012r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; 8 marca 2012r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; 14 lutego 2012r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Nie doszło również do naruszenia art. 140 k.p.a., z tego powodu, że w postępowaniu przed organem odwoławczym miały odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Należy przypomnieć, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, rozpoznać ją ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zakres ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia I instancyjnego, organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w ponownym postępowaniu może rozpoznać i rozstrzygnąć wyłącznie tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawę, organ nie może również zmieniać jej zakresu i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił wcześniej organ I instancji.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Również przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez Sąd administracyjny (Sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a., a nie uchylono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., powinna wskazać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzut naruszenia art. 10 (§ 1) k.p.a. strona musi więc wykazać nie tylko fakt samego naruszenia tego przepisu, ale również i to, w jaki sposób owo naruszenie miało wpływ (i to istotny) na wynik sprawy, a więc jakich czynności strona nie mogła podjąć i jakie uchybienia spowodowały tego rodzaju naruszenie, że zaskarżona decyzja nie może w żadnym razie pozostać w obrocie. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakich czynności procesowych nie mogła dokonać w związku z brakiem zawiadomienia przez organ wojewódzki przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego.
Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1169/2011 oraz art. 52a u.b.ż.ż. Z tego ostatniego przepisu wynika, że środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a i lit. b rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego (co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji) oraz przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011). Z zastrzeżeniem odstępstw przewidzianych w prawie Unii mającym zastosowanie do naturalnych wód mineralnych i żywności specjalnego przeznaczenia żywieniowego, informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości (art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011).
Powyższe regulacje, mają również zastosowanie do reklamy i prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane (art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1169/2011).
W myśl art. 52a u.b.ż.ż., środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia oświadczenie zdrowotne oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. Ponadto oświadczenia zdrowotne obwarowane są obostrzeniami art. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, i m.in. nie mogą być nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd. Oświadczenia zdrowotne muszą się również opierać na ogólnie przyjętych dowodach naukowych i być nimi potwierdzone (art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006). Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 rozporządzenia 1924/2006, oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi zawartymi w niniejszym rozdziale oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 i 14. W myśl zaś art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż., kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 33 ust. 3 i 4, art. 45 ust. 3 i 4, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52a, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3 i art. 44 pkt 2, jak również kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. stanowi, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103 tej ustawy wymierza w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1169/2001 poprzez jego zastosowanie. Z cyt. przepisu wynika m. in., że informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości.
Skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła, że będący przedmiotem sprawy Produkt jest suplementem diety i zarazem środkiem spożywczym. Środek spożywczy nie może posiadać właściwości produktu leczniczego, ponieważ nie przywraca, nie odbudowuje, ani też nie modyfikuje funkcji fizjologicznych organizmu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela wywody zaskarżonego wyroku, iż przedmiotowy Produkt sugeruje przeciętnemu konsumentowi, że posiada właściwości zapobiegania chorobom czy też nawet ich leczenia.
Prezentacja oraz reklama Produktu, pn. "[...]", że Produkt działa "wzmacniająco w stanach zaburzeń wydolności organizmu, (...) aby przywrócić naturalną wewnętrzną równowagę organizmu" mogą wywołać u potencjalnego konsumenta przekonanie, że ma do czynienia z produktem, który poprawi stan jego zdrowia, a więc produktem leczniczym a nie suplementem diety. Dodatkowo w reklamie i prezentacji Produktu, zamieszczono informacje na temat niekorzystnych skutków jakie mogą wystąpić w organizmie człowieka, w przypadku niedoborów składników zawartych w Produkcie. Sposób zaprezentowania suplementu diety z perspektywy przeciętnego adresata reklamy, nie posiadającego wiedzy medycznej, stanowić może zatem obietnicę, że przy spożyciu omawianego produktu uniknie kłopotów zdrowotnych, jak również, by przekonać konsumenta do jego bezwzględnego spożywania, poprzez wskazanie, że "nawet najlepiej skomponowana dieta nie jest bowiem w stanie w pełni zaspokoić zapotrzebowania organizmu na te substancje" (składniki zawarte w Produkcie). Ponadto wskazanie jednostki chorobowej w prezentacji lub reklamie żywności sugeruje konsumentowi korzystne oddziaływanie tej żywności lub jej składników na poprawę stanu zdrowia we wskazanych w reklamie i prezentacji chorobach. Słusznie też WSA zauważył, że na stronie internetowej [...] w zakładce "zapotrzebowanie organizmu" skarżąca zamieściła informacje dotyczące stosowania przedmiotowego suplementu diety, sprzeczne z informacją podaną w oznakowaniu produktu dot. zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia tj. 2 kapsułki oraz dodatkowo w "Kalkulatorze dawkowania" przy wyliczeniu zapotrzebowania organizmu dopuszczenie znacznego przekroczenia zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, tj. 2 kapsułek dziennie, co narusza art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, iż informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe dla zrozumienia dla konsumenta. W reklamie i prezentacji Produktu, użyto także sformułowań "terapia", "leczenie", "kuracja", które mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do produktów leczniczych, czy użycie opakowania zbliżonego do opakowań środków leczniczych, stanowiło działanie mające przykuwać uwagę potencjalnego nabywcy, nadto mogło sugerować iż produkt posiada właściwości produktu leczniczego. Trafna jest i ta uwaga Sądu I instancji, iż z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 wynika, że informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta. Słusznie tez WSA ocenił, że dokonane przez organ ustalenia w zakresie ilości produktu, prawidłowo zostały uwzględnione przy wymiarze kary stosownie do treści art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż.
Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja dotycząca błędnego ustalenia organów co do kierowania reklamy i prezentacji produktu do ogółu konsumentów, podczas gdy były one kierowane wyłącznie do wąskiego grona profesjonalistów. Trafnie wywiódł WSA, iż sugestia skierowania reklamy i prezentacji wyłącznie do profesjonalistów z jednoczesnym wskazaniem rzekomych leczniczych właściwości produktu, wzbudza u przeciętnego konsumenta większe zaufanie do tego Produktu i jego cech leczniczych. Każdy produkt, który dedykowany jest profesjonalistom, lub co do którego zamieszczona jest informacja, że jest używany przez profesjonalistów, wzmacnia zaufanie do niego oraz wyzwala u konsumenta przeświadczenie o jego lepszych od przeciętnych właściwościach. Trafnie WSA zaznaczył, że artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, zmienionego rozporządzeniem nr 1047/2012, należy interpretować w ten sposób, że zakresem zastosowania tego rozporządzenia są objęte oświadczenia żywieniowe lub zdrowotne zawarte w przekazach komercyjnych dotyczących żywności przeznaczonej jako taka dla konsumentów końcowych również w sytuacji, gdy przekazy te są skierowane nie do konsumenta końcowego, ale wyłącznie do specjalistów w dziedzinie ochrony zdrowia (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 14 lipca 2016r. wydany w sprawie C-19/15 (Verband Sozialer Wettbewerb eV przeciwko Innova Vital GmbH, opubl.: ZOTSiS 2016/7/I-563). A zatem pojęcie przekazu komercyjnego zawarte w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono między innymi przekaz w postaci reklamy odnoszącej się do żywności służący jej promowaniu, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio. Przekaz tego rodzaju może również mieć postać zawierającego oświadczenia żywieniowe lub zdrowotne w rozumieniu tego rozporządzenia pisma reklamowego, kierowanego przez podmioty działające na rynku spożywczym do specjalistów w dziedzinie ochrony zdrowia po to, aby owi specjaliści mogli w stosownym wypadku zalecać swym pacjentom nabywanie lub spożywanie takiej żywności. W tym względzie art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 nie określa szczegółowo adresatów przekazu komercyjnego i nie różnicuje ich ze względu na to, czy są to konsumenci końcowi, czy też specjaliści w dziedzinie ochrony zdrowia. Oznacza to, że dla konsumentów musi być przeznaczony sam produkt, a nie dotyczący go przekaz. Tymczasem nie można wykluczyć, że specjaliści w dziedzinie ochrony zdrowia sami zostaną wprowadzeni w błąd przez niezgodne z prawdą, mylące bądź fałszywe oświadczenia. A zatem mogą oni w dobrej wierze przekazywać błędne informacje dotyczące żywności będącej przedmiotem przekazu komercyjnego konsumentom końcowym, z którymi mają kontakt. Wobec powyższego stosowanie rozporządzenia nr 1924/2006 do oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych zawartych w przekazach komercyjnych skierowanych do specjalistów przyczynia się - w ramach rynku wewnętrznego - do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony konsumentów. Suplement diety, nie stanowi uzupełnienia lub dodatku do właściwiej terapii, leczenia czy kuracji. Jest on wyłącznie środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będącym skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji, wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny.
Niewątpliwie także wprowadzały konsumenta w błąd zamieszczone na stronie internetowej [...] w zakładce "zapotrzebowanie organizmu", informacje dotyczące stosowania przedmiotowego suplementu diety ("OBRONNIE: w trakcie terapii leczniczych dla zwiększenia naturalnej obrony organizmu, dla zwiększenia skuteczności terapii, dla ograniczenia skutków ubocznych - do 3 m-cy: 6-10 kaps., KORYGUJĄCO: w stanach zaburzeń wydolności organizmu dla przywrócenia wewnętrznej równowagi organizmu, umożliwienia prawidłowego zachowania procesów regeneracji - 4 kaps. dz. min. 3 m-ce, PROFILAKTYCZNIE: w zapobieganiu niedoborom fizjologicznych substancji budulcowych i regulatorowych, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organizmu, a w szczególności systemu antyoksydacyjnego i energetycznego, dla optymalnej ochrony DNA oraz błon komórkowych wszystkich komórek - 2 kaps. dz.), które były sprzeczne z informacją podaną w oznakowaniu produktu dotyczącą zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia (2 kapsułki). Dodatkowo w "Kalkulatorze dawkowania" na stronie Produktu, przy wyliczeniu zapotrzebowania organizmu dopuszczone zostało znaczne przekroczenie zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, (tj. 2 kapsułek), wskazanej w oznakowaniu produktu. Powyższe informacje dotyczące dawkowania Suplementu diety, poprzez wprowadzenie niespójnych sposobów dawkowania, wprowadzały konsumenta w błąd, stanowiąc naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a, art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2011, w szczególności w zakresie przewidzianej w Rozporządzeniu "łatwości zrozumienia" dla konsumenta.
Zgodnie z § 5 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety deklarowane w oznakowaniu zawartości, o których mowa w ust. 3 i 4, wyraża się jako przeciętne wartości oparte na analizie produktu, wykonanej przez producenta. W myśl § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia, deklarowane w oznakowaniu zawartości witamin i składników mineralnych oraz innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny, podaje się w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu. Suplementy diety wprowadzane do obrotu znakuje się, umieszczając na opakowaniu porcję produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia oraz ostrzeżenie dotyczące nieprzekraczania zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia. W związku z tym dzienna dawka, nie może podlegać modyfikacjom w zależności od stanu zdrowia.
Podkreślić należy, że w przypadku zarzutu błędnej wykładni art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 pominięto, że jest on zbudowany z trzech ustępów, sama zaś skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2012r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, 30 listopada 2012r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, 22 stycznia 2013r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, 14 marca 2013r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, 17 maja 2019r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).
Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 w tym aspekcie, w jakim Sąd I instancji w ślad za organami, oceniał możliwość wprowadzania w błąd nabywców suplementu, dokonywaną z perspektywy konsumenta, który jest osobą chorą, łatwowierną, odbierającą rzeczywistość w sposób nieprawdziwy, mogącą opóźniać leczenie w związku z wyobrażonym działaniem suplementu. Tak rozumiany zarzut nie jest skuteczny z dwóch względów. Po pierwsze, przywołany przepis zawiera regułę zakazującą wprowadzania w błąd odnośnie informacji na temat żywności, dodatkowo w drodze enumeracji przykładowej wskazując obszary, w których takie informacje mogą wprowadzać w błąd. Przywołany przepis nie zawiera odniesienia do konsumenta, takie odniesienie zawarte jest w art. 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia, z którego wynika, że "Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta".
Za nietrafny należy uznać także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 lit. a i b, ust. 3 i ust 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w zw. z § 5 ust. 6 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007r. Zarzut ten skarżąca kasacyjnie powiązała z niewłaściwie, jej zdaniem, ustalonym stanem faktycznym sprawy. Tymczasem nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyroki NSA z: 31 stycznia 2013r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; 14 lutego 2013r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).
Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Jak już powiedziano, na gruncie tej sprawy skarżąca kasacyjnie nie podważyła okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zatem zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie należy ocenić, jako nieskuteczny.
W konsekwencji wszystkich powyższych ustaleń i stwierdzeń, za nieskuteczny uznać należy zarzut naruszenia przepisów art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., poprzez ich zastosowanie, skoro zarzuty te sformułowano wyłącznie przyjmując założenie, że skuteczny będzie zarzut naruszenia art. 52a u.b.ż.ż. Trafnie WSA ocenił, że doszło do naruszeń, ujętych w cyt. przepisach, z którymi wiązała się kompetencja organów sanitarnych do orzekania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt II. lit. k. petitum skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że podstawową funkcję Sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania określa powołany w skardze kasacyjnej art. 1 p.u.s.a., którego treść odpowiada przyjętemu w Konstytucji RP modelowi Sądownictwa krajowego (zob. art. 184 Konstytucji RP). Stosownie do art. 1 p.u.s.a. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest więc zgodność z prawem. Kontrola ta jest dokonywana w granicach wyznaczonych przepisami prawa (zob. art. 1, art. 3 - art. 5, a także art. 13 - 15 p.p.s.a.) i polega na zbadaniu przez Sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia legalności, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.
Sąd I instancji mógłby więc naruszyć art. 1 p.u.s.a., gdyby bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi, albo zastosował inne kryterium kontroli niż kryterium zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z 23 września 2020r., sygn. akt I GSK 429/18). Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość Sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym powołany przepis nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (zob. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 2147/11). Przepis art. 1 p.u.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (zob. wyrok NSA z 28 października 2015r., sygn. akt II GSK 1979/14). Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wykazała jednak, aby Sąd I instancji dokonał kontroli według innego kryterium niż obowiązujące, czy też, aby rozpoznał sprawę, która nie należy do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.
W przedmiotowej sprawie skarżąca nie tylko nie wskazała związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 k.p.a. (również bez wskazania jednostki redakcyjnej przepisu) a rozstrzygnięciem sprawy.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Nie naruszono też art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącej do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej oceny przedmiotu sprawy, natomiast niezadowolenie strony postępowania sądowoadministracyjnego z niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia zasad wywodzonych z tych przepisów. Podobnie, zgodnie z art. 6 ust. 1 Konwencji z 4 listopada 1950r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny Sąd.
WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył także art. 7a k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów, nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony.
Wskazać też należy, że pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy. Strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.
Tym samym brak skutecznego zakwestionowania naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skutkował o niezasadności skargi kasacyjnej.
Wniosek strony skarżącej o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do Sądu krajowego, w tym Sądu ostatniej instancji. Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Sąd ostatniej instancji może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed Sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, Sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed Sądem krajowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
Podkreślić należy, że w przywołanym już wyroku z 14 lipca 2016r., sygn. C-19/15, Trybunału Sprawiedliwości wskazał, że "art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1047/2012 z 8 listopada 2012r." należy interpretować w ten sposób, że zakresem zastosowania tego rozporządzenia są objęte oświadczenia żywieniowe lub zdrowotne zawarte w przekazach komercyjnych dotyczących żywności przeznaczonej jako taka dla konsumentów końcowych również w sytuacji, gdy przekazy te są skierowane nie do konsumenta końcowego, ale wyłącznie do specjalistów w dziedzinie ochrony zdrowia."
Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 2700 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.).